第一節(jié)　時代背景

科學(xué)認(rèn)識實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景，必須將其置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角之下進(jìn)行研究。改革開放以來的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，盡管中國鄉(xiāng)村發(fā)展取得了顯著成就，但受城市偏向政策等因素的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題日益突出，鄉(xiāng)村發(fā)展面臨諸多困境，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后成為中國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的短板。在此背景下，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就成為破解鄉(xiāng)村發(fā)展困境、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。

一、快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村發(fā)展困境

改革開放以來，城鎮(zhèn)化在中國這樣一個人口和國土面積雙重意義上的大國快速推進(jìn)，成為影響中國和世界發(fā)展進(jìn)程的一件大事。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，1978—2017年，中國城鎮(zhèn)常住人口由1.72億人增至8.13億人，常住人口城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到58.52%，城市數(shù)量增加了2倍多，涌現(xiàn)出若干具有世界影響力的核心城市和城市群。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，為中國的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供了空間載體，顯著改變了中國的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和空間發(fā)展格局⁽²⁾。快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化不僅為中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長創(chuàng)造了動力⁽³⁾，而且大幅提高了發(fā)展中國家的平均城市化水平，深刻影響了世界城市化進(jìn)程。但受城市偏向政策等因素的影響，在改革開放以來快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制未得到有效構(gòu)建，鄉(xiāng)村發(fā)展面臨諸多問題，尤其表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化滯后。

（一）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后，阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

從世界各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程來看，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化，農(nóng)業(yè)部門的增加值比重和勞動力就業(yè)比重不斷下降且逐步趨同，這是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的必要條件。2015年世界各國農(nóng)業(yè)增加值占比平均為3.78%，美國、日本已降至1%左右。在農(nóng)業(yè)增加值占比下降的同時，農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)占比也同步下降。Lagakos&Waugh（2013）研究表明，世界最發(fā)達(dá)的前10%國家的農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)占比平均約為3%，其中2011年美國農(nóng)業(yè)勞動力占比為1.6%⁽⁴⁾。中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平雖然自改革開放以來有了很大進(jìn)步，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)增加值比重和勞動力就業(yè)比重逐步下降，但受戶籍制度、農(nóng)村土地制度等體制機制的影響，下降速度較為緩慢。從中國農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重的變動情況來看，2009年中國農(nóng)業(yè)增加值占比首次降至10%以下，但2009年以來該指標(biāo)年均下降幅度僅為0.15%，中國農(nóng)業(yè)增加值占比按這一速度可能需要30多年的時間才能降至5%。相較而言，韓國在不到10年的時間內(nèi)，農(nóng)業(yè)增加值比重就從1988年的10.18%下降到1997年的5.02%。再從中國農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)比重的變動情況來看，改革開放以來該比值從1978年的70.5%大幅下降至2016年的27.7%，中國的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性變遷。但從國際橫向?qū)Ρ葋砜矗袊r(nóng)業(yè)就業(yè)比重遠(yuǎn)高于世界平均水平。2016年中國農(nóng)業(yè)就業(yè)比重超過農(nóng)業(yè)增加值比重19.1個百分點，農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)占比過高的癥結(jié)在于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，尤其是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展緩慢。小規(guī)模家庭經(jīng)營仍是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式，2016年全國有20743萬個農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶⁽⁵⁾，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶所占比重僅為1.9%。由此可見，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍任重道遠(yuǎn)。

中國的非農(nóng)部門在改革開放以來實現(xiàn)了快速發(fā)展，但受農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程滯后的影響，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以順利轉(zhuǎn)化。學(xué)術(shù)界一般使用二元對比系數(shù)和二元反差系數(shù)來測度城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)強度。其中，二元對比系數(shù)是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門比較勞動生產(chǎn)率的比值，比較勞動生產(chǎn)率則是某一部門的增加值比重同該部門就業(yè)比重的比值，二元對比系數(shù)的取值范圍是0~1，數(shù)值越接近于0，則表明二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)強度越高；二元反差系數(shù)是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門各自的增加值比重同就業(yè)比重之差的絕對值的平均值，二元反差系數(shù)的取值范圍是0~1，數(shù)值越接近于1，則表明二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)強度越高⁽⁶⁾。發(fā)展中國家的二元對比系數(shù)一般為0.31~0.45，發(fā)達(dá)國家一般為0.52~0.86⁽⁷⁾，而中國1978—2016年的城鄉(xiāng)二元對比系數(shù)的波動范圍是0.145~0.259，這表明中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在明顯的“剛性”⁽⁸⁾。黨的十六大以來中央大力推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，近年來城鄉(xiāng)二元對比系數(shù)波動上升至2016年的0.246，二元反差系數(shù)降至0.191，這表明城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)強度有所弱化。總體而言，改革開放以來中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有所弱化，但由于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展仍需要一個較為長期的過程。

（二）農(nóng)村環(huán)境問題突出，老齡化、空心化日益嚴(yán)重

農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展依賴良好的生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境和人力資源儲備，但嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染等問題導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)村公共服務(wù)投入不足導(dǎo)致農(nóng)村居住環(huán)境欠佳，青壯年持續(xù)外流導(dǎo)致農(nóng)村老齡化、空心化日益嚴(yán)重。從農(nóng)業(yè)面源污染來看，長期以來增產(chǎn)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用了過量的化肥和農(nóng)藥，這不僅引起大范圍的土壤板結(jié)和酸化，而且進(jìn)一步引發(fā)了農(nóng)村較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。盡管近年來在國家政策的推動下，中國每公頃耕地的農(nóng)藥和化肥使用量已開始下降，農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用水平也有所提高，但每公頃耕地的化肥、農(nóng)藥使用量仍遠(yuǎn)高于世界平均水平，治理農(nóng)業(yè)面源污染依舊不容樂觀。從農(nóng)村人居環(huán)境來看，進(jìn)入21世紀(jì)以來，公共財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度不斷增大，在一定程度上改善了農(nóng)村人居環(huán)境，但由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施欠賬過多，改善農(nóng)村人居環(huán)境仍需付出艱辛努力。第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年全國農(nóng)村仍有48.2%的家庭使用普通旱廁或無廁所，26.1%的村莊的生活垃圾、82.6%的村莊的生活污水未得到集中處理或部分集中處理，38.1%的村莊內(nèi)部的主要道路沒有路燈，52.3%的農(nóng)戶尚未使用經(jīng)過凈化處理的自來水，44.2%的農(nóng)戶仍使用柴草作為主要生活能源⁽⁹⁾，這種狀況與城鎮(zhèn)形成鮮明對照。

在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人力資本水平高的農(nóng)村人口進(jìn)入城市工作和生活，人口選擇性遷移對農(nóng)村人力資源造成了嚴(yán)重沖擊，尤其體現(xiàn)為農(nóng)村人口老齡化、“空心化”、“三留守”等問題⁽¹⁰⁾。從農(nóng)村人口老齡化來看，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)民工以青壯年勞動力為主，2017年全國農(nóng)民工平均年齡為39.7歲，50歲以上農(nóng)民工所占比重為21.3%，農(nóng)村呈現(xiàn)出“子女進(jìn)城務(wù)工，父母留村務(wù)農(nóng)”的代際分工模式⁽¹¹⁾，導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化日趨嚴(yán)重。2005—2016年，全國農(nóng)村60歲及以上人口所占比重從13.7%快速上升至19.1%（見表1-1），農(nóng)村這一指標(biāo)不僅始終高于全國、城市、鎮(zhèn)平均水平，而且鄉(xiāng)村高出全國、城市、鎮(zhèn)的數(shù)值不斷增大，2016年農(nóng)村60歲及以上人口比重高出城鎮(zhèn)4.2個百分點。農(nóng)村人口尤其是青壯年人口大量進(jìn)城還帶來了村莊“空心化”問題，集中體現(xiàn)為農(nóng)村大量住宅長期閑置、宅基地浪費嚴(yán)重。據(jù)劉彥隨等（2011）研究，全國“空心村”閑置宅基地的綜合整治潛力約為1.14億畝⁽¹²⁾。此外，受戶籍制度等因素的影響，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還形成了農(nóng)村“三留守”問題，2017年全國農(nóng)民工的男性占比為65.6%，其中外出農(nóng)民工中男性占比高達(dá)68.7%⁽¹³⁾，大量老人、婦女、兒童留守農(nóng)村，這對農(nóng)村老人贍養(yǎng)、婦女身心健康、兒童教育帶來了巨大挑戰(zhàn)，不利于農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展。農(nóng)村發(fā)展面臨的上述問題，都需要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架下統(tǒng)籌解決。

二、城市偏向是造成鄉(xiāng)村發(fā)展困境的重要原因

城市偏向是指政府部門為實現(xiàn)特定目標(biāo)而實施的一系列偏向于發(fā)展城市部門的經(jīng)濟社會政策⁽¹⁴⁾。城市偏向政策在中國的長期延續(xù)，是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題和鄉(xiāng)村發(fā)展困境的重要原因。中華人民共和國成立之后的計劃經(jīng)濟體制時期，為配合重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施，政府制定了包括戶籍制度、人民公社制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度等在內(nèi)的城市偏向政策體系，生產(chǎn)要素配置和公共服務(wù)供給均偏向于城市，在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域形成了城鄉(xiāng)雙重二元結(jié)構(gòu)⁽¹⁵⁾，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展利益。改革開放之后，盡管城市偏向的政策體系逐步弱化，但在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略下，地方政府把“經(jīng)濟增長”作為第一要務(wù)，仍在很大程度上實施城市偏向政策，阻礙了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）生產(chǎn)要素配置的城市偏向阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

在現(xiàn)代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟增長的主要源泉，農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟增長的拉動作用較小，地方官員在經(jīng)濟增長壓力下傾向于優(yōu)先發(fā)展城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即以城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為中心對生產(chǎn)要素進(jìn)行配置，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素配置的政策性扭曲。從勞動力要素配置的城市偏向來看，戶籍制度仍在很大程度上發(fā)揮著城鄉(xiāng)“藩籬”作用，限制農(nóng)村勞動力向城市自由遷移，這導(dǎo)致過多勞動力滯留于農(nóng)業(yè)部門，抑制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率以及全要素生產(chǎn)率水平的提升。袁志剛、解棟棟（2011）估算了農(nóng)業(yè)部門就業(yè)比重過大對全要素生產(chǎn)率的影響，發(fā)現(xiàn)勞動力錯配對全要素生產(chǎn)率的負(fù)效應(yīng)在-18%~-2%，并且呈擴大趨勢⁽¹⁶⁾。從資本要素配置的城市偏向來看，農(nóng)村資金通過金融機構(gòu)等渠道大量流向城市，并且農(nóng)戶金融抑制現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏充足的資金支持。據(jù)研究，1978—2012年農(nóng)村向城市凈流出資金約為26.66萬億元，盡管20世紀(jì)90年代末期之后的農(nóng)村資金凈外流速度放緩，但整體規(guī)模依然非常龐大⁽¹⁷⁾。從土地要素配置的城市偏向來看，改革開放以來土地成為地方政府招商引資和獲取預(yù)算外收入的重要手段，由于農(nóng)村土地和城市土地的權(quán)益存在很大差別，地方政府能夠以低價征購農(nóng)村集體土地，并以高價賣出或?qū)⑵渥鳛楣I(yè)用地，這在加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益⁽¹⁸⁾。總體而言，受城市偏向的生產(chǎn)要素配置政策影響，農(nóng)村勞動力難以與資本、土地等要素實現(xiàn)優(yōu)化配置，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（二）公共服務(wù)供給的城市偏向阻礙農(nóng)村現(xiàn)代化

政府以戶籍制度為基礎(chǔ)，衍生出了城鄉(xiāng)有別的教育制度、醫(yī)療制度、就業(yè)制度、社會保障制度等相關(guān)制度安排，財政在城市公共服務(wù)供給中發(fā)揮著重要作用，稅費改革之前農(nóng)村公共服務(wù)在很大程度上采取“制度外籌資”和“制度外供給”形式，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。公共服務(wù)供給的城市偏向既給農(nóng)民帶來沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，又抑制了農(nóng)村居民的人力資本積累，從而阻礙了農(nóng)村發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村稅費改革在很大程度上改變了農(nóng)村公共服務(wù)的籌資方式和供給體制，財政覆蓋農(nóng)村公共服務(wù)的范圍不斷擴大，農(nóng)村公共服務(wù)供給水平得以提升，但由于農(nóng)村公共服務(wù)欠賬過多，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化仍需一個較為長期的過程。以城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例（見表1-2），2007年以來城鄉(xiāng)每千人口擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)都呈上升趨勢，但城市始終是農(nóng)村的兩倍以上；城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療保健支出都有大幅提升，且城鄉(xiāng)居民在人均醫(yī)療保健支出上的差距趨于收斂，但醫(yī)療保健支出占農(nóng)村居民消費性支出的比重卻有較大增加，這表明農(nóng)村居民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)有所加重。此外，進(jìn)城農(nóng)民工難以享受與市民同等的公共服務(wù)，農(nóng)民工市民化進(jìn)展緩慢。改革開放以來，大規(guī)模涌入城市就業(yè)的農(nóng)民工為城市經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但由于難以獲得城市戶籍，絕大多數(shù)農(nóng)民工及其家屬無法享受附著在城市戶籍之上的諸多公共服務(wù)，這不僅顯著降低了城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而且嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工群體及其家屬的發(fā)展權(quán)益，阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三、由偏向到融合是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的必然邏輯

馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論是中國處理城鄉(xiāng)關(guān)系問題的重要理論依據(jù)，由偏向到融合符合馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的基本原則。馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論認(rèn)為，生產(chǎn)力的發(fā)展是推動城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的內(nèi)在動力，隨著生產(chǎn)力水平的不斷提升，城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)要依次經(jīng)歷城鄉(xiāng)依存、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)融合三個階段⁽¹⁹⁾。工業(yè)革命之后，工業(yè)化推動了城市化的興起，城鄉(xiāng)關(guān)系由依存轉(zhuǎn)向分離和對立，進(jìn)而形成了“農(nóng)村從屬于城市”⁽²⁰⁾的格局；工業(yè)化和城市化發(fā)展到較高階段之后，城鄉(xiāng)對立會阻礙生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，這就要求城鄉(xiāng)關(guān)系由對立向融合轉(zhuǎn)變。基于此，恩格斯在思想史上最早提出了“城鄉(xiāng)融合”的概念，斯大林則在社會主義建設(shè)中把“城市和鄉(xiāng)村有同等的生活條件”⁽²¹⁾作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要標(biāo)志。馬克思主義城鄉(xiāng)融合理論，為中國在新時代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了理論指導(dǎo)。

從發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)發(fā)展實踐來看，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展是發(fā)達(dá)國家處理城鄉(xiāng)關(guān)系的共同選擇。例如，英國在20世紀(jì)中期實現(xiàn)了較高水平的城市化之后，政府不斷加大對中小城市的支持力度，大城市周邊的中小城市快速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的居住環(huán)境不斷改善，逐步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。法國在第二次世界大戰(zhàn)之后，為改變工業(yè)企業(yè)和人口過度集中于少數(shù)幾個大城市的狀況，著力實施領(lǐng)土整治計劃和工業(yè)分散政策，鼓勵市鎮(zhèn)之間構(gòu)建“共同體”，并制定了一系列扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的政策，推進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展⁽²²⁾。發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)發(fā)展實踐為中國處理城鄉(xiāng)關(guān)系問題提供了重要借鑒，中國應(yīng)從自身國情出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗走出一條具有中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是黨的十六大以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系政策演進(jìn)的必然邏輯。城市偏向政策的長期延續(xù)阻礙了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，隨著改革開放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市偏向的政策體系亟須向城鄉(xiāng)融合方向轉(zhuǎn)變。黨的十六大以來，中央把解決“三農(nóng)”問題提到更高的高度，中央對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識隨著實踐發(fā)展經(jīng)歷了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展—統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展—城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化—城鄉(xiāng)發(fā)展一體化—城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的演進(jìn)⁽²³⁾。2002年11月，黨的十六大在制定全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)時，針對“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還沒有改變”的問題，提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的方針。2003年7月，黨中央把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”作為“科學(xué)發(fā)展觀”的重要內(nèi)容，并將其列為五個統(tǒng)籌之首。2007年10月，黨的十七大提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。2012年11月，黨的十八大指出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。2017年10月，黨的十九大進(jìn)一步提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2018年1月2日，中央發(fā)布實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，提出堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，這就把城鄉(xiāng)融合發(fā)展提升到新的戰(zhàn)略高度。通過梳理中央關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識歷程可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時代城鄉(xiāng)關(guān)系政策演進(jìn)的必然邏輯，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。

四、鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求

新時代要形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，必須通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，破解農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的諸多問題。發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化和國民經(jīng)濟發(fā)展到一定階段之后，大多通過一系列政策措施積極推動鄉(xiāng)村振興，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。例如，西德政府于1954年提出并實施了鄉(xiāng)村更新計劃，在幾十年的時間里積極推動工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)擴散，使農(nóng)村擁有了完善的基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村公共服務(wù)供給水平也不斷提高。韓國在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段之后，于20世紀(jì)70年代初著手實施“新村運動”，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化，加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，到20世紀(jì)末，韓國城鄉(xiāng)居民的生活條件已差別不大，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。與上述國家鄉(xiāng)村振興形成鮮明對比的是，一些拉美國家在快速城鎮(zhèn)化過程中未能解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展問題，成為導(dǎo)致這些國家落入“中等收入陷阱”的重要原因之一⁽²⁴⁾。基于其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，中國要實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和全體人民共同富裕，必須加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新農(nóng)村建設(shè)的全面升華和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求。為破解快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所遇到的鄉(xiāng)村發(fā)展困境，2005年10月，黨的十六屆五中全會提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)總要求。新農(nóng)村建設(shè)開展十多年來，尤其是黨的十八大以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就，但由于城市偏向政策的長期延續(xù)，中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題依然十分突出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是制約全面建成小康社會和建設(shè)現(xiàn)代化強國的短板。與此同時，城鄉(xiāng)居民對農(nóng)產(chǎn)品的需求由“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾；農(nóng)村居民除了要提高收入水平，還需要便利的基礎(chǔ)設(shè)施和健全的公共服務(wù)；隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，鄉(xiāng)村對于城鄉(xiāng)居民的文化、休閑、生態(tài)等價值日益凸顯，因此必須通過加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要。在此背景下，中央提出并實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有助于全面解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的諸多問題，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅是新農(nóng)村建設(shè)的全面升華，而且是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求。

中國目前具備推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的條件。從國家能力來看，改革開放以來中國經(jīng)濟保持了近40年的持續(xù)快速增長，1979—2016年GDP年均增長9.6%；2017年全國GDP達(dá)到82.71萬億元，一般公共預(yù)算收入達(dá)17.26萬億元，分別是1978年的224.8倍和152.4倍，人均國民總收入遠(yuǎn)高于中等收入國家平均水平，已經(jīng)具備了促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從工業(yè)化進(jìn)程來看，第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重從1978年的27.7%降至2017年的7.9%，第一產(chǎn)業(yè)已成為國民經(jīng)濟中的“少數(shù)”，經(jīng)濟發(fā)展整體進(jìn)入工業(yè)化后期階段，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有能力更好地帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，常住人口城鎮(zhèn)化率即將接近60%，以城市群為主體的城鎮(zhèn)格局初步形成，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)，城市輻射帶動農(nóng)村發(fā)展的能力顯著增強。此外，黨的十八大以來城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就，為促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興奠定了堅實基礎(chǔ)。由此可見，中國目前已具備實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的條件。

從農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題出發(fā)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須破除城市偏向的制度藩籬，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。一方面，要充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)勞動力、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，平等交換，優(yōu)化配置，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村全面振興的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，良性推進(jìn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅不是經(jīng)濟現(xiàn)代化的拖累，而且應(yīng)成為經(jīng)濟現(xiàn)代化的助推器。從發(fā)達(dá)市場國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)有賴于市場機制引導(dǎo)下的城鄉(xiāng)部門之間要素重置，即在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的過程中，逐步向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力，從城市引入農(nóng)村稀缺的資本、技術(shù)和管理要素，從而持續(xù)提升農(nóng)業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。另一方面，要更好地發(fā)揮政府在促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中的作用，從城鄉(xiāng)居民發(fā)展機會均等的視角出發(fā)，使全國不同地區(qū)的城鄉(xiāng)居民都能盡可能地享受均等的基本公共服務(wù)。當(dāng)前，中國的城鎮(zhèn)化已由高速度推進(jìn)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為亟待解決的重要問題。在城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展過程中，要進(jìn)一步理順中央政府和地方政府之間、人口流出地和人口流入地政府之間的權(quán)責(zé)及財政關(guān)系，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，盡快彌合城市內(nèi)部因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)供給不足所導(dǎo)致的二元社會結(jié)構(gòu)。此外，地方政府應(yīng)以新型農(nóng)村社區(qū)和小城鎮(zhèn)為基本單位，實行鄉(xiāng)村偏向的公共服務(wù)增量配置政策，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)之間有望構(gòu)建共生共榮的生命共同體，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合發(fā)展。