（二）國內文獻綜述

國內學術界對政府能力的關注和研究始于20世紀90年代。自1993年王紹光、胡鞍鋼二位學者在《中國國家能力報告》一書中提出“國家（政府）能力”以來，政府能力逐漸成為學術界研究的熱門主題。以“政府能力”為主題詞從中國知網（CNKI）收錄的文獻中進行檢索可以發現，與“政府能力”相關的文獻共計6300篇，其中學術論文4067篇、學位論文1152篇、報紙類文獻525篇。自20世紀90年代以來，以“政府能力”為主題的文獻量呈迅速增長趨勢，如圖1.1所示。1993—2004年是地方政府能力研究的初始時期，整體上發文量不高，年均發文量僅為41篇；2004—2020年，對地方政府能力的研究經歷了快速增長期，年均發文量約為340篇，其中2010年發文量達到405篇，2017年發文量達到401篇。之所以如此，是因為隨著我國市場經濟體制的不斷完善、政府體制改革的深化及對政府職能定位的重新認識，如何在實現國家治理體系和治理能力現代化進程中有效發揮政府作用已成為一個必須解決的現實問題。這里所講的“有效發揮政府作用”，實質就是政府能力問題。

縱觀國內學術界有關政府能力的研究，不僅從經濟學領域拓展到了政治學、行政學領域，還深化了研究的廣度和深度。下面對國內學者關于政府能力的研究現狀作一梳理。

1.地方政府能力內涵研究

至今，有關地方政府能力的概念和內涵，學術界尚未達成統一，學者們從不同角度和學科背景出發進行了界定。王紹光、胡鞍鋼在1993年出版的《中國國家能力報告》中基于央地關系視角著重分析了政府財政能力，認為政府能力是指政府將自己的意志、目標轉化為現實的能力[56]。施雪華（1996）認為政府能力是政府組織運用公共權力有效治理社會的能量和權力的總稱[57]。張鋼、徐賢春（2005）基于戰略管理的視角提出了一個新的政府能力概念模型和分析框架，將政府能力分為動態能力和靜態能力，認為政府能力的形成和運用更多地體現為對公共責任和職能的履行[58]。王騷、王達梅（2006）從公共政策的視角來認識政府能力的內涵[59]。黃毅峰（2011）則從二維結構的能力體系出發，把國家機關維護政治統治、推動社會發展的能力稱為政府能力[60]。張宇（2014）從社會合作性治理過程的視角認為，政府能力是一種有邊界、有限制、有效能的元治理的能力[61]。李靖等（2020）從國家治理能力現代化視角出發，認為地方政府能力是一種以政府為主體多元治理格局的綜合治理能力，其目標是提供公共產品和服務[62]。

2.地方政府能力構成研究

在地方政府能力內涵研究的基礎上，國內學術界還對政府能力的構成進行了深入的分析和研究。由于政府能力與政府職能總是相適應和相匹配的，隨著我國行政體制改革的深入推進，地方政府的職能定位也在不斷調整，學術界形成了政府能力構成的“三要素”“四要素”“五要素”“七要素”等不同觀點。其中，持“三要素”論的有臧乃康（2001）、黃建洪（2010）等學者。臧乃康（2001）依據中國轉型時期出現的問題將政府能力劃分為政治統治能力、經濟調控能力和社會治理能力[63]；黃建洪（2010）則從現代化進程中政府能力發展的一般規律及轉型期的中國治理的實際需要出發，認為政府能力應涵蓋政府自身、社會以及綜合3個方面的治理能力[64]。持“四要素”論者中比較有代表性且學術界認同的是張鋼、徐賢春（2005）提出的政府結構模型。他們認為地方政府應具備資源獲取、配置、整合、運用4個方面的能力[65]。李靖等（2020）從政治、經濟、社會、文化、生態“五位一體”的視角，將地方政府能力劃分為5個方面的治理能力[66]。王騷、王達梅（2006）則依據政策過程理論，認為政府能力應包括政府從政策問題認定環節一直到政策調整環節等政策過程中6個不同環節體現出的能力[67]。黨秀云（2017）基于合作治理視角，認為要達成合作治理的成效和目標，需重點提升政府的提供制度、形成共識、增進信任、平衡利益、防范風險、選用工具等方面的能力[68]。持“七要素”論者中，云南大學周平（2002）從縣級政府的基本職能出發，認為縣級政府能力是由規劃發展、制度創新、資源配置、市場規制、公共品供給、組織協調、社會控制7種能力有機結合在一起而形成的[69]。周平對政府能力的這一劃分在學術界引起較大反響，為進一步深入研究地方政府能力提供了一個指導性框架。

3.地方政府能力評估研究

地方政府能力評估指標體系也是國內學術界比較關注的領域。2000年，國家行政學院領導學教研部杜鋼建在《政治學研究》上發表了《政府能力建設與規制能力評估》一文，呼吁“需要重新重視政府體制在社會經濟發展中的作用，并提出了政府規制能力評估的標準、等級及各等級的含義”[70]。之后，學者們紛紛開始著墨于地方政府能力評估相關問題，產生了較豐富的研究成果。本書從地方政府能力整體評估和具體能力評估兩方面來梳理學術界的研究。

從地方政府能力整體評估來看，代表性的研究有：張鋼、徐賢春（2005）按照層次分析法的評價原理從資源獲取能力、資源配置能力、資源整合能力、資源運用能力4個層面構建了包含19個指標的地方政府能力評價體系[71]。羅國亮（2009）提出應從自我管理和社會治理兩個方面評估地方政府能力，自我管理包括法治程度、透明程度、適應程度和人員組成4個方面，社會治理包括經濟績效、政治績效、社會績效和文化績效4個方面[72]。陳曉芳（2009）采用逐層獨立權重法構建了包含經濟、政治、文化、社會、內部管理等方面的5個二級指標、34個三級指標的中國省域政府競爭力指標體系[73]。施雪華、方盛舉（2010）基于政策效能、體制效能、行為效能3個視角設計了一套涵蓋7個維度、98個具體指標的中國省級政府公共治理效能指標體系[74]。唐天偉等（2014）以地方政府治理現代化的內涵及特征為依據，構建包含治理體系現代化和治理能力現代化2個一級指標，體制、人員、經濟、政治、社會、文化、生態7個二級指標，21個三級指標的測量地方政府治理現代化的指標體系[75]。吳旭紅（2017）從制度、過程、結果3個方面構建了包含28個評估（測量）要素的地方政府治理能力評估體系[76]。李靖等（2020）構建了由政治、經濟、文化、社會、生態治理能力5個一級指標，12個二級指標，40個三級指標構成的我國地方政府治理能力測量指標體系[77]。

關于地方政府經濟發展、社會治理、公共服務、文化建設、生態環境保護等能力評估的研究詳見第四章第一節，在此不再贅述。

4.具體社會情境下地方政府能力研究

國內學術界對政府能力的研究經歷了從宏大經濟社會文化發展到具體社會問題情境的轉換[78]。這種研究的轉換既是我國不同發展階段社會主要矛盾和重難點問題對政府能力的呼喚，也是學術界對政府能力研究的深化和拓展。從現有文獻來看，第一，學者們將地方政府能力與經濟社會發展中的具體社會問題相結合，研究提升地方政府能力對于具體社會問題的重要意義。例如，有學者將地方政府能力與區域經濟社會發展、和諧社會、生態治理、精準扶貧、新型城鎮化、創新驅動發展等主題[79][80][81][82][83][84]聯系在一起進行研究，分析地方政府能力與上述社會問題之間的內在邏輯關系，以及上述問題的解決對政府的依賴性，在此基礎上提出地方政府能力提升的機制。第二，學者們關于某一具體領域地方政府能力的研究逐漸增多。學術界對地方政府公共服務能力、財政能力、生態環境保護能力、社會治理（管理）能力等具體領域的研究較多。分別以具體領域政府能力為主題詞在CNKI文獻庫中進行檢索，關于地方政府公共服務能力研究的文獻約272篇，關于地方政府財政能力研究的文獻約218篇，關于地方政府生態環境保護能力研究的文獻約147篇，關于地方政府社會治理能力研究的文獻約45篇。第三，關于民族地區地方政府能力的研究也在不斷增多。周平（2001）較早關注民族地區地方政府能力問題[85]；任維德（2005）從地方政府競爭視角分析了地方政府與民族、區域發展差距之間的內在邏輯關系，并提出規范地方政府競爭與提升民族地區地方政府競爭力以加快民族地區發展的對策建議[86]；訚柏、周平（2009）從政府能力循環一般原理出發，結合民族自治地方實際嘗試性地提出了民族自治地方政府循環論[87]；方盛舉（2007）則認為民族地區地方政府需自覺主動從政府自身和政府外部兩個方面加強能力建設和能力提升[88]；秦位強、秦海蓉（2010）圍繞民族地區縣級政府能力的現狀及路徑展開了研究[89]；李俊清（2014）則在分析邊疆民族地區公共危機類型、特點及趨勢的基礎上，提出應推動邊疆民族地區地方政府公共安全治理體系和治理能力現代化[90]；米恩廣、權迎（2015）提出了民族自治地方政府能力建設的關鍵是治理能力現代化的觀點[91]，之后，米恩廣、李若青（2018）又提出政府能力現代化的柔性邏輯，即價值理性與工具理性“道器相濟”的策略[92]；孟凡麗、王國寧（2021）認為邊疆民族地區地方政府面臨著經濟調控能力相對不足不能有效促進高質量發展、政府內外部治理要素缺乏整合無法滿足新時代社會治理現代化需求、區域治理中的“族際主義”取向與提高法治化治理水平的差距、文化宣傳教育機制建設滯后與全媒體時代國家主流政治文化傳播的錯位等困境[93]。