第一節 歐盟委員會

一 職能和任務

歐盟委員會的英文名稱為“The European Commission”。它是歐盟的核心機構，執行重大的政治、執行、立法、行政和監督任務，主要功能和作用如下。

（一）倡議并制定共同體政策

在歐洲共同體時代[1]，歐洲經濟共同體、歐洲原子能共同體和歐洲煤鋼共同體賦予歐共體委員會的首要職責是提出和起草政策建議。這一責任延伸到一般建議和具體建議，從關于歐盟未來方向的基本思想到技術立法，每年它要向理事會提交建議、推薦、草案、備忘錄和報告，供理事會參考。

歐盟委員會在共同體立法方面享有獨特的權力（條款155EC）。只有歐盟委員會可以提出立法建議。理事會和歐洲議會均為是歐盟的立法機構，但是它們只能要求歐盟委員會提出立法建議，自己不能夠提出倡議或者起草建議。沒有歐盟委員會的倡議，理事會不能夠做出立法決策。理事會如果對歐盟委員會的立法建議不滿意，只能對歐盟委員會的建議提出補充或修改意見。這些意見還必須征得歐盟委員會的同意，否則理事會的修正案必須在理事會以全票獲得通過。

歐盟委員會提出的立法計劃發表在《官方雜志》上。與歐盟兩個政府間支柱相關的事務，歐盟委員會與理事會分享政策倡議權。

歐盟委員會在提交建議之前，通過廣泛的網絡與歐盟各機構、各國政府和壓力集團進行協商，聽取委員會網絡尤其是咨詢委員會（主要是部門利益的代表，由工業、工會、消費者集團等提名）的意見。這些委員會由歐盟委員會任命各成員國提名的委員組成。

（二）監督和確保共同體政策的貫徹

歐盟委員會政策實施的職能表現為制定規則、監督政策的實施和協調政策實施中出現的問題。歐盟委員會不參與政策實施的具體活動。具體來說，它主要負責確保政策得到貫徹，并為公共和民營部門提供貫徹的指導性原則；負責共同農業政策的執行，管理共同體的資金（包括對東歐和第三世界的援助計劃）；等等。它的政策實施權來源于兩個方面：一是共同體的條約，二是理事會的委托。歐盟委員會自身的權力從歐共體的條約中獲得，這部分權力包括實施競爭政策和對政府津貼的控制。條約也賦予歐盟委員會一些直接的立法權，主要是共同外部關稅的操作。理事會也在具體的技術領域，如農業和內部市場競爭領域，賦予歐盟委員會某些立法權。

（三）捍衛歐盟條約的權威

歐盟委員會有責任確保歐盟諸條約的條款和共同體機構的決定能夠得到準確無誤的實施。這一職能賦予它監督日常共同體規則和政策運行的情況，并且調查違反共同體規則的案件。歐盟委員會有權調查它所倡議的決議被違反的情況，或者成員國政府、企業，個人舉報的違反共同體規則的行為。成員國必須通報歐盟委員會有關共同體指令轉化為本國法律的情況。歐盟委員會有權向歐洲法院起訴沒有履行條約義務的成員國政府。

對成員國違反共同體政策或不執行共同體政策的案件，歐盟委員會有一套很成熟的應對程序。在對違規行為起訴之前，它先與有關成員國進行交涉。首先，歐盟委員會會向該成員國政府發出一封正式的通知信，要求對方在兩個月內就違規行為做出答復。如果得不到滿意的解釋，它就發表一份成員國違反其條約義務的聲明，接下來要求該成員國在兩個月內做出答復。如果該成員國政府做出了令人滿意的答復，事情就此了結；如果答復不能令人滿意，歐盟委員會可能將該案提交歐洲法院。

歐盟條約賦予歐盟委員會處罰建議權，即歐盟委員會有權建議歐洲法院對未能執行法院先前的判決的某成員國給予處罰，有權對違反有關共同體法的企業實施罰款，有權要求違反“國家津貼規則”的企業退還所得到的津貼，也有權組織或阻止大規模跨境兼并，還負責實施條約中的“保護性條款”，即允許條約中的規定在某種情況下免予實施。

（四）編制財政預算

每年歐盟委員會都會起草一份共同體預算草案，參與財政預算的編制，管理預算并參與管理各種由歐盟和其他國家或者組織聯合自主的計劃，如東擴前的“跨歐研究計劃”和“法爾計劃”（援助波蘭和匈牙利經濟復興的計劃），代表經合組織管理援助東歐的計劃。

（五）協調成員國之間和機構之間關系

歐盟委員會發揮重要的調解和安撫的作用，如在理事會內部發生糾紛時出面尋求所有成員國政府都能夠接受的妥協方案，在有關共同體立法問題上作為中間人協調理事會和歐洲議會的關系。

（六）負責對外經貿關系

歐盟委員會負責處理對外經濟關系。歐盟委員會副主席兼共同外交與安全政策高級代表負責對外事務，一名委員負責對外貿易事務。歐盟委員會代表歐盟成員國與第三方進行談判，成員國無權與區外國家進行貿易談判和簽訂貿易協定。歐盟與其他國家或國際組織通過談判達成的協議要遞交理事會審查批準，在某些情況下還要得到歐洲議會的批準。歐盟委員會對外談判涉及多方面經貿問題。此外，它還代表歐盟參加幾個重大的國際組織的會議，包括世界貿易組織、經合組織和聯合國。歐盟與世界大多數國家建立了正式外交關系。歐盟委員會向各建交國派駐代表團，充分參與共同外交與安全政策工作。在這個支柱中，歐盟委員會發揮從屬和支持理事會工作的作用。

歐盟委員會處理整個歐盟的日常事務，但與一般的行政事務機關相比，它的責任更廣泛，功能更直接，并且更具有政治性。它不是一個單純的技術機構，發揮著指導、推動和監督的作用。

歐盟委員會雖然權力很大，但也有缺點。由于它是一個委任的機構，因此它身份的民主性弱于歐盟理事會、歐洲理事會或歐洲議會。歐盟理事會及歐洲理事會都是由各成員國政府的代表組成，具有國家代表身份，而歐洲議會是由各成員國選民直接選舉產生的機構，具有民意代表身份。歐盟委員會沒有這兩種身份，它只能在各項條約賦予它的權限范圍內工作。例如，歐盟委員會雖然有政策動議權，但它的建議可能被駁回或被要求修改；它不能迫使歐盟理事會、歐洲理事會或者歐洲議會接受它的建議；它負責提出財政預算，但預算要獲得歐盟理事會和歐洲議會的批準。而且，歐盟理事會和歐洲理事會行使指導權，對歐盟委員會的工作進行指導，這也限制了歐盟委員會作為政策倡議者和聯盟“發動機”的作用。雖然歐盟委員會可以為政策的實施制定規則和程序，但是這些政策大部分由成員國政府、地區和地方政府實施。歐盟所有的政策均在成員國和歐盟兩個層面實施。

在歐盟內貫徹共同體政策也會遇到種種問題，或有令不行，或執行不嚴，或久拖不決。各成員國行政傳統、法律制度和國內條件各不相同，對同步貫徹共同體的政策是一個巨大的障礙。對此，歐盟委員會也缺乏有效的監督手段。