開發建設杭州市地下空間研究

吳偉強 姚偉 錢凱

提要：地下空間作為城市有機體的一部分，在未來城市建設中扮演著重要的角色。隨著杭州城市社會經濟的不斷發展，無論是對政府還是對規劃部門來說，綜合地考慮城市的地質、地球技術以及地質環境等方面的約束條件，統籌協調并且可持續地開發地下空間已經成為必然的戰略選擇，也具有非常顯著的社會效益、經濟效益和環境效益。美、日、法等國一些先進城市地下空間開發和利用的經驗也證明了這一點。我們以杭州城市地下空間建設具體實踐為案例，運用問卷調查、數據收集和實地考察等方法，并重點對杭州城市地下空間建設現狀進行分析，從中尋求優化杭州城市地下空間建設的建議。

關鍵詞：城市地下空間 建設管理體系 杭州

作者吳偉強，浙江工業大學政治與管理學院教授、杭州改革發展研究院副院長、杭州市決策咨詢委員會委員（郵政編碼 310023）；姚偉，民進杭州市委會調研處副處長（郵政編碼 310026）；錢凱，民進杭州市委會調研處副主任科員（郵政編碼 310026）。

隨著杭州城市社會經濟的不斷發展，加快推進地下空間建設具有非常顯著的社會效益、經濟效益和環境效益，無論是對政府還是對規劃部門來說，綜合地考慮城市的地質、地球技術以及地質環境等方面的約束條件，統籌協調并且可持續地開發地下空間已經成為必然的戰略選擇。

為此，我們運用問卷調查、數據收集和實地考察等方法，重點對杭州城市地下空間建設現狀進行分析，從中尋求優化杭州城市地下空間建設的建議。

一 杭州市地下空間建設的成就及不足

（一）杭州市地下空間建設的現狀

1.注重規劃和政策引領，強化考核

杭州市早在1993年就開始專題研究地下空間規劃。2016年8月，杭州市政府批復《杭州市地下空間開發近期建設規劃（2016-2020年）》，明確了建設目標、建設模式和重點項目。為確保目標完成，杭州市出臺了一系列政策，例如，2017年5月《杭州市地下空間用地審批和不動產登記辦法》、2018年7月《杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發土地供應實施辦法》。并在2017年8月施行的《杭州市地下空間開發利用管理辦法》中，確定市城鄉建委統籌協調全市的地下空間建設，杭州市地下空間辦公室依據各區的建設數量和重點項目進行考核。

2.總量快速增長，綜合實力位居全國前列

“十二五”期間，杭州地下空間的建設目標是新增地下空間面積2500萬平方米，全市城市地下空間開發利用面積達到5000萬平方米。截至2015年末，杭州地下總建筑面積達5760萬平方米，完成目標的115.2%，新增2631.24萬平方米（市區不含富陽為2310萬平方米），完成目標的105.2%。2015年以來，杭州年度新增開發量均超額完成年度目標。2011年至2017年11月，年均增幅達12.3%（見圖1）。截至2017年，地下空間面積7400萬平方米；按市區常住人口計算，2016年人均地下空間面積達9平方米以上。2018年杭州地下空間開發完工量為531.48萬平方米（見表1）。

圖1 杭州市2011年至2017年11月新增地下空間

表1 2018年杭州地下空間開發完工量

據《中國城市地下空間發展報告》（藍皮書）2015年和2016年的報告，杭州已成為國內地下空間開發第一層級城市，地下空間綜合實力在全國城市中位列上海、北京和廣州之后，居第4位（見圖2）。

圖2 中國城市地下空間綜合發展第一層級

（二）杭州市地下空間建設存在的問題

杭州市地下空間存在的問題主要表現為：規模嚴重不足，整體架構不完整，結構不合理，形態布局“散點分布”。

1.總量與結構不能滿足城市發展要求

一是總體框架不完整。按照“十二五”規劃，杭州市將形成“五軸五通道、兩核六區、多區域”的地下空間總體框架，但實際上建成的僅為“一軸四通道、一核兩區、兩區域”框架（見表2）。

表2 杭州地下空間開發“十二五”規劃完成情況

二是結構失衡。地鐵、地下快速路建設發展迅速，但重點地區地下空間建設相對滯緩，地下公共服務設施和市政基礎設施完成率低下。“十二五”期間，地下公共服務設施完成率僅為30%，地鐵完成建設為規劃量的47.36%，人行過街設施完成43%，地鐵連通周邊地塊項目完成78%（見表3）。2018年31個重點區域共78個地下空間綜合利用的重點項目中，地下綜合體71個，占比高達91%；完善區域功能的地下連通通道項目7個，僅占項目總數的9%。這反映出杭州市地下空間建設過于偏重人防、停車設施和商業綜合體建設，尤其是地下停車設施建設量大（見圖3），而地下空間的互聯互通較為滯后。

表3 “十二五”杭州地下空間開發利用主要項目完成情況

續表

圖3 2013年至2017年11月杭州市地下空間竣工面積中停車場占比

三是總量嚴重不足。杭州人均地下空間面積（9平方米）的數據已居全國前列，但對標新加坡等發達國家（人均地下空間面積已高達30平方米）差距依然巨大。根據國際通行經驗，經濟發達城市機動車與停車泊位的比例為1∶1.2～1.5，地下空間中靜態交通所占比重為35%左右，杭州地下空間中停車泊位占比已高達60%，但機動車與停車泊位的配比只有1∶0.5，缺口依然巨大，這表明杭州地下空間總量嚴重不足。

二 杭州市加快地下空間建設是基本趨勢和必然選擇

（一）地下空間開發和利用極具緊迫性

根據杭州市總體規劃，2020年規劃城鎮建設用地控制在728.67平方千米，其中主城區城鎮建設用地245.08平方千米，而截至2012年底，市區城鎮建設用地已建成599.47平方千米，82%以上建設用地已經建成，特別是主城區，城鎮建設用地建成214.44平方千米，已完成87.5%。地面空間發展潛力受限嚴重，亟須拓展地下空間。

（二）杭州已進入地下空間高速發展期

根據專業研究，地下空間的開發利用水平與當地經濟發展水平密切相關（見圖4）。國際上，發達國家人均GDP達500美元時，城市發展對地下空間的開發利用已有一定需求，城市也具備了規模開發地下空間的條件和實力；人均GDP達到1000美元時，城市地下空間綜合利用進入規劃、開發階段；人均GDP超過3000美元時，地下空間的開發利用就已經很頻繁，且利用形式多樣，并逐步向高水平階段發展。而國內一線城市在人均GDP達到800～1000美元時進入地下空間的綜合開發利用階段；人均5000美元左右進入高速發展期，地下綜合體等功能多元、技術復雜的地下空間建筑開始廣泛建設。二、三線城市在人均3000～5000美元時逐步進入地下空間開發階段。

圖4 經濟發展水平與地下空間開發的關系

2017年杭州人均GDP已經超過2萬美元，遠超地下空間高頻度開發的人均3000美元國際基準線和國內城市進入地下空間高速發展期的人均5000美元標準，應當進入地下空間開發利用的“高速發展階段”。但無論開發總量還是地下空間結構和功能，都與這一歷史階段的基本特征和城市快速發展的基本要求不匹配。

三 當前杭州市地下空間建設的制約因素

通過對杭州市若干重點地區地下空間重點項目的實地調查，尤其是對成片開發綜合體項目、商業綜合體項目和互連互通項目等的重點分析，杭州市地下空間建設在法規、政策、規劃、體制、土地、資金、建設和管理等各個方面都存在一些制約因素，與城市發展對地下空間開發的迫切需求和地下空間“高速發展階段”的要求不匹配。

（一）規劃統領性不足，不利于系統性建設

一是全市整體開發目標、思路和方案還不夠清晰。《杭州市地下空間開發近期建設規劃（2016-2020年）》側重于重點項目的區域分配，缺乏系統性和規劃深度，缺少控制性詳細規劃，決定地下空間開發水平的成片開發、跨區域開發、互連互通和大深度開發等內容不夠明確。這一方面導致地下預留空間不足、過渡空間規劃不清晰、界定地塊權屬邊界的針對性及操作性有待加強，另一方面也導致全市地下空間大多僅立足于現有資源，采用工程項目形式，缺乏大范圍、全區域的系統性格局。

二是區級規劃局限性較大。在屬地管理體制下，各區需要分頭制定規劃，但區級規劃局限于行政邊界建設地下空間，跨行政邊界的地下空間開發利用很少，且各區地下空間開發利用方案與全市城市規劃和土地控制規劃會出現不一致。各區普遍對照建委地空辦考核指標編制年度開發利用計劃，為了完成考核指標“找項目、湊數字”，“只管面積、不管效用”的現象較為普遍，導致地下空間布局碎片化，整體性不佳。

三是分散化利用，連通性較差。在規劃、建設時序、資金和管理等因素共同作用下，地下空間的連通性不足，地下空間利用效率和質量有待提高。例如，擁有11個出口的鳳起路站僅有一個出口與嘉里中心在地下直接連通，擁有6個出口的錢江路站也僅有一個出口與萬象城在地下直接連接。而號稱成片開發典范的武林廣場地下商城，僅與地鐵1號線在地下連接，與周邊的所有商業設施和居住區皆未完成在地下直接連通。

（二）管理體制松散，不利于跨區域建設

通過開發地下空間提高土地承載率是當代城市發展的定律，在新型城鎮化和城市國際化的背景下，大規模、高強度、系統性開發利用地下空間是必然趨勢，需要跨級別和跨部門的管理主體協調行動，實施跨區域開發。但調查發現，不同管理主體對地下空間開發的重要性和緊迫性尚未達成共識，甚至存在抵觸情緒，項目落地存在障礙。

這一現象的主要原因有以下幾個方面。

一是多頭管理。與地下空間開發有關的部門眾多，職能未經良好整合。

二是分級管理。屬地管理背景下，市區兩級政府存在縫隙。

三是利益不同。區級政府偏重于投資收益指標來選擇項目，跨區域和互連互通項目一旦出現建設時序不一致、管理需求不一致、邊界和權屬界定不清、成本過高等情形，各方都優先保護自身利益，協調就會變得非常困難。

四是協調困難。在這樣的管理和利益格局下，市建委地空辦統籌協調全市地下空間開發就非常困難，加上地空辦的行政層級、法律授權、職能界定等方面的限制，要發揮良好的統籌和協調作用，心有余而力不足。

（三）投融資模式不健全，不利于大規模建設

地下空間開發利用的成本極高，需要以合理的投資收益吸引多方資金投入。但目前杭州市地下空間開發的投融資模式不健全，資金來源渠道狹窄。

一是政府開發項目資金來源單一。政府項目資金主要來自財政支出，缺少市場化運作，更缺少資本運作，難以支持大規模高強度開發。這也導致區級政府出于均衡投資收益的考慮，更傾向于以商業開發帶動地下空間利用的項目（尤其是商業綜合體），對于功能性帶動的項目缺乏積極性。

二是商業機構對商業開發項目投資則以收益為準則。商業機構偏好于收益率較高的大型商業綜合體，盡量規避高成本的基礎性服務設施和深度開發項目，不利于地下空間結構優化和功能合理布局。特別是在互連互通項目上，由于受制于較高的成本（建設費用以及后期需補繳的土地出讓費用），開發商積極性普遍受影響。

（四）剛性約束難突破，不利于高效率建設

一是規劃紅線控制。地下空間邊界與地面空間不一致，就必然觸及地面規劃紅線，會引起土地權屬紛爭。

二是人防和消防規范。人防設施有剛性比例指標，不能突破。消防規范規定地下通道寬度最多6米，且不允許經營商業。

三是綠線保護。2017年，杭州市出臺了“綠線保護”規定（《杭州市“綠線保護”管理辦法》），要求地下空間開發面積不得超過地面綠地的50%。

四是技術性障礙。建成區高度密集、地下基礎設施密布、可利用空間受到極大限制。上述約束使得地下空間的布局、功能性受到極大約束，影響利用效率，尤其是商業價值的挖掘，降低開發的積極性。

（五）政策法規過于粗糙，不利于項目推進

目前，杭州市已出臺《杭州市地下空間開發利用管理辦法》、《杭州市地下空間用地審批和不動產登記辦法》和《杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發土地供應實施辦法》等一系列法規和政策性文件內容。但基層一線人員普遍反映這些法規與政策性文件過于原則化，可操作性明顯欠缺。

一是不支持統一立項申報，審批程序散亂。由于目前地下空間建設項目化，單個項目分頭建設、分頭審批，程序流程不一，時間成本和行政成本高企，不確定性過多。發改、規劃、土地及其他行政審批部門沒有跨地塊項目審批的政策保障，難以支持區域地塊地下空間的統一立項申報。

二是缺少控規，區級政府無主導權。在行政審批權力下放、屬地管理的背景下，區級政府在地下空間開發中的主導性增強，但涉及控規調整，必須上報到市規劃局，整個流程至少耗費3個月。

三是過渡空間開發權限需重新界定。規劃紅線之間地帶的地下空間開發權限審批和確權無明確規定，往往需要單個項目逐一形成會議紀要，成功案例極少。

四是考核方法單一。地空辦對區級政府僅考核重點項目和開發面積，缺少抓手。

（六）專業力量不足，不利于高水平建設

長期以來城市建設“重地上、輕地下”，管理體制、管理人員、思維方式、技術路徑等已經形成與此相應的慣性模式，與當代城市地下空間建設需要相匹配的人才明顯不足。這一缺陷在區一級層面表現得尤其明顯，全區各街道、指揮部具有專業背景的工作人員嚴重缺乏，整個建設流程缺乏專業性控制，導致項目程序亂、推進慢、管理差。在設計人員選用上，還是沿用省內的很多設計院，視野不足，水平偏低。缺少國際招標，規劃和設計水平難以提升，整體格局不高。

（七）基礎數據不完整，不利于科學決策

建設項目分散化和管理分散化，使得地下空間的歷史數據不全面、不完整，而且不少數據僅僅是以估算數據為主，不精確。因此，可以這樣說，雖有數據，但缺少能支持地下空間建設的數據庫，非常不利于科學決策。

四 開發杭州市地下空間建設模式的建議

在進入地下空間高速發展期的特定歷史階段，杭州市應以“規模化、網絡化、立體化”為目標，以完善的規劃為統領，建立“統籌-分級”管理體制和“政府與市場結合”的復合型投融資模式，并積極探索高效靈活的土地供給方式，并輔之以多元化的配套政策，創建城市地下空間建設的“杭州模式”。

（一）明確杭州市地下空間建設的總體目標

綜合學術界研究成果和發達國家地下空間建設實踐，城市地下空間開發和利用可分為四個階段，即初始化、規模化、網絡化、地下城（見表4）。相應地，在功能類型、布局形態等方面有較為清晰的階段性特征。據此，可評價杭州地下空間開發利用所處的階段以及特征，明確未來的發展方向。

表4 城市地下空間開發的幾個階段

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杭州城市地下空間建設有一些“立體城市”項目（如地下綜合管廊）和“網絡化”項目（如地鐵），但總長度約34千米、總投資約56.6億元的7個地下綜合管廊試點項目進入全面建設階段不久，地鐵營運里程雖然已經超過100千米，但到2022年才會形成總長380千米的網絡系統。無論是功能類型還是布局形態，都處于規模化階段的初期。未來的發展目標應是：在規模擴展的同時，加強網絡化建設，最終建設立體化城市。為此，需要在法規、政策、規劃、體制、土地、資金、建設和管理等方面突破目前存在的制約因素。

（二）完善地下空間規劃體系

一是厘清規劃基本思路。以規模化、網絡化和立體化城市這一目標為指引，并針對杭州市地下空間的缺陷，重新梳理規劃思路。改變偏重靜態交通的不合理結構，加大地下商業和服務設施建設力度，重點建設動態交通、市政基礎設施；以重點項目帶動綜合利用，由散點分布轉向聚點擴展和區域擴展；以地鐵系統為基本骨架，以地鐵站綜合開發為節點，連接聚點，建設地下空間網絡；以綜合交通、市政設施和物流系統為支撐，建設城市生命線系統，最終構建立體化城市。

二是市區兩級政府協同，確保規劃一致性。市級規劃部門要站在全市高度，從總體規劃、分區規劃和控制性詳細規劃這三個層面對城市地下空間的規劃工作進行完善。同時，應處理好整體利益和局部利益的關系。區級政府在編制本地規劃時，應著重解決好與市級規劃的一致性，以及跨區域規劃的協調性。

三是突出地下空間規劃的核心要素。對照世界上經濟發達城市尤其是人口高度密集城市的成功經驗，確定合理的建設規模。研究表明，地下空間至少可為城市提供20%～40%的額外空間，有關部門應對此開展研究，合理推算未來杭州地下空間面積的理想值。界定各類地下空間的比例關系，合理布局空間形態，關注開發深度和豎向分布。例如，在不同的發展階段，各種不同類型的地下空間設施占比不同，杭州應根據自己的發展階段，合理分配比例（見表5）。隨著建設規模擴大，動態交通設施和市政設施在地下空間中的比例持續上升，而靜態交通和商業功能在地下空間中所占比例則呈反方向變化趨勢。特別是要克服成本較高、利益難以均衡和建設時序不同所致的障礙，強化互連互通。

表5 不同階段地下空間開發各種功能的比例

（三）建立“統籌—分級”管理體制

建議改革杭州城市地下空間建設管理體制，改變多頭管理、多級管理所導致的地下空間建設系統性不佳的局面。

一是從“分散管理”轉向“統籌管理”。成立“地下空間建設管理領導小組”，主管副市長任組長，小組成員由多部門負責人和區政府主管副區長組成，負責審議和決定政策、計劃、規劃等重大事項。同時，成立“地下空間管理辦公室”。作為綜合管理部門，履行執行政策職能、輔助配合職能、協調溝通職能、技術支持職能、監督檢查職能和績效考核職能，且這些職能需要法定化。此外，組建“地下空間建設發展中心”，負責具體項目的建設和管理。

二是在“統籌管理”前提下實施“分級分類管理”。將建設項目分為市級項目和區級項目。市級項目包括省、市確定的重點項目，全市性重大項目，跨區域項目（主要是跨行政邊界項目），系統性項目（如交通、基礎設施等），建設和管理主體為市政府（委托或授權市建委及國有企業集團）。其他在所屬行政區域內實施的且直接服務于本區的項目，其建設和管理主體為區級政府及建設部門。原則上，市級開發項目資金由市政府投入，區級政府提供土地，區級開發項目資金由區政府投入。對于非營利的服務性開發項目，可實施財政補貼和其他優惠措施（如稅費減免），政府財政補貼分市、區兩級，補貼資金由市、區兩級政府各承擔50%，根據工程周期每年按一定比例進行財政補助。

三是充分發揮國有集團的作用。應充分發揮錢投集團、城投集團和交投集團等國有企業的優勢，通過各種方式支持其積極參與地下空間開發、相關基礎設施或公共服務設施投資、建設、管理、運營。市級開發項目原則上以上述國有集團為主要建設單位。

（四）探索靈活高效的土地供給方式

一是明確區分地上地下權。區分地上地下權是國際上普遍的做法，我國《物權法》也有原則性規定。《杭州市地下空間用地審批和不動產登記辦法》和《杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發供應設施辦法》實質上已經從供地、交易、登記等操作層面確立了地上地下區分權，應進一步在立法層面加以確立。

二是完善地下空間土地管理框架。具體包括出讓條件、土地使用權獲取方法、使用權出讓價款、使用權出讓年限、權屬管理、測繪規范、土地核驗等方面，這些都應該做明確規定，并予以立法。

（五）建立“政府與市場相結合”的復合型投融資模式

綜觀多數國家城市的投融資模式的變遷，在地下空間建設初期和高速成長時期，政府投融資都發揮著主要作用，在城市地下空間開發利用形成一定規模、具備一定盈利能力后，開始采取市場化投融資模式。為此，當前應以政府為主導，在統一規劃和綜合管理下，鼓勵和引導社會資本多種形式進入，逐步探索政府主體與市場主體并存的復合型投資模式。

一是成立“杭州市地下空間投資有限公司”。建議政府以地下土地儲備入股，成為投資公司的控股股東，以保證其在地下空間開發中的主導地位，并確保其統籌管理職責得到切實履行。地鐵公司將其沿線資產（如地鐵站）入股投資公司而專事地鐵運營與維護，有利于其他地下空間與地鐵站的連通。同時通過引進其他境內外投資者的資金和技術，推進投資主體的多元化和資本的充實度。

二是設立專項基金，擴大資金來源。在政府主導下，以目前從事地下空間建設的央企、地方國有企業和社會企業為主體，設立“杭州市地下空間投資產業基金”“杭州市地下空間開發專項基金”，通過發行基金份額的方式，募集與地下空間開發相關的和對地下空間項目有興趣的投資者資金。

三是發行杭州地下空間建設債券。杭州在這方面已有成功的經驗。2018年3月，杭州市錢江新城投資集團有限公司發行規模為49億元的停車場建設專項債券，募投項目涵蓋停車場面積730187平方米、配套商業設施面積3561平方米，共建停車位18710個、充電樁1872個、智能停車系統一套。這一模式完全可以復制到地下空間建設的其他項目中。

四是實施“地下空間建設產業化”戰略。借鑒停車產業化戰略，在用地及規劃、商業配建、簡化審批、財政補助及稅費優惠、產權辦理、收費、配套服務等方面設計鼓勵政策，鼓勵企業投資。針對目前杭州地下空間開發利用的兩個主體（政府和企業）相對分割的局面，建議在一些綜合性和一體化開發項目中嘗試政府與企業混合投資，并根據地下空間項目的類型，結合杭州現階段實際情況，建議嘗試BOT、TOT和PFI等方式，吸引企業投資。

（六）制定多元化配套政策

一是設立地下空間開發利用的“財政專項資金”。建議市級人民政府設立“地下空間開發利用專項建設資金”，專用于市級層面統一編制重點區域、重點項目的規劃和建設。區縣（市）人民政府相應設立適用于本區域的地下空間開發利用專項建設資金。此外，建議市、區兩級政府設立專項補貼資金和獎勵資金，專用于對社會資本投資建設的地下空間項目的補貼和獎勵。專項資金均應列入財政預算體系，并將此項工作納入績效考核。

二是實施稅費減免和融資支持政策。對人防工程、城市基礎設施和公益性項目等收益性較差的地下空間項目，可實施相應的稅費減免政策。鼓勵銀行業金融機構積極為社會投資地下空間開發提供信貸資金支持，并根據項目建設周期、資金需求特點提供相應的信貸產品，給予優惠利率。

三是流程簡化項目辦事流程。相關行業主管部門應主動加強對地下空間建設項目配合協調，管理與服務并重，明確優惠內容與標準、簡化審批手續、壓縮審批期限、做好相關服務。細化不同類型項目審批制度，消除部門壁壘，根據地下空間項目差異可建立不同類型的聯合審批機制，各單位安排專人做好項目審批工作，加快相關項目前期手續辦理工作，為地下空間項目建設創造良好條件。

（責任編輯 方晨光）