第二編　財政機關

第一章　概論

在近世行政法上，所謂財務行政者，系管理國家收支，及國有財產的行政事務，所謂財務官廳者，系司掌財務行政，兼行使財政權的國家機關，政治以財政為樞紐所有財政機關，事務極為繁雜，地位非常重要，欲完成其職責，必須具備三種要素。第一所有財政機關，必有統一的組織，與階級連鎖的關系，才能夠實行積極監督的職務，使中央集權的制度，得以實現。第二須有支配政治的權力，足以控制政務長官，才能夠將全部經費，審定核減，不至發生妄自膨脹的弊害。第三須財政當局的責任，異常分明，所有款項收支，與審核檢查，均責有攸歸，不容稍有推諉，才能夠使財政秩序井然，不至于紛亂。歐洲各文明國家的財政整理，都是如此。

我國歷來政治組織，系采用地方分權主義，自元朝侵入，版圖龐大，難以施行劃一的政治，更為增大地方官的權力，明清因之，莫之能廢，遂馴致極端的地方分權制度，所謂中央政府能夠實行其政治權力，不過于政府所在地的地方而止，號稱統一國家，有名無實。其設官分職的意義，非以負責做事，實以互相箝制，使不至私養權勢，故中央官廳與地方官廳，立于對等的地位，都是直隸于國家元首，其間無何等統屬關系，而圖實現極端的獨裁政治。民國以來，各省武人，專政跋扈，對于中央政府，更為藐視，幾成為獨立的狀態。一切政治組織，名義上，雖略為修改，而在實際上，仍是蹈襲明清制度。其財政組織，及財政權的作用，就是根源于這種政治組織而來，所有上下財政機關，沒有統屬連鎖的關系，復沒有統一權力的運用，且沒有責任明白的劃分規定，實為財政紊亂的根本原因。

在前清時代，中央財政最高機關，為度支部，地方財政最高機關，為布政使司，而布政使的統屬關系，非直隸于度支部，乃統屬于督撫，督撫與度支部，互相對立，沒有何等統屬關系，故度支部對于布政使的財政監督權，僅為官制上的空文，而無指揮的實力。各地方的財政權，更為分裂，所有財政機關，非獨委任布政使管理，如鹽務關稅等，為特設財政官廳，多系督撫兼任，或直接隸屬督撫，而布政使對于這種官廳，也沒有指揮監督的實權，與度支部對于布政使一樣。中央各官廳，需要經費，并不須征求度支部同意，可以直接上奏皇帝，經其裁可后，可以直接由于該官廳命令各地方送銀，而度支部無權過問。關于歲出入額及科目等，都在大清會典上固定，不能伴于經費膨脹，而增加收入，中央政府如應于時勢，有新興政務，要籌經費時，只就于某事件擬定辦法，經皇帝裁可，命令各省分攤，名為派定，而被分攤的省份，鑒于地方財政狀況，承諾每年應納銀兩若干，名為認籌，若地方對于中央所派定的款項數目，而不肯認籌時，度支部也無可如何。其派定并不指定財源，增稅或新征，都是任各地方自行斟酌。而其已認籌的款項，非可按時送來，須經數回的督促，始行納解，名為延拖。中央財政權的薄弱，可以想見?？h知事負專司化育人民的責任，并非財政機關，非地方財政長官可以直接免任的官吏，乃居財務行政極重要的位置，握租稅征收的全權。其所征收的款項，惟照定額輸解，大部分殘額，都歸其自由使用。而征收期限及銀錢的換算率，可以任意決定，故其財政權限，極為廣大。不肖官吏，往往利用這種權力，巧立名目，實行苛斂。就是繳納上級官廳的定額，每借災變為口實，以圖減少。至于管內行政費，則吝不支出，如道路的修筑，教育的振興，土木警察的施設，毫不顧及。且其實際征收權，假手于錢糧書吏，這種書吏，并非正式官吏，系一種附隨于上下官廳的寄生物，不負職務上的責任，既無責任，故敢于作惡，擅行苛征，為其常事。是不惟國家財政權的倒置，而且為政治腐敗的根源。各省經費，以各省自辦為原則，如有經濟貧乏的省份，收支不能相抵時，中央沒有何等補助，惟令財源豐富的地方接濟，名為協餉。國家收支與地方收支，不為區別，所有分配地方的款項，皆不外國家經費。全國款項，既為混合收支，復無確定權限，則所謂預算制度，責任支出，都無從說起，財政紛亂的禍根，實胚胎于此。

民國以來的財政機關，在官制上，中央有財政部，總轄全國財政事務，各省設財政廳，使直隸于中央財政部，管理省內一切財務行政。自表面上觀察，財政部為全國財政最高機關，財政廳為一省財政最高機關，其職權似無所不及。但實際上，地方最高級長官為省長，系依于大總統委任，有全省財政的監督權，而省長非直隸于財政部，無服從財政部命令的職責，省長之上，又有擁兵的督軍，掌握地方統治的實權，與前清總督一樣，省內一切財政，由其勢力左右，而督軍與財政部，更無何等統屬關系。故財政部又怎么能夠行使中央財政權。就是在中央的財政，也不能統一行使，中央各部，都是自由收入，自由支出，與財政部沒有關系。關于關稅，有稅務處，關于鹽稅，有鹽務署，關于煙酒稅，有煙酒事務所，為中央特設財政機關，專管特殊財務行政，名義上雖規定為財政部的直屬官廳，受財政總長的監督，其實關稅屬于稅務司全權，鹽稅為稽核總所管理，而財政部不得直接干涉，各省分設此項機關，而財政廳更無權過問。是名為財政最高機關，而關于管轄內的全部財政，究竟收入幾何，支出幾何，不能審查知悉。

國民政府成立以來，制度更新，基于五權憲法，組織五院制，國民政府為中央行政最高機關，其下設立五院，而財政部不過為行政院內的一部局，更無權力支配全國財政。地方政府，改為委員制，地方行政最高機關，為省政府，財政廳長為省政府內委員之一，受省政府的指揮監督，掌理全省財政事務，廢除從前直轄于財政部的制度。故從政府組織系統上觀察，財政部對于各地方財政機關，實不能據何種手續以施行監督，則所謂中央財政部，就是在名義上，也不過管理中央政府所在地的財政而止。于是又制定國民政府財政部監督地方財政條例。財政部有審核各地方財政機關的預算，及新設稅目，增加支出，與募集公債的權限。但各省財政廳，與中央財政部，既無階級統屬的關系，其所謂審核的權限，實等于具文。號稱革命政府，而關于重要問題的財政組織，僅為名目上的更改，而實際內容，毫未變動，則其所謂革命者，寧非異事。負財政上責任的，既是一人，而握財政上實權的又是一人，則所謂財政責任問題，究歸誰人負擔，名實既不相符，無異無人負擔，這種責任問題，在各國為政府全般進退的大問題，而在我國不過僅為一政治上的名詞而已，致使財政弄到今日亂七八糟的現象，無怪其然。國民政府于民國十七年公布縣組織法，一縣設立縣政府，置縣長一人，由省政府任命，綜理縣政，其下設公安、財務、建設、教育四局，各局長由省政府主管各廳任命，而縣內所有征收、管理、輸解的財務行政，歸財政局長負責，不經縣長之手，使縣長專從事于化育職務。如這種制度實行，則縣知事從前所謂肥缺瘠缺的名義，當然可以取消，以征收機關與經費機關，分而為二，不使混合，而從前利用定額解送上司并努力其余以肥私囊的弊害，也當然可以廢除，是為澄清吏治整理下級地方財政的初步辦法。但是財政局長的任用權，雖歸于省政府財政廳長，而尚立于縣長監督之下，非完全獨立的機關，必不能夠完全實行其職權，故不是根本整理的制度。今須將財政組織，全般改造，使一切財政機關，為極有系統與責任分明的組織，并使中央與地方的財政最高機關，居政治優越的地位，足以控制政務長官，而行使其職權，然后財政根本上的整理，才有希望。