第二節　西部大開發以來的農村經濟政策變遷

自2000年實施西部大開發戰略以來，國家對西部農業的發展給予了高度重視，并且實施了一系列政策措施，支持西部農村經濟的發展。對這一時期的主要農業政策進行梳理，從時間的角度分析西部農村經濟政策的變遷，對指導農村經濟發展具有重要意義。

一、區域經濟政策

區域經濟政策是指一國為了解決區域各種經濟社會問題和促進區域經濟均衡有效發展而采取的各種政策手段。

區域經濟政策與宏觀經濟政策有區別：宏觀經濟政策一般以一國之內全部經濟活動或某一特定領域經濟活動作為直接的調控對象，在國內各區域普遍適用，而區域經濟政策是政府根據區域差異制定的促使資源在空間優化配置、控制區域間差距擴大、協調區際之間關系的一系列政策的總和，僅適用于特定時期特定區域。區域經濟政策的基本目標包括穩定發展經濟、高效配置資源、公平分配收入等。國家針對西部地區農村經濟發展制定了一系列政策，取得了顯著成效。

二、我國農村經濟政策發展變遷

（一）“十五”期間的農村經濟政策

1.加強農業和農村基礎設施建設

農村基礎設施是指從事農業生產過程中必需的物質條件和社會條件，是在農業生產的各個環節所使用的勞動材料、勞動對象等生產力要素的總和。按其內容，農村基礎設施可分為物質基礎設施和社會基礎設施兩大類型。農村基礎設施一般具有公共產品特性、外部性、自然壟斷性和投資資金聚集性等特征。因此，農村基礎設施投資與經營管理有著不同于私人物品的特殊性。農村基礎設施的供給水平會顯著影響農村經濟發展水平。

《“十五”西部開發總體規劃》把農村基礎設施建設概括為加強農田水利基本建設、良種繁育、建設農產品市場體系和農業市場信息體系建設等，并提出把退耕還林與建設高標準農田結合起來，加強中低產田改造，停止開荒墾殖。

2.發展特色農業

西部特色農業的發展是西部大開發的重要組成部分，國家有關部門給予了高度重視。《“十五”西部開發總體規劃》中提出：繼續抓好新疆棉花基地建設，穩定產量，提高品質。穩步發展廣西、云南的甘蔗基地，內蒙古、新疆的甜菜基地，云南、貴州的煙葉基地。積極建設西南地區熱帶、亞熱帶水果基地，西北地區蘋果、葡萄等優質水果基地，云南等地的花卉基地。建設西部地區中藥材及民族藥材的種植基地。利用廣闊的草場，改革飼養方式，逐步建設畜牧業生產基地。加強畜禽良種繁育體系和疫病防治體系建設，提高畜禽產品質量。繼續實施牧區示范工程，加快發展集約型的草原畜牧業，積極發展農區畜牧業。

2003年1月2日，農業部發布的《關于加快西部地區特色農業發展的意見》進一步將特色農業的發展概括為以下七點：①加強特色農產品良種開發和新技術推廣；②建設特色農產品標準化生產基地；③建立特色農產品原產地保護制度；④培育西部農產品加工龍頭企業；⑤加強西部生態環境建設；⑥增加對特色農業發展的投入；⑦切實加強對特色農業發展的宏觀指導。該意見中還提出，中央農業投資要向西部地區傾斜。要創造良好的投資環境，吸引外資和鼓勵民間資本、民營企業投資西部特色農業。

此外，農業部發布的《優勢農產品區域布局規劃（2003—2007年）》還提出了優先發展的11種優勢農產品及其優勢區域布局。

3.農業產業化經營

2000—2005年，西部農村經濟以發展農副產品加工業為重點，積極興辦各類農副產品加工、儲藏、保鮮、運銷企業，延長農副產品加工產業鏈，促進農村產業結構優化升級。把推進農業產業化經營與發展鄉鎮企業結合起來，重點扶持一批立足當地優勢、市場開拓能力強、科技含量高的龍頭企業，帶動農戶發展商品生產，促進農副產品銷售和轉化增值，提高農業經濟效益和農民收入。把推進農業產業化經營與加快小城鎮建設結合起來，引導農副產品加工業合理布局和形成規模，更多地轉移農村剩余勞動力，提高集聚經濟效益。

黨的十六大以來，中央高度重視農業產業化發展，制定出臺了一系列配套文件，加大扶持力度，優化發展環境。以龍頭企業為主的產業化經營組織快速發展，已成為我國新型農業經營主體的重要組成部分。

4.農村扶貧開發

21世紀初，全國扶貧工作進入新階段，基本解決溫飽問題，但是西部落后農村地區還存在較多的困難群眾，需進一步加大對西部地區農村扶貧開發的支持力度，重點解決少數民族地區、邊疆地區和山區貧困農牧民的溫飽問題。把生態建設同農村經濟發展、農業結構調整、農村能源建設和農民脫貧致富結合起來，動員和吸收更多的農民參加生態、水利、交通等基礎設施建設，努力增加農民的收入。加強貧困地區農村職業技術教育和培訓。對一些不具備生存條件的地方，有步驟地實行易地安置、生態移民和扶貧開發。

（二）“十一五”期間的農村經濟政策

1.人才引進

2006年，國家實施對全國落后地區的“三支一扶”政策，大力引進人才。西部地區屬于后發地區，貧困地區較多，特別是農村地區?！叭б环觥奔粗мr、支教、支醫和扶貧，西部地區是主要支持區。此外，大學生志愿服務西部計劃，也是專門為西部引進人才而實施的重大戰略，為西部農村經濟及社會發展做出了卓越的貢獻。

2.保護耕地，解決糧食安全問題

區域性商品糧建設工程的主要內容是重點支持四川成都平原、陜西關中地區、寧夏和內蒙古河套地區、甘肅河西走廊地區，以及云南、貴州、西藏、新疆等有條件的地區，建設商品糧基地，解決區域性糧食供給問題，確保西部地區糧食基本自給。堅守18億畝耕地不動搖，保證糧食產量安全，重點規劃在退耕還林地區改造和建設基本口糧田1500萬畝。

3.新農村建設，促進農民增收

西部地區新農村建設要遵循“科學規劃、分類指導、因地制宜、穩步推進”的原則，重點加快發展現代農業，改善農村生產生活條件，增加農民收入。要加強基本農田保護，加快中低產農田改造和基本口糧田建設，積極調整農業結構，提高農業科技創新與應用能力。要加強包括飲用水、用電、燃料、道路、郵政網絡，以及垃圾、污水處理等在內的基礎設施建設。

我國出臺了一系列鼓勵鄉村企業發展的政策，同時鼓勵農民貸款創業，購買生產資料進行再生產，加快脫貧致富的步伐；此外，大力發展鄉鎮企業，開展農民生產生活技能培訓，鼓勵農民創業增收。

（三）“十二五”期間的農村經濟政策

1.促進農業現代化建設

“十二五”期間（2011—2015年），圍繞深入實施中央提出的西部大開發戰略，我國出臺了一系列政策性文件，以提高西部地區農業綜合生產能力，繼續推進標準農田和特色農業發展、草原建設保護、農村廢棄物資源利用、基層農業公益服務能力提升等重大項目建設，轉變發展方式，加大資源環境的開發與保護力度，改善生產條件，著力提高農業綜合生產能力，加快推進西部現代農業建設。依據西部地區獨特的資源稟賦，推進產業結構調整，建立符合西部實際的現代農業產業體系。

2.細化和完善西部特色農業的區域布局

基于“十二五”規劃中農業生產“七區二十三帶”的總體布局，進一步細化西部地區特色農業的區域布局規劃。比如，內蒙古地區及長城沿線應堅持以畜牧業為重點，強化農牧結合，重點發展特種優質谷物和以甜菜為主的經濟作物生產。西南地區在綜合治理和改善生態環境的基礎上，大力推進煙葉、甘蔗、中藥材、花卉等特色農產品的生產基地建設。黃土高原地區應加大退耕還林還草力度，積極發展經濟林果業，推動果品加工業的發展。甘新地區發展集約化的綠洲農業與牧區畜牧業，扶持發展在國內外享有盛譽的番茄、葡萄、香梨、啤酒花、枸杞等特色農產品。青藏地區以保護草地天然生態系統為主，加強人工草場建設，提高畜產品品質，在河谷地區發展油菜等特色種植業。

3.拓寬農民增收渠道，努力增加農民收入

“十二五”規劃提出，要拓寬農民增收渠道。我們應按照要求，加大引導和扶持力度，提高農民職業技能和創收能力，千方百計拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續較快增長。提高農村居民收入水平，是全面建設小康社會的重要要求，是社會主義新農村建設的重要內容。西部地區始終堅持把促進農民增收作為農業和農村工作的重要任務，采取了一系列政策措施，取得了積極成效。

（四）“十三五”期間的農村經濟政策

1.調整優化結構，轉變農業發展方式，提高效益

2015年上半年，國務院和農業部分別出臺了《加快轉變農業發展方式的意見》和《關于進一步調整優化農業結構的指導意見》，將“轉方式、調結構”作為“十三五”時期農業工作的重要主題，提出應推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。要加快農村產業升級和產業融合，促進農村經濟發展。

2.大力實施民生工程，精準脫貧

應對就業困難人員實施就業援助計劃，支持農民合作社和其他經營主體通過土地托管、牲畜托養和吸收農民土地經營權入股等方式帶動農民增收。加強鄉村教師隊伍建設，建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度。逐步解決資源分配不均以及區域結構不合理帶來的一系列問題。同時，實行精準脫貧政策，使農村經濟發生質的變化，讓農民安居樂業。

3.加快農村改革，破解體制機制障礙

“十三五”期間，我國采取了一系列促進農村經濟發展的舉措，如：制定了土地流轉新規范，放寬了土地承包年限；促進了農村生產要素流動，優化了農村生產要素配置，有效促進農村經濟活力釋放。

三、我國西部農村經濟政策效果分析

（一）農村經濟政策變化趨勢

實施西部大開發戰略以來，農村經濟政策不斷變化，總體趨勢是：打好基礎、促進發展、鞏固提升、尋求新突破。

西部大開發戰略實施初期，西部地區經濟發展比較落后，特別是農村經濟發展落后。為此，該階段國家和地方制定發展政策主要側重于打好農村經濟發展的基礎。比如，加快基礎設施建設、修筑水利設施以及修建農村公路等。同時，也加大財政投入力度，制定了一系列解決農村人口溫飽問題的措施與政策，著力提高農村人口的基本生活水平。西部大開發戰略實施以來，西部主要地區農村經濟得到長足發展，農村經濟政策開始偏向促進農村經濟發展。比如，采取加大西部農村人才引進等措施，依靠人才，利用后發優勢，加快農村經濟發展步伐，同時實行新農村政策及促進農民收入增加等系列發展政策，促進西部農村經濟發展。

通過西部大開發戰略的持續實施，西部農村經濟發展成果斐然，農村各產業飛速發展，特別是非農產業，取得了階段性的突破。大力促進農業產業化，是實現農業現代化的根本途徑。工業反哺農業，城市支持農村，一個重要的結合點就是農業產業化。農業產業化發展注重技術突破，應加強技術在農業產業中的應用，用技術要素促進增收，提高綜合生產能力。為了適應新的發展需要，國家適時地提出了農業現代化建設的政策措施，以加快鄉村振興步伐。

（二）西部農村區域經濟政策必要性分析

從表1-10中可以看出，2015—2019年東西部地區農民人均純收入差距有縮小的趨勢。2015年東部地區農民人均純收入是西部地區農民人均純收入的1.57倍，到2019年，則降為1.53倍，體現了農村經濟政策在促進西部地區農民收入提升方面的作用。但是，東西部地區農民人均純收入絕對差距仍在拉大。2015年東西部地區農民人均純收入絕對差額為5204元，而2019年則增至6953.3元，并且差距呈逐年遞增態勢。為了縮小東西部地區農民收入差距，促進西部地區農村實現現代化發展，未來仍然需要國家層面相關政策的支持。

總體來看，西部地區農村產業發展仍然滯后，農民收入渠道比較單一。因此，持續制定相關政策、支持農村一二三產業融合發展、拓寬農民收入渠道、增加農民收入極其必要。

四、結論

由前文分析可以得出以下三個結論：

第一，實施西部大開發戰略以來，中央制定的一系列農村經濟政策有效促進了西部農村經濟發展。

第二，西部地區發展的不同階段，制定各有側重的農村經濟政策不僅是必要的，而且是適當的。

第三，“十三五”時期，西部大開發戰略已經實施了十幾年，我國經濟發展也進入了新常態，所以轉變西部農村經濟發展戰略顯得尤為重要。西部地區農村經濟發展已經到了關鍵時期，要處理好增量和增速的關系。要牢固樹立并貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，緊緊圍繞做強農業、富裕農民、繁榮農村，以農業供給側結構性改革為主線，持續夯實現代農業基礎，轉變農業發展方式，推進農村產業融合，構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，推動城鄉協調發展，建設美麗宜居鄉村，加強山水林田湖保護和修復，提高生態安全保障能力，實現農業農村現代化與工業化、信息化、城鎮化同步推進，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。我國提出農業現代化、農業可持續發展、農民增收、美麗宜居鄉村建設、生態系統保護等一系列政策措施，就是為了使西部農村經濟發展在新時代迎來新突破。