發揮成渝地區中心城市協同輻射帶動作用的建議

內容摘要：充分有效發揮成渝地區中心城市協同輻射帶動作用，是統籌成渝地區大中小城市和小城鎮發展，優化雙城經濟圈協同發展格局的客觀要求。針對目前客觀存在的“雙核”引領功能不強、次級中心城市發育不足、城際互聯互通質量不高、協同機制不健全等問題，建議：一是加快提升國家中心城市發展能級，強化成渝“雙城”龍頭帶動作用，促進形成中心城市協同輻射帶動區域發展格局，夯實核心城市協同引領基礎；二是促進都市圈互動發展，增強綜合承載能力，提升都市圈輻射帶動發展水平；三是加快培育“雙百”城市，因地制宜培育中等城市和特色經濟強鎮，增強中心城市協同輻射帶動內生動力；四是不斷創新協同發展模式，加快構建和完善中心城市協同輻射帶動區域發展的體制機制，全面提升區域發展活力。

中心城市是承載經濟和人口等發展要素的主要空間形式，有效發揮其輻射帶動作用是深入推進新型城鎮化戰略的關鍵所在。一般來說，中心城市人口規模在50萬人以上，在一定地域范圍內要素集中度和產業組織水平較高，是區域空間網絡體系中的首位城市，承擔著區域經濟活動的組織傳遞和集聚輻射功能。

成渝地區是我國西部地區人口最密集、產業基礎最雄厚、創新能力最強、市場空間最廣闊、開放程度最高的區域，大中小城市和小城鎮數量眾多，每平方千米達到113個，遠高于西部地區的12個和全國23個的平均水平。但受地理條件和既有發展慣性等因素影響，成渝兩個特大城市、重慶區縣城、四川市(州)中心城區或市州政府駐地等大中城市之間協同聯動、輻射帶動周邊發展動力、水平和質量一直不高。因此，發揮政策指揮棒作用，以功能配置、空間體系和體制機制等為重點，積蓄放大成渝地區中心城市集聚效應、規模效應和范圍效應，形成協同輻射帶動合力，打造引領區域發展的增長極和動力源，就成為構建疏密有致、集約高效的空間格局，助力雙城經濟圈高質量發展的重要舉措和關鍵抓手。

一、制約中心城市協同輻射帶動作用發揮的主要問題

(一)“雙核”引領功能依然不強

重慶主城都市區GDP占全市比重近77%，與2025年達到85%的目標相比仍有較長的路要走，主城新區12區面積占主城都市區的80%以上，但GDP僅占主城都市區的48.9%，空間布局、人口規模與其經濟規模不相匹配，仍是主城都市區發展能級和引領能力提升的薄弱環節。成都都市圈以全省6.8%的面積集聚了30.6%的人口，創造了46%的地區生產總值，但都市圈建設總體還處于極核帶動向協同建設轉型的初級階段。重慶主城都市區和成都都市圈產業帶動能力、創新輻射能力、資源集成能力、公共服務能力等方面均相對較弱，亟須進一步優化功能布局，加快集聚人口，壯大經濟規模，提升區域發展引領功能。

(二)次級中心城市發育依然不足

重慶GDP超過2000億元的區縣僅1個，超過1000億元的區縣僅7個，且均分布在主城都市區范圍內(主城新區僅涪陵、江津、永川)，80%的區縣不足1000億元。四川省經濟總量排名第2的綿陽城鎮常住人口251.51萬人、經濟總量3010.08億元，分別僅為成都的15.2%、17%。成渝主軸中間地帶存在明顯斷崖式落差，呈現“兩頭大、中間小”的“啞鈴式”空間結構。重慶范圍內缺乏建成區百平方千米、城區人口百萬人的“雙百”大城市，四川范圍內缺乏常住人口50萬人以上的中等城市和20萬人以上的特大鎮(市州政府駐地除外)。川渝毗鄰的10個區縣，重慶范圍僅江津GDP超過千億元，而四川范圍的達州、廣安、遂寧、內江、瀘州5個地級市均超過千億元，毗鄰地區重慶范圍內的城市有陷入“虹吸弱勢”的可能。

(三)城際綜合交通聯系依然不緊密

城際快速交通運輸體系是中心城市與經濟腹地以及與其他城市之間要素高頻高效流動的基礎支撐。“雙核”之間僅“成渝高鐵”1條真正意義上的高鐵建成通車，成渝地區高鐵密度不足長三角城市群的50%，區域聯系強度和密度不夠。連接核心城市及主要節點城市的城際交通網絡體系尚不完善，尤其是跨省的城際軌道較為缺乏，城際軌道交通公交式運營的網絡尚未建立，物理空間限制亟須突破。川渝毗鄰地區部分區縣城區之間高速公路直連直通水平較低，“斷頭路”和“瓶頸路”等問題仍然存在。

(四)城市協同發展機制依然不完善

近年來，特別是成渝地區雙城經濟圈發展戰略提出以來，成渝地區中心城市之間已經初步形成了系列協同發展的制度安排，但在較高層面跨區域共建共享、共保共治協調機制仍不健全，中心城市協同發揮輻射帶動作用缺乏具體“路線圖”和“施工圖”。阻礙區域經濟社會一體化發展的行政壁壘仍未完全打破，資源配置、市場環境、公共服務、環境保護等仍存在不同程度體制機制障礙，統一開放的市場體系尚未形成。規劃統籌、政策協同的制度銜接還需強化，全面深化改革還沒有形成系統集成效應。成本投入分擔機制、市場化投融資機制、利益分享機制和激勵機制缺乏，一體化發展機制體制有待完善。

二、對策建議

發揮成渝地區中心城市協同輻射帶動作用，要在遵循城市演變發展客觀規律基礎上，按照“研發在核心，生產在周邊，關鍵環節在核心，一般鏈條在周邊”的發展思路，從構筑城鎮體系、優化空間格局、完善功能配置、強化機制保障等方面協同發力，形成中心城市協同發展合力、協同輻射動力、協同帶動能力，更好地服務成渝地區雙城經濟圈高質量一體化發展大局。

(一)以提升成渝國家中心城市發展能級為主抓手，夯實核心城市協同引領基礎

成渝兩大國家中心城市既是引領帶動雙城經濟圈發展的核心載體，也是成渝地區中心城市協同發展的龍頭。必須以核心功能集聚和新興功能導入為重點，提升城市發展能級，強化成渝國家中心城市龍頭帶動作用，促進形成中心城市協同輻射帶動區域發展格局。一是完善國際化城市服務功能。圍繞成都和重慶兩大國家中心城市建設，聚焦國際化現代城市發展方向，強化綜合樞紐、智造創新、要素集聚、國際交往、宜居宜業等核心功能，優化城市發展環境，進一步提升“雙城”資源配置效率，提速發展“高精尖”經濟，逐步將不符合核心城市部分功能和產業向周邊地區有機有序疏解，增強雙城經濟圈整體參與國際分工和合作的能力。二是調整優化郊區新城城市功能。要著力提升郊區新城作為國家中心城市節點轉換和功能緩沖職能，重點提升高端服務業的支撐功能、中高端制造生產功能、部分專業技術服務功能、研究與試驗功能、教育醫療等公共服務功能。支持郊區新城依托制造業基礎、創新成本較低、生態環境較好等優勢，培育和增強科技創新、總部經濟、文化創意等核心功能。三是全面提升城市綜合治理水平。依托成都和重慶山水生態資源，合理布局國際化活動空間，建設高品質國際社區、高端人才集聚區和高端商務商貿設施，提升城市國際化配套服務功能。按照產業發展特征和要素資源保障支撐能力，構建與城市發展相適應的新型產業體系，不斷降低“雙城”產業的能源、資源消耗水平，建設綠色宜居城市環境。

(二)以促進成渝兩大都市圈相向發展為突破口，提升都市圈帶動周邊發展能力

以重慶中心城區和成都市為核心，把握要素流動和產業分工規律，培育建設現代化都市圈，是構建雙城經濟圈發展新格局的關鍵舉措。必須推動重慶中心城區與主城新區融合發展，推進成德眉資同城化發展，進一步提升極核功能和綜合承載能力，促進兩大都市圈相向發展，提升中心城市協同帶動能力。一是提速建設現代化都市圈。梯次推進重慶中心城區與主城新區同城化發展，深化川渝、渝黔等區域合作，推動廣安城區、鄰水、武勝、岳池等融入重慶主城都市區發展，促進區域規劃、基礎設施、產業布局、生態環保、公共服務、政策協調等方面同城化建設、融合化發展，構建高端引領、成鏈配套的現代產業體系和統一開放、高效配置的區域市場體系，打造以軌道交通為骨干的1小時通勤圈，營造宜居宜業的高品質生活環境，建設現代化都市圈。二是夯實成渝主軸發展基礎。因地制宜促進重慶主城新區和川東地區分層次、差異化發展，推動基礎設施互聯互通，提升城際交通聯系緊密度，培育若干承接成都和重慶兩大中心城市功能外溢、輻射帶動周邊的區域性中心城市、外圍組團和衛星城市。以川渝毗鄰地區功能平臺建設為契機，深化川渝合作，強化重慶都市圈和成都都市圈互動。

(三)以培育建設“雙百”中心城市為關鍵棋，增強中心城市內生發展動力

充分發揮成渝地區不同規模城市比較優勢，共享發展環境、政策、資源、平臺，實現生產要素自由流動，加快建成區百平方公里、城區人口百萬人的“雙百”大城市，因地制宜培育中等城市和特色經濟強鎮。一是打造具有鮮明特色的“雙百”城市。結合“雙核”以及都市圈功能布局，著力完善重要節點城市專業化、特色化服務功能，打造承接核心城市功能擴散、集聚發展要素、帶動周邊發展的特色化功能節點。如涪陵、綦江(含萬盛)、廣安城區要發揮要素雙向中轉、功能雙向擴散的“中轉站”和“承接地”作用，培育完善產業配套、人口轉移、健康休閑等特色化功能；合川、永川要通過優化空間結構、提升發展能級、強化區域協作等路徑，逐步完善開放合作、產業配套、樞紐經濟等特色化功能；瀘州、宜賓要著力強化輻射帶動川南渝西融合發展試驗區作用，加快提升物流樞紐、現代產業和綠色宜居等特色化功能。二是推動中心城市聯動發展。以山水、田園、綠帶等生態空間為分割，以高速公路和城際鐵路等交通走廊為紐帶，按照區域合作、相對分割、產城融合、精明增長的原則，推動臨近城市抱團聯動發展，率先實現協同帶動周邊發展。如加快打造涪陵—豐都—武隆、內江—自貢—永川—榮昌—大足、綦江(萬盛)—南川、合川—銅梁—潼南、瀘州—永川—江津等中心城市組團，打造成渝主軸城市連綿帶，成為疏解“雙城”超大型城市部分功能，推動成渝地區雙城經濟圈發展的重要支撐。三是因地制宜培育特色經濟強鎮。中心鎮、特色鎮是發揮中心城市協同輻射帶動作用的重要紐帶，要按照“小而精、小而美、小而特”的建設思路，推動江津白沙、永川朱沱、銅梁侶俸、大足三驅等具有特色產業和發展潛力的鎮建設成為補充中心城市功能、承載農村轉移人口的載體。

(四)以建立完善協同發展機制為發力點，強化中心城市輻射帶動保障

以推動成渝地區雙城經濟圈高質量發展為導向，不斷創新協同發展模式，加快構建和完善中心城市協同輻射帶動區域發展的體制機制，全面提升區域發展活力。一是加大省級層面統籌力度。全面貫徹國家區域發展的總體戰略，在川渝兩省市層面統籌，構建和完善中心城市間協調聯動體制機制，以成渝兩大國家中心城市、兩大都市圈和若干“雙百”城市為核心平臺，聯動周邊地區，形成成渝地區中心城市協同發力局面，構建組織有序、保障有力、行動高效的城市合作協調體制與機制。二是統籌中心城市規劃體系。推動川渝兩地協同編制《成渝地區中心城市發展規劃》，深化細化各中心城市戰略定位、功能配置、生產力布局和成渝地區城鎮體系與區域性戰略規劃、區域規劃、專項規劃對接融合。三是促進區域要素資源高效流動。鼓勵通過開展跨區辦學、跨校聯合培養等方式促進地區間科技人才優勢互補。建立各中心城市人才吸納的協調機制，加強人才引進和繼續教育，特別是優先引進有利于高新技術成果轉化、符合產業結構調整方向的專業技術人才和高級管理人員。建立區域人才自由流動機制，探索優化配置人力資源的市場化手段。運用互聯網信息技術建立中心城市網絡系統和網站，形成城市信息化網絡，實現信息資源交流和共享、資金項目統一招投標、人才技術流通等。

[重慶市綜合經濟研究院

主研：易小光　丁　瑤　鄧蘭燕　李　林　汪　婧　鄭秋霞

執筆：李　林]