市場規制法

公平競爭審查視野下統一市場評價指標體系之建構 [1]

翟巍 [2]

摘要：我國中央政府通過建構與完善公平競爭審查制度的方式，已經逐步消除各級行政權力主體實施的不當限制競爭行為。但迄今為止，我國初創的公平競爭審查制度依舊欠缺相匹配的成熟的實施績效評價機制，而我國理論界與實務界也尚未相應建構對于作為市場內生變量的政府因素的精準有效的量化評價機制，這導致我國公平競爭審查制度的實施效果缺乏可驗證性與可度量性。基于此，我國中央政府可以在立足本國國情的前提下，遴選與吸納歐盟理論界的相關研究成果，逐步構建本國系統的統一市場評價指標體系。在此指標體系下，我國中央政府能夠全面系統地評定各省級行政區域的貿易壁壘消解狀態，從而量化評價各級地方政府的依法行政狀況，進而系統建構定位精準與可操作性強的公平競爭審查制度實施績效評價機制。

關鍵詞：公平競爭審查統一市場評價指標體系依法行政

公平競爭不僅構成市場經濟基本原則，而且屬于市場機制高效運行的重要基礎。[3]而公平競爭審查制度是維護公平競爭的基礎性制度之一。從橫向比較角度分析，雖然世界上只有極少國家或國家聯盟創設以“公平競爭審查”或類似名稱冠名的形式意義上的獨立的公平競爭審查制度，但實質意義上的公平競爭審查制度是在大多數國家普遍存在的一種制度性公共產品。

我國與歐盟的公平競爭審查制度既存在基本理念的同質性與契合性，又存在制度構成方面的重大差異。與我國立法制度設計迥異的是，歐盟并不存在形式意義上的公平競爭審查制度。換言之，歐盟并未創設以“公平競爭審查”冠名的系統性法律制度或規范性文件制度。但是歐盟具有實質意義上的公平競爭審查制度，該制度屬于歐盟競爭法律制度的有機構成部分。歐盟實質意義上的公平競爭審查制度主要包括兩項基本制度：①歐盟國家援助法律制度，②歐盟附屬性國家限制競爭行為規制制度。與歐盟立法模式迥異的是，在我國現行法律體系下，雖然《反壟斷法》被確立為公平競爭審查制度設立的基礎法律依據，但形式意義上的公平競爭審查制度本身是獨立于反壟斷法律制度的一項效力位階較低的規范性文件制度。

近20年來，國內經濟法學界對公平競爭審查制度已經具有較為全面與豐富的研究，王曉曄、史際春、時建中、許光耀、黃勇、王先林、孫晉、王健、張占江、丁茂中等均曾對此問題做出系統論述。

但單一的公平競爭審查制度只是厘清了國家（政府）在管理與干預經濟過程中的依法行政的界限，其宗旨是防止國家（政府）“有形之手”逾越合理界限干擾市場“無形之手”的運行機制。在我國社會主義市場經濟體制框架下，基于產業組織分析理論的SCP范式［市場結構（Structure）—市場行為（Conduct）—市場績效（Performance）］，政府因素具有從市場外在變量轉化為內生變量的發展趨勢，但我國仍舊缺乏對于作為內生變量的政府因素的精準有效的量化評價機制。如果我國中央政府能夠成功構建“系統成熟的統一市場評價指標體系”，那么中央政府就可以全面系統地評定各省級行政區域的貿易壁壘消解狀態，從而量化評價地方政府的依法行政狀況，系統掌握現行公平競爭審查制度的實施績效，進而建構定位精準與可操作性強的全國統一市場運行與完善機制。

在法律實踐層面，從2016年上半年開始，我國商務部等部委已經仿照歐盟模式著手進行構建統一市場評價指標體系的試點。但頗為遺憾的是，迄今為止我國經濟法學界鮮有學者從法治角度系統論述“構建統一市場評價指標體系”與“建立公平競爭審查制度實施績效評價機制”的實踐意義與可行路徑，由此出現了理論研究與實踐進展相錯位的尷尬局面，導致部委的試點工作缺少理論研究的經驗借鑒與范式導引。

一他山之石：歐盟統一市場評價指標體系梗概

在歐美市場經濟發達區域，由歐盟理論界創設的統一市場評價指標體系最具典型性與科學性特征，該指標體系是量化測算歐盟統一市場推進與運行狀況的權威指標體系。

從事實層面分析，構建與完善歐盟統一市場的實踐由來已久。早在1987年2月，歐共體委員會就頒布了“單一法案：建立歐洲的新邊界”行動計劃，其宗旨為構建歐洲單一市場。1992年，歐洲單一市場基本形成。迄今為止，由28個成員國組成的歐盟統一市場是世界范圍內最大規模的單一市場。歐盟統一市場的官方名稱是歐盟單一市場（英語：The European Single Market；德語：Der Europ?ische Binnenmarkt）。從1993年1月1日起，該官方名稱被正式使用。

由于歐盟各成員國經濟的非均質性以及融入歐盟統一市場具體能力的差異，很難在成員國層面對歐盟統一市場體系的完善與發展程度予以量化測算。為了克服這一關鍵性難題，主要由經濟學家J.K?nig與教授R.Ohr發展出了歐盟統一市場評價指標體系，即歐盟一體化指標體系（簡稱“歐盟指標體系”）。該指標體系包含數十項指標，其制定宗旨是提供衡量歐盟內部經濟一體化程度的綜合指標與分項指標，它的功能是用于界定成員國與其他歐盟伙伴的經濟融合程度及融合進程的發展趨勢。[4]

歐盟一體化指標體系（EU-Integration-Index）可以基于不同視角維度，細分為歐盟單一市場指標體系（EU-Single-Market）、歐盟同質性指標體系（EU-Homogeneity）、歐盟對稱性指標體系（EU-Symmetry）、歐盟一致性指標體系（EU-Conformity），這些體系涵蓋至少25個分項指標。[5]

基于歐盟統一市場評價指標體系的創設宗旨，它主要是為了在歐盟統一市場框架下解答四個層面的問題。[6]第一，一個成員國經濟與歐盟統一市場之間的融合程度如何？第二，歐盟統一市場的整合程度如何？各成員國在經濟領域具有哪些同質性？第三，在經濟增長、通貨膨脹、失業、負債等領域，一個成員國與其他成員國的關聯性如何？第四，一個成員國如何應對歐盟統一市場整合措施與遵循歐盟法律相關規定？

總體而言，歐盟一體化指標體系（EU-Integration-Index）是首個能夠對歐盟成員國融入歐盟的經濟整合措施進行測算與評價的指標體系。該指標體系包括舊版與新版兩種形式，舊版為歐盟15國指標（EU-15-Index），新版為歐盟25國指標（EU-25-Index），還有一個新的變種，即歐盟-瑞士指標（EU-Switzerland-Index）。[7]

（一）歐盟構建統一市場評價指標體系的憲法性基礎

迄今為止，主要由歐盟理論界構建了統一市場評價指標體系，而尚欠缺關于統一市場評價指標體系的歐盟官方權威版本。從歐盟法律制度構成層面分析，如果歐盟官方機構在將來著手制定具有官方效力的統一市場評價指標體系，并將其納入歐盟公平競爭審查制度范疇，那么作為歐盟公平競爭審查制度頂層設計的歐盟經濟憲法將是歐盟官方機構構建與完善統一市場評價指標體系的憲法性基礎。

歐盟經濟憲法被稱為“隱形憲法”，因為它并不具有獨立統一的憲法法典文本形式，而是分散在《歐洲聯盟條約》《歐洲聯盟運行條約》與其他相關歐盟法律文本中具有憲法性質的關涉經濟秩序的法律條款的學術性匯總。歐盟經濟憲法的前身是歐洲經濟憲法，它在1957年通過《歐洲經濟共同體條約》時得以確立；此后，通過1992年《馬斯特里赫特條約》、1997年《阿姆斯特丹條約》、2001年《尼斯條約》，歐盟經濟憲法得到革新發展；2009年《里斯本條約》生效后，歐盟經濟憲法得到了進一步發展。當前歐盟經濟憲法主要包括《歐洲聯盟條約》第3條、《歐洲聯盟運行條約》第101條及后續條款、第107條及后續條款與基本權利條款等。

（二）歐盟統一市場評價指標體系的具體內容與基本特征

1.具體內容

構建歐盟統一市場評價指標體系主要包括三層內容：第一，確保關于商品、服務、人員、資金的四項流通自由；第二，建立具有高度競爭性的市場體系；第三，確立歐盟統一的對外商業政策。

為了明晰化與具體化歐盟統一市場的推進與運行狀況，歐盟理論界建構與引入了多元化的分項評價指標。此類分項評價指標包括經濟相互依存性指標（Wirtschaftliche Verflechtungen）、歐盟單一市場指標（EU-Single-Market）、歐盟同質性指標（EU-Homogeneity）、歐盟對稱性指標（EU-Symmetry）、歐盟一致性指標（EU-Conformity）。[8]

為了構建與完善歐盟統一市場（歐盟單一市場），除了歐盟理論界建構與引入多元化分項評價指標體系以外，歐盟官方機構還通過立法方式制定了全面系統的產品標準化指標體系，以確保在歐盟統一市場上出售的產品與服務符合健康、安全與環保的高標準要求，并且要求在歐盟統一市場內減少管理成本與消除貿易壁壘。以下為歐盟統一產品市場的關鍵指標要素（見表1）[9]。

表1 歐盟統一產品市場的關鍵指標要素

2.基本特征

作為最典型的全球化評價指標體系之一，歐盟理論界創設的統一市場評價指標體系具有以下基本特征。

第一，精細化與體系化指標計算公式。歐盟理論界構建的統一市場評價指標體系提供了一個獨特的度量視角，它采用聚類分析與統計度量的方式厘清了成員國非均質性經濟特征與歐盟統一市場發展進程的邏輯關聯。為了保證指標測算的精細化與客觀化，歐盟統一市場評價指標體系所涵蓋的歐盟單一市場指標體系（EU-Single-Market）、歐盟同質性指標體系（EU-Homogeneity）、歐盟對稱性指標體系（EU-Symmetry）、歐盟一致性指標體系（EU-Conformity）均有相匹配的計算公式。[10]

第二，厘定與優化關于指標測算的權威數據。為了盡最大可能整合各歐盟成員國的市場資源，使各歐盟成員國原先相互區隔的國內市場形成統一、自由、開放的歐盟統一市場（歐盟單一市場），歐盟官方機構從政治、經濟、法律、政策各層面采取了系統性措施，歐盟理論界也相應構建了多元化的統一市場評價指標體系。

歐盟理論界為了精準測算各成員國統一市場評價指標，嚴格限定相關數據來源。迄今為止，歐盟理論界主要從歐盟統計局、亞太經合組織、世界銀行數據庫獲得相關權威數據。在不同權威來源的同一類指標數據存在差異的情形，歐盟理論界為了保證測算數據的精確性與契合實際性，通常依據第二來源的指標數據的變化情況，適時更新基于主要來源的指標水準。

歐盟理論界在測算各成員國統一市場評價指標時，強調相關數據的充分性與全面性。譬如，在20世紀90年代中期以前，新加入歐盟的東歐與中歐國家相關經濟數據非常有限，所以歐盟理論界在計算這一時期歐盟一體化指標時一直將這些國家排除在外。又如，雖然盧森堡屬于歐盟國家，但由于該國在歐盟中地位特殊，在計算其各項歐盟一體化指標時，盧森堡具有很多極端數值。由于這一原因，歐盟理論界在計算公布各成員國一體化指標時，通常將盧森堡排除在外，從而確保歐盟一體化指標的實踐意義與參考價值。[11]

歐盟統一市場評價指標體系所涵蓋的各指標包含各分項具體指標，其都有詳細的計算方式與明晰的來源界定。參見表2至表4。

表2 歐盟經濟一體化“經濟相互依存性指標”概覽

表2 歐盟經濟一體化“經濟相互依存性指標”概覽-續表

表3 歐盟經濟一體化“經濟領域同質化指標”概覽

表4 歐盟經濟一體化“對稱性指標”概覽

（三）歐盟統一市場評價指標體系的實踐效果

在歐盟統一市場評價指標體系框架下，基于歐盟一體化指標，歐盟各成員國的一體化程度可以被量化與排序。歐盟理論界每年都會發布關于歐盟一體化指標的報告。[12]

依據歐盟理論界以及以歐盟委員會為代表的歐盟官方機構的研究與解釋，歐盟統一市場評價指標體系具有以下重要的功能與效應。

1.優化聯盟資源配置效應

在歐盟統一市場評價指標體系框架下，各成員國可以清晰知曉自身經濟與歐盟統一市場的融合程度，并可細化厘定自身與其他成員國伙伴在歐盟一體化領域的所涉問題與具體差距。這可使各成員國有的放矢地進行自我糾正與完善，有效消除各成員國制定與實施的扭曲統一市場競爭機制的法律、法規、政策或其他類型的國家限制競爭行為。基于此，在歐盟統一市場領域內，商品、服務、人員、資本等市場資源將獲得充分與自由的流動，從而使歐盟統一市場資源得到最優化配置，并可逐步彌合歐盟統一市場的內部差距，實現該市場高度的均質性與一體化。

2.促進聯盟經濟增長效應

由于歐盟統一市場評價指標體系有利于歐盟各成員國直觀與清晰地確定“自身參與歐盟統一市場的進展程度與存在問題”，從而使各成員國可以更有效地推行歐盟整體經濟一體化政策，防止歐盟統一市場政策在各成員國領域內出現變異化與碎片化傾向。這勢必使歐盟整體經濟的發展更加具有協調性與可持續性，從而保證歐盟整體經濟得以持續、健康、有序的發展。

3.為聯盟制定統一市場相關法律與政策提供重要參考

基于實踐調研可知，歐盟統一市場評價指標體系的施行效果非常明顯，歐盟理論界公布的各成員國統一市場評價指標數值也具有精確性。舉例而言，依據2010年公布的歐盟統一市場評價指標數值，比利時以77.33指數點高居榜首，而陷入債務危機的希臘的指數點僅為43.65，屬于實施一體化戰略最差的成員國。基于此，歐盟在制定關于統一市場的聯盟法律與政策時可以將歐盟統一市場評價指標數據作為重要參考，精細化分析各成員國的分項指標差異，以宏觀規劃聯盟領域內的行業與產業結構構成，并由此制定統一的歐盟對外貿易政策。

二我國建設國內統一市場面臨的主要障礙因素

為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，我國應當堅定“使市場在資源配置中起決定性作用”的目標，依法嚴格限制行政機關在配置市場資源方面的權力，進一步理順政府與市場的關系，構建與完善國內統一市場體系，從而更有效地解放和發展生產力。從橫向比較視野考察，歐盟在構建統一市場過程中采取的是分階段有序推進的方式，逐步消除在構建與完善統一市場過程中遭遇的障礙。而作為后發市場經濟國家的我國仍舊存在諸多阻礙國內統一市場體系建設的因素，這主要表現為以下四方面。

（一）缺乏明晰與系統的統一市場量化評價指標體系

迄今為止，我國還不具備明晰與系統的全國統一市場評價指標體系。各地政府雖然制定了零星與不全面的市場量化評價指標，但這些指標具有內容散亂與相互矛盾的特征。大多數指標不但缺乏精準與科學的計算公式，而且缺乏具有權威性與科學性的測算數據，因而在此類指標測算中主觀不確定性因素過多，嚴重影響了指標的精確性與實用價值，無法為我國中央政府推行統一市場戰略提供參照指標。

（二）尚未構建成熟的關于產品與服務的全國標準化指標體系

全國標準化指標體系與全國統一市場評價指標體系之間存在相輔相成、互為依托的關系。為了構建與完善全國統一市場，我國公權力機關應當通過立法方式制定全面系統的產品與服務標準化指標體系，以確保在統一市場上出售的產品與服務符合生態、健康、安全與環保的高標準要求，并且要求在統一市場內減少管理成本與消除貿易壁壘。但到目前為止，我國雖然已經初步建立關于產品與服務的全國標準化指標體系，但該體系尚有不完善之處。具體而言，一方面，我國建設統一市場所必需的涉及產品與服務的安全性標準、標準化要求、合格評定程序、認證程序、認證機構、市場監督檢查標準、法定計量等關鍵指標較為缺乏系統化與精細化特征，它們存在一定程度的內容滯后性，因而無法與相關國際指標體系實現有機契合與無縫銜接；另一方面，我國地方各級行政區域關于產品與服務的全國標準化指標體系的實施機構的內部組成、人員編制、資源配置差距較大，導致該體系在地方各級行政區域的落地實施效果參差不齊；此外，我國還未建立涉及市場監管信息和通信系統、外部邊界的全國標準化指標體系，這阻礙了全國統一市場的深度整合進程。

（三）關于構建統一市場的規范性法律文件制度缺乏自洽性與周延性

從1985年開始，歐盟與各成員國為了構建統一市場，先后采取了數百項法律、行政與經濟措施，以消除各成員國之間存在的阻礙商品、服務、人員、資金自由流通的貿易壁壘。與之形成鮮明反差的是，迄今為止，我國關于維護與完善市場秩序的由中央政府、中央政府部門或地方政府頒布的規范性法律文件數目眾多，但這些文件相互之間存在規制對象交叉與制定宗旨相悖的狀況。由于中央政府部門與地方政府頒布的一些規范性法律文件及規范性文件體現的是部門與地方的狹隘本位利益，這與構建全國統一市場的國家戰略相悖離，所以它們構成我國建設統一市場體系面臨的重要障礙。

（四）地方行政壟斷嚴重阻礙全國統一市場的構建

地方行政壟斷的危害的具體表現形式包括：第一，地方行政壟斷導致地區封鎖，阻礙具有優勝劣汰效用的市場外在機制的產生與發展，直接影響了我國統一市場與規模經濟的形成，造成我國產業集中度低下；第二，地方行政壟斷導致權力尋租行為的產生，使各類企業追求行政權力的偏袒庇護，因而企業缺乏通過市場競爭而在全國統一市場獲得更大市場份額的內在動力；第三，地方行政壟斷導致全國市場秩序的混亂，造成企業的短期行為。[13]譬如，在社會公共服務領域，一部分地方政府為追求政績及地方本位利益，違反競爭中立原則，以履行社會保障職責為借口在社會公共服務領域及其他經濟部門領域實施國家援助行為，這類國家援助行為構成實質意義上的地方行政壟斷行為（地方行政限制競爭行為），嚴重降低國內統一大市場競爭機制的資源配置效率。此外，由于缺乏關于國家援助行為合法性審查的精準指南與判定標準，一部分地方政府為了防止在實施國家援助行為時可能出現的錯誤與偏失，在社會公共服務領域履行社會保障職責時過于謹慎，甚至出現“懶政”現象，這導致無法保障社會公眾基本生活需求的后果。

由于我國現行公平競爭審查制度僅僅屬于采取事前審查模式的規范性文件制度，效力層級較低，并且其規制對象局限于抽象行政壟斷行為，因而該審查制度無法全面與有效地破解地方行政壟斷問題。雖然我國現行《反壟斷法》總則對規制行政壟斷做出了原則性規定，但是《反壟斷法》分則僅僅列舉了6種行政壟斷具體表現形式，即：行政機關指定交易、行政機關阻礙商品地區間流通、行政機關排斥外地經營者參與本地招投標活動、行政機關阻礙外地經營者參與本地投資、行政機關強制經營者從事壟斷行為、行政機關制定妨礙競爭的規定。[14]《反壟斷法》所列舉的諸種行政壟斷表現形式并不能充分涵蓋現實存在的各種阻礙統一市場建設的行政壟斷現象。舉例而言，《反壟斷法》分則列舉的行政壟斷類型無法涵蓋下列行政壟斷現象：一是行政機關在地區內（而非地區間）濫用行政權力排除、限制市場競爭活動；二是企業經營者自愿在行政機關支持下從事壟斷行為。

三關于初步建立我國統一市場評價指標體系的路徑選擇

基于我國建設統一市場體系面臨的主要障礙，在借鑒歐盟理論界與實務界推進與運行統一市場評價體系經驗的前提下，以國家市場監督管理總局為代表的我國中央政府部門應當主要采取三個層面的措施，初步建立我國具有官方權威性的統一市場評價指標體系。在第一層面，我國應當系統完善關于產品與服務的全國標準化指標體系，使該體系成為建立我國統一市場評價指標體系的前置性與輔助性體系；在第二層面，我國應當基于各省市的市場化程度，確立同質性指標、對稱性指標、一致性指標等具有科學性與實用性的統一市場評價指標內容與測算指標數據來源、計算公式；在第三層面，我國中央政府應當系統清除地方行政壟斷與貿易壁壘，逐步推進全國統一市場的建設，從而為統一市場評價指標體系的建立與推行提供良好的外部市場環境；與此同時，統一市場評價指標體系的建立與推行又可為中央與地方政府建設全國統一市場提供參考要素與實施指南，兩者之間應當形成相輔相成關系。

（一）系統完善關于產品與服務的全國標準化指標體系

我國具有主管權限的政府機關應當改變當前在關于產品與服務的全國標準化指標領域存在的亂象，依法建立層級化與協同化的標準化指標制定機構，全面確立與推行建設統一市場所必需的包括產品與服務的安全性標準、標準化要求、合格評定程序、認證程序、認證機構、市場監督檢查標準、法定計量、市場監管信息和通信系統、外部邊界等指標在內的全國標準化指標體系。

（二）初步建立我國統一市場評價指標體系

在系統完善關于產品與服務的全國標準化指標體系的前提下，我國中央政府應當借鑒歐盟理論界模式并結合我國具體國情，初步建立統一市場評價指標體系。該指標體系可以包括單一市場指標、同質性指標、對稱性指標、一致性指標等指標類型。在建立我國統一市場評價指標體系時，應當著重注意以下事項：第一，用于計算指標的數據來源必須具有權威性，同時這些數據還應具有準確性與較易獲取性；第二，各項指標之間既應具有相互區隔性，又應具有互補性；第三，該指標體系不僅應當包括分項指標，而且應當包括匯總性指標，匯總性指標是對分項指標結果進行整合分析而得出的結果；第四，在計算指標結果時，應當依據指標的正負性質、所涉領域、計算方法等標準對所使用的數據進行適當處理。

舉例而言，我國可確立表5所示的統一市場一體化程度評價指標體系。

表5 我國省級區域統一市場一體化程度評價指標體系

（三）系統清除地方行政壟斷與貿易壁壘

依據黨的十八屆四中全會精神，我國應當構建全國統一市場領域規范性文件備案審查制度，依法撤銷和糾正違反《反壟斷法》的以行政扶持外觀形式掩蓋行政壟斷實質的規范性文件，例如“紅頭文件”“內部規定”等。基于該全會精神，迄今為止我國已經初步建立以《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（2018）為代表的規范性文件備案審查制度。

在我國市場領域，行政機關在采用直接或間接生產方式保障社會公共服務供給時，均會使用行政權力對市場競爭秩序進行介入與干預。具體而言，這類行政扶持行為與行政壟斷行為均具有限制或排除競爭的效果，均屬于政府行政權力對市場領域的介入與干預行為。基于我國現行《反壟斷法》、現行公平競爭審查制度、規范性文件備案審查制度的具體規定以及相關法律實踐可知，行政扶持行為與行政壟斷行為主要具有三種相同表現形式：①政府授予企業獨占經營權或特許經營權；②政府為企業提供財政補貼、稅收與貸款等優惠措施，譬如在社會公共服務領域，我國政府對國有企業普遍提供各種形式的財政補貼；③政府定向采購企業產品。

由此引出一個構建全國統一市場的基本問題，即如何在統一市場領域合理規制政府行政權力的行使，厘清行政扶持行為與行政壟斷行為的區分界限，進而實現對這兩種行為措施的法律區別規制。

從宏觀層面分析，在統一市場領域的行政扶持行為與行政壟斷行為的區別主要表現在四個方面。

第一，實施目的不同。行政扶持的實施目的是在統一市場領域克服市場失靈，并通過行政權力干預保障全體公眾可持續與全面獲得社會公共服務供給。行政扶持的最終價值目標是實現社會公共利益。而行政壟斷行為的實施目的是在統一市場領域維護行政部門、行業與特權企業主體的利益。行政壟斷行為的最終價值目標是實現部門利益、行業利益、地方利益或企業團體利益。

第二，具體行業范圍不同。從理論層面分析，行政扶持行為一般只存在于運營效益微薄甚至入不敷出的行業。不過，在以政府為主導的行政權力主體實施特定產業政策時，行政扶持也會存在于具有較高經濟效益的行業。而行政壟斷可存在于統一市場的所有行業。在實踐領域，我國行政壟斷現象在具有自然壟斷性質的服務行業比較嚴重，一些行政機關常常借助自然壟斷之名而實施行政壟斷行為。

第三，行為法律依據不同。行政扶持受益主體的確認方式由基本法律、普通法律及其附屬性文件予以規定。這些法律包括行政法、國家補貼法、招標投標法等，此類法律與以《反壟斷法》為代表的競爭法律基本屬于同一法律位階。因此，當作為行政扶持依據的法律與以《反壟斷法》為代表的競爭法律發生具體內容的適用沖突時，應在《憲法》與《立法法》框架下合理協調兩者的矛盾沖突。而行政壟斷受益主體的確認依據是以行政法規、地方性法規、規章、紅頭文件為代表的規范性法律文件、規范性文件、政策措施。這些規范性法律文件、規范性文件、政策措施具有排除與限制競爭的效果，而且與普通法律《反壟斷法》相比效力較低，因而在實質上屬于具有違法性質的規范性法律文件、規范性文件、政策措施。

第四，持續期限不同。行政扶持行為存續期限較短，其必要性與合理性會受到定期審查。一旦行政扶持行為目的實現或相關市場運營效益顯著升高，行政扶持行為應被立即依法取消。實施行政扶持行為的行政機關與受到扶持的企業主體不存在利益關聯，雙方不存在共同排斥與打擊受扶持企業競爭對手的動機與行為。而在沒有反壟斷執法力量干預的情形下，統一市場領域的行政壟斷行為傾向于永久存續。實施行政壟斷行為的行政機關與獲得行政權力庇護的國有壟斷企業會長期結為利益共同體，共同排斥與打擊國有壟斷企業的競爭對手。

基于上述分析，為了貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會與黨的十九大精神，推動建立我國統一開放、競爭有序的市場體系，我國中央政府應當在分析建設統一市場體系面臨的主要障礙前提下，結合我國具體國情，并借鑒歐盟等發達經濟體建設內部統一市場的經驗，逐步建立科學與系統的具有較強可操作性的統一市場評價指標體系。

為了明晰化與具體化我國統一市場的推進與運行狀況，我國中央政府應當引入多元化的歐盟理論界統一市場評價指標體系模式。該評價指標體系須包括經濟相互依存性指標（Wirtsc-haftliche Verflechtungen）、單一市場指標（Single-Market）、同質性指標（Homogeneity）、對稱性指標（Symmetry）、一致性指標（Conformity）。為了構建與完善我國統一市場，我國中央政府還應借助立法方式制定全面系統的產品與服務標準化指標體系，以確保在統一市場上出售的產品與服務符合生態、健康、安全與環保的高標準要求，并且要求在統一市場內減少管理成本與消除貿易壁壘。

（責任編輯：毛琦）

[1] 收稿日期：2018年11月27日。
本文系上海市教育委員會科研（創新）項目（人文社科類）“基本公共服務視域下的行政壟斷規制研究——基于政府職能轉變視角”（15ZS061）研究成果。

[2] 翟巍，博士，華東政法大學經濟法學院副教授，上海商學院商務部國際商務官員研修基地（上海）客座教授。

[3] 參見《國家發改委：已為政府行為列出了負面清單》，載人民網，http：//ah.people.com.cn/n2/2016/0708/c358314-28630727.html，最后訪問日期2019年1月27日。

[4] Vgl.J.K?nig，R.Ohr，“Messung ?konomischer Integration in der Europ?ischen Union-Entwicklung eines EU-Integrationsindexes”，cege-Diskussionspapier，Nr.135，G?ttingen 2012.

[5] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[6] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[7] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[8] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[9] Vgl.EU Law-EUR-Lex，https：//eur-lex.europa.eu/homepage.html，besucht am 15.11.2016.

[10] K?nig，J. and Ohr，R.（2013），“Different Efforts in European Economic Integration：Implications of the EU Index”，Journal of Common Market Studies，doi：10.1111/jcms.12058.

[11] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[12] Vgl.EU-Index，http：//www.eu-index.uni-goettingen.de/？page_id=195，besucht am 15.11.2016.

[13] 張湘贛：《中國反壟斷問題研究》，中國財政經濟出版社2004年版，第139—147頁。

[14] 值得注意的是，國家市場監督管理總局《關于制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定（征求意見稿）》（2019）已經對“行政壟斷”的具體表現形式進行了細化嘗試。此外，《國家市場監督管理總局規章制定程序規定（征求意見稿）》（2019）已經納入“公平競爭審查”內容。

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