1.2.2　我國生態建設和環境治理政策與主體演變

20世紀90年代，中國就開始陸續采取相關措施，積極引導居民的能源消費行為向節能減排的方向轉變。如1998年開始施行的《中華人民共和國節約能源法》，2004年國務院開展資源節約活動并印發《公眾節能指南》，2007年發布的《節能減排全民實施方案》，以及2016年發布的《“十三五”全民節能行動計劃》等。然而，《中國能源統計年鑒》的數據顯示：中國人均生活用能量呈現逐年上升的趨勢，從1980年的112千克標準煤上升至2013年的335千克標準煤，而1997—2013年的漲幅竟然是前16年的23.8倍（中國能源統計年鑒，2014）。與此同時，中國在全球應對氣候變化挑戰的進程中擔當了重要角色，也是世界上最大的溫室氣體排放國。因此，中國作為負責任的發展中大國，積極為《巴黎協定》的通過及生效作出了貢獻。在《巴黎協定》的框架下，2015年6月，中國政府提交了應對氣候變化國家自主貢獻（NDC）文件，承諾中國將在2030年單位GDPCO2排放達到峰值，并比2005年下降60%～65%，且屆時非化石能源占一次能源消費的比例提升到20%左右；同時，還提出了增加森林儲蓄積量和增加碳匯的目標。這是中國政府第一次對自身碳排放總量提出了控制目標，這對推進全球應對氣候變化具有十分重要的意義（莫建雷等，2018）。所以，在國家實施節能減排的綠色發展背景下，工業行業的能耗已經開始實現了負增長，但是僅次于工業部門的生活能源消耗在逐年攀升。因此，在國家大力推動能源供給側結構性改革和產業結果升級的同時，如何從需求側的角度促進居民生活領域的節能減排，也成為實現中國低碳發展目標的一個重要途徑。居民作為生活能源消費的主體和耗能工業品的終端消費者，其能源消費行為向低碳節能的轉變，可以通過政府的政策進行引導、促成和強化（羋凌云等，2016）。

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調環境保護的重要性，強調地方政府的重要職能之一是環境保護工作；也提出了在把生態文明建設放在突出地位的同時，希望能夠協調好環境保護和經濟增長之間的動態關系，并將生態文明建設不斷融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，不斷努力建設美麗中國，為實現中華民族永續發展作出貢獻，進而提出“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念。因此，在相關政策的引領下，綠色發展已經成為我國未來經濟轉型和社會發展的方向。我國提出綠色發展的概念可以追溯到20世紀末期，在當時的情形下，經濟的綠色發展和改革主要在于經濟轉型與生態農業的有機結合發展，不僅要發揮保護環境的作用，還要起到節約能源的作用，從而完成可持續發展的長遠目標。綠色經濟的不斷創新與發展為我國的整體經濟環境帶來了可觀的經濟效益與生態效益，其中綠色金融發揮了舉足輕重的促進和支持作用（董曉紅、富勇，2018）。一方面，我國提出和建設生態文明的社會，是直接針對中國日趨嚴峻的環境狀況而言的，強調堅持走綠色可持續發展的道路，堅持保護環境和節約資源是我國的基本國策，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成保護環境和節約資源的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從而達到人與自然和諧發展的現代化建設新格局。另一方面，生態文明就是中國共產黨和中國政府在汲取人類文明優秀成果的同時，不斷總結中外工業化、城市化進程的經驗和教訓，并著眼于人類未來可持續發展的基礎上作出的自主的、科學的選擇，這一發展方針代表了人類文明的發展方向。從歷史方面來看，在中央持續、切實推進生態文明建設的條件下，中國環境治理正出現新趨勢、新特點，并且已經邁入了復合型環境治理的新階段。因此，基于環境認知的清晰度提升以及日益完善的環境政策設計，我國環境治理日趨彰顯中國特色（洪大用，2016）。

黨的十九大報告對區域協調發展進行了系統部署：突出各區域全方位發展，依托聚合性共同體謀求集體行動目標的達成，通過政策協調引領促進共同使命和整體性治理方略的實現；同時，也在報告中提到要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”[3]，并將多元環境治理體系作為一種新的制度選擇和范式，突破了以往單一的政府主導的限制，將多治理主體與協同治理模式相結合，是政府在環境治理領域上展現其生態環境治理能力現代化的重要渠道。陳文斌和王晶（2018）考慮到多元主體共同參與環境治理過程，是保障社會主義生態文明建設的制度完善和公眾環境權利的先決條件，同時也是政府提升治理能力的時代性要求。因此，技術的不斷創新是實現我國社會主義經濟長期綠色發展的關鍵驅動力。一方面，技術市場和金融市場的外部性雖然對緩解環境的技術創新活動缺乏市場激勵的問題有幫助，但是難以達到滿足社會需求的水平，因此凸顯出政策干預的重要性。另一方面，相對于一般化的科技政策，環境政策對技術創新活動的激勵更具有針對性。因此，在對環境政策效果進行研究和評估時，不僅要考慮其減排效果和經濟影響，還要多關注政策的技術創新效應。另外，中國在未來的一段時期，不僅亟須協調經濟發展空間和節能減排需求，技術創新可為綠色發展提供新動力，而且國內環境問題和國際氣候談判的壓力仍將持續，因此中國開始采用更為多樣化的環境政策工具對污染物排放、溫室氣體增多、化石能源消耗和可再生能源發展進行政策干預與調控（王班班，2017）。

伴隨著我國經濟快速發展，生態環境必然會受到一定程度的影響，也就是說，在經濟發展過程中，環境問題的產生是難以避免的。著名學者愛爾維修（1963）認為：“利益支配著我們對各種行為所下的判斷，使我們根據這些行為對于公眾有利、有害或者無所謂，把它們看成道德的、罪惡的或可以容許的；這個利益也同樣支配著我們對于各種觀念下的判斷。”然而，治理環境的主要因素就是處理好經濟利益與環境利益之間的關系，實現社會各相關主體間的協調、均衡與共容發展。因此，可持續發展理念就是要求人們利用有限的智慧，追求經濟利益與環境利益的相互協調與融合，這樣才能既滿足環境保護的需要，又滿足社會經濟發展的需求。也就是說，過去主要依靠物質資源消耗實現的粗放型高速增長很難再繼續發展下去，因此現階段必須依靠創新驅動、綠色發展、對外開放等方式，降低生產勞動要素投入，提高資源配置效率，增加經濟社會效益，全面推動經濟發展進入高質量發展時代（金碚，2018；任保平、文豐安，2018）。

1.2.2.1　環境治理政策的理論變遷與績效比較

政府治理環境問題十分依賴工具的恰當使用，政策工具的選擇與有效協同是新型治理中區域政府間需要著重解決的問題，在區域生態文明建設過程中更是如此。基于類型化的視角，1996年，經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）采用三分法把我國環境政策工具主要分為3類：基于強制機制的命令控制型政策工具，基于市場機制的市場導向型政策工具，基于自愿機制的自愿協議型政策工具。這3類環境政策工具分別依據環境治理領域的國家干預主義理論、市場自由主義理論和社會中心主義理論進行劃分。本書主要對這3種理論進行分析和比較，闡述這3種理論在環境治理領域的背景緣由、政策工具和適用范圍，從歷史的維度闡述我國環境治理理論變遷的軌跡和理論方法的支撐。

（1）國家干預主義理論。

環境治理領域的國家干預主義理論主要盛行于20世紀50—70年代，西方國家經歷了日趨嚴重的生態環境危機，因此公民的環境訴求愈加高漲，強烈要求政府能夠履行環境治理職能，所以當時的環境訴求具有強烈的政治色彩。正是在這樣的時代背景下，西方發達國家采取政府干預手段，以命令控制型的方式來推進環境治理，通過立法、行政命令和政策的手段強化威懾型規制，從而提高環境違法者的違法成本和強化其法律責任意識。我國的命令控制型政策工具也主要以法律法規的形式出現，并且占據著我國環境政策工具的主導地位，其中，相關環境法律法規得到不斷制定和修訂，基本上覆蓋了所有環境保護領域。

從我國環境管理的歷史來看，劉超（2015）認為，命令控制型政策工具在對環境問題尤其是緊急事件的處理上功不可沒。從規范層面來看，雖然管制型規范體系已經比較全面、完整，但是逐漸被學界所批判，主要原因除了其本身的靈活性差、成本較高及自身設計不盡合理外，還有現行的法律規范和相關規定未能執行到位等。一方面是“有法不施”，“當經濟發展沖動、地方利益訴求、政績考核標準和‘以上壓下’機制交織在一起時，環境污染執法中經常會出現執法者與污染者之間合謀形成的法律規避”。王燦發（2016）考慮到在環境保護過程中地方保護主義與環境行政可謂是“如影隨形”，盡管省以下環保垂直管理制度改革已經展開，但監督不力的難題依然沒有得到解決。另一方面是執法能力不足，根據中國政法大學環境資源法研究所公布的《新〈環境保護法〉實施情況報告》，目前環境執法機構的環境執法力量嚴重不足，執法能力不強。新修訂的《環境保護法》中改進的環保制度和措施雖然進步很大，但不能全面、充分地執行和遵守，因環保執法力量、執法技術和手段、執法經費的“倒金字塔”現狀使基層環保部門很難承擔起繁重的執法任務。在基層環境當中，很多時候只有當環境事件引起社會公眾和網絡媒體強烈關注時地方官員才予以重視。環境政策工具理論上的設計合理并不能保證其在實踐中被貫徹執行，還要受政治、經濟、文化、法律、科技水平、行政能力等制度能力或者制度環境的影響，概括來說主要體現在體制、法律和市場三方面（周玉華等，2016）。并且，豐月和馮鐵拴（2016）認為，命令控制型的行政手段對政府信息能力、決策者在風險社會下的決策能力、公職人員的廉潔程度、管制者與利益相關者的協商與談判水平等都有很高的要求，幾乎只有全知、全能的政府才能實現應然意義上的環境管制制度。而庫拉（2007）認為，環境治理具有“公共品”的屬性和特征，有較強的公共性、社會性和公益性，表現為“消費的非排他性”和“非競爭性”，導致環境治理的“集體行動困境”“零和博弈”“負和博弈”，增加環境治理的社會成本。由于環境治理的特性，造成價格、供求、競爭等市場機制的激勵功能難以發揮；另外，環境治理具有的技術性、專業性和知識性，以及企業具有的環境信息優勢，導致公眾在維護環境權益時，面臨著嚴重的“信息壁壘”和“成本壓力”。并且，梁甜甜（2018）認為，在計劃經濟的發展模式下，政府長期扮演著“全能型”管理者的角色，不僅承擔著社會資源配置的職責，而且運用相當嚴格的制度對社會進行“自上而下”的管理，導致企業僅是被動地接受管理。這種“全能型”政府模式不符合現代政府追求的高效性與服務性，導致環境治理的低效率甚至是失效，其主要原因是政府對自身的認識與定位存在一定程度的偏差，從而忽視了其他主體參與治理的積極主動性。因此，在多元環境治理體系中，政府應該重新定位其職責。

在傳統的命令控制型模式下，政府是環境治理的“主角”，企業從事生產經營活動，是自然資源消耗和污染排放的重要主體。因此，政府在環境治理中制定的法規與政策主要是針對企業的，其把企業視作環境破壞的主要源頭，企業也必須接受政府的管理監督。這種管理與被管理的關系是雙方利益關系緊張，甚至發生沖突和扭曲的結構性原因（栗明，2017）。著名的法國政治學家托克維爾（1996）曾發表過這樣一個觀點：“一個中央政府，不管它是如何精明能干，也不能夠明察秋毫，不能憑借自己去了解一個大國生活的一切細節，它一定辦不到這一點，因為這樣的工作已經超過人力之所及。”長期以來，通過各種政策工具引導產業結構優化升級、實現環境保護是各國政府常用的手段。相比計劃經濟色彩較濃的傳統命令控制型政策工具，基于市場機制的經濟激勵型政策工具有市場化、激勵機制、靈活性等諸多優點，頗受政策制定者的青睞。在市場主體之間形成交易市場，從而對微觀主體形成結構調整、技術創新的內在激勵，最終驅動產業結構持續優化（魏慶坡，2015）。所以，政府需要采取多種治理方式進行角色轉換，這樣才能既保障整個社會環境利益，又促進企業成為同行者，而非利益對立的雙方。

（2）市場自由主義理論。

20世紀70—80年代，隨著新制度經濟學的發展，發達國家環境治理政策逐漸向以所有權為核心的市場主義轉向，強調以市場機制為核心，通過價格信號、供求規律和稅費機制影響環境企業的行為，降低環境的治理成本，激勵企業創新環境治理技術。環境治理領域的市場自由主義的理論基礎主要是“庇古稅”（庇古，2007）和“科斯定理”（科斯，1994），其主要是通過市場方式來改變企業的行為，從而促進企業環境污染成本內部化。與此同時，如果在嚴格的環境規制中，企業就不得不將原本用于生產性活動的要素（如勞動、資本等），投入以減少污染排放的非生產性活動中（Gray and Shadbegian，1998；Ambec et al.，2013）。雖然，這一過程有助于企業綠色技術的創新和采用（Nesta et al.，2014），但由于環保設備的額外損耗以及生產資料與原有生產設備匹配度下降，最終會造成生產率損失（Hancevic，2016）。另外，從長遠角度來看，在信息不對稱的情況下，政府并不能確切地知道每個廠商施加的外部成本（Golusin et al.，2013），從而可能造成過高或過低的征稅和補貼，非但不能有效消除外部性，反而可能會通過“稅收轉嫁機制”將“庇古稅”傳導給環境污染的最終受害者，造成“外部性擴散”，最終不利于工業部門的長遠發展（Bovenberg and Heijdra，1998）。黃慶華等（2018）認為，首先，環境稅費制度，通過引導企業采取先進的排污技術、設備和手段，達到降低污染排放總量以及減少環境污染的目標；其次，價格引導機制，利用排污權交易，不斷激發企業的創新環境治理技術，從而采取新的生產工藝方式，不斷降低環境污染的排放量，從而提高環境企業履行環境法律法規的自覺性；最后，生產者責任制度，應將環境責任延展至生產環節中，通過鼓勵金制度與環境押金等方式，激勵企業從本源上防控環境污染的可能性。“經濟-激勵”就是環境市場自由主義的理念，利用市場機制、價格信號、財稅補貼、押金等方式，來激勵企業環境治理的自主性、自覺性以及自治性，具有事前預防和過程規制的功效。

陳泉生和宋婧（2006）認為，現代政府對于塑造自身合法性和合目的性是非常重視的，以此來促進社會的公共利益和實現以社會服務為理念的基本價值追求。因此，政府通常用引導、激勵的手段來激活缺乏利益驅動的公共產品市場和基礎薄弱領域，以一個激勵者的身份促進環境治理事業的長期有效發展。當今社會，傳統意義上的強權命令型管制手段效力正在不斷弱化，為了彌補傳統管制手段造成的缺陷，政府環境制度發生了大的變革，其主要著力點則成為發現、探究并試用新的環境規制手段，因此，政府倡導的新的激勵型環境規制方式在這種背景下應運而生。這一規制方式是指政府不僅僅以明確的污染控制水平和指標保證環境保護的下限，還通過政府實施的一系列激勵企業的政策，使其盡力達到環境保護的上限。市場導向型政策工具與傳統的命令控制型政策工具相比，更能激發企業自身的主觀能動性，且更具有靈活性，在促使企業自身能發現最低污染控制成本策略的同時，也能保障企業最大限度地實現自身經濟利益的發展，積極履行環保義務和其他社會責任。

政府采取的激勵手段主要是實施“綠色”政策調控，不斷激勵企業進行“綠色”生產，從而提高企業在同行企業中的優勢。例如，對主動承擔環境責任的企業進行綠色補貼與綠色采購等方式。首先，綠色補貼是指政府通過激勵出口企業環保技術創新以實現改善環境質量宗旨而提供的專項財政資助，它既能促進產業升級和節能降耗，又能應對各種綠色貿易壁壘并增強本國企業的競爭力。其研究類型可分為成本分攤補貼和一次性補貼，成本分攤補貼的例子見Isik（2004）的研究，一次性補貼的例子見Arguedas和Soest（2009）的研究。由于各貿易國的環境政策具有多樣性且環境稅、排污標準等政策工具的實施對本國產業的國際競爭力具有弱化作用（姚洪心、海聞，2012；Liu and Lu，2015；Choi et al.，2016），因此綠色補貼逐漸成為政府制定環境政策時的首選。通常，綠色補貼采用的形式主要為貸款、撥款和稅收優惠，其目的可能是鼓勵降低污染，也可能是提供資助給為降低污染必須采取的措施。綠色補貼能夠激勵企業采取環境友好型措施，既能在控制污染上激勵企業，又能減輕政府監管對企業生產經營造成的壓力，這樣使企業的私人利益與社會利益達到一致，從而誘發社會所需而市場機制又無力提供的環境建設活動。一部分學者如姚洪心和吳伊婷（2018）在上述背景下，開始從事綠色補貼相對其他政策工具的優越性研究，并考慮了綠色補貼能有效促進其他環境政策意圖。Krass等（2013）研究發現，增加環境稅對企業綠色技術的使用是先刺激后抑制的，而補貼綠色技術的固定成本則可以避免這種抑制。徐曉亮等（2017）在研究我國煤炭資源稅收改革時發現，降低環境損失可以通過提高煤炭資源稅來實現，而在稅收基礎上增加資源價值補貼則可提高環境福利。

其次，綠色采購是指政府通過自身龐大的采購力量，優先購買環境負面影響較小的環境標志性產品，促進企業改善影響環境的行為，對社會大眾的綠色消費起到示范和推動作用。政府進行綠色采購可以激勵供應商采取有力措施，建立有效的企業管理制度，節約資源和減少污染物的排放，降低其對環境和人體健康的負面影響。政府進行綠色采購還可以培養和扶植綠色產業，有效促進清潔技術的發展。Rosario和Núria（2018）討論了綠色公共采購旨在將環境標準納入公開招標，以發展和鼓勵可持續產品與服務的生產及消費。他們為此提出了一種評估綠色公共采購過程中環境獎勵標準的新方法，可方便有效地傳達所購買產品和服務的環境效益。該方法的新穎之處主要在于，它能夠使用簡化的生命周期評估方法對綠色公共采購過程中各獎項標準的實現情況進行評估，并進行了實例分析。Cheng等（2018）認為，綠色公共采購是一個日益受到爭議的“需求方”環境政策工具。目前，關于綠色公共采購的討論主要集中在綠色公共采購實施的具體影響上，而與其他環境政策工具相比，關于綠色公共采購在效率和創新方面的討論還比較滯后。最后，通過將17年的研究過程分解為4個子階段，并勾勒出研究趨勢隨時間的變化，Liu等（2019）發現，其現有的研究主要集中在地方政府的綠色公共采購實踐方面，但對地方政府的分類研究較少。他們主要利用生命周期模型對中國地方政府與綠色公共采購相關的問題進行分類，形成一個比較研究框架。對處于長期進行綠色公共采購的地方政府來說，綠色公共采購績效的提高與官員對指導方針和清單的充分認識、綠色公共采購補貼政策的覆蓋面廣呈正相關關系，與低行政水平呈負相關關系。實證結果豐富了當前地方政府綠色公共采購實踐知識，具有很強的現實意義。

政府從命令者向激勵者的角色轉換，使得政府在環境保護中的作用不再僅僅局限于管理環節，而是構建了完整的“綠色采購-綠色生產-綠色市場-綠色消費”這樣一個國民經濟可持續發展體系。在這一發展體系中，社會公眾的利益與企業的利益具有了一致性和共融性，而不是走向割裂甚至無法調和的境地。制度是規范人們行為的規則，要用經濟政策調動制度接受者遵守制度的積極性，政策應能極大體現制度接受者因為遵守制度能從中獲得自己的最大利益，因此政策的制定與實施必須有經濟激勵創新性（韓宏華、陸建飛，2005）。其中，基于市場的環境政策工具主要是稅費制度和排污權交易，二者對市場發展水平要求很高。以環境稅費為例，目前我國與環境保護有關的稅費除了排污費、環境稅和資源稅外，還有消費稅、車輛購置稅和車船使用稅等。姚君（2005）認為，關于環境規制的傳統范式受到以波特等為代表的經濟學家的挑戰，尤其是稅收、污染排放許可等市場導向型環境政策，能夠激勵企業進行創新并部分甚至完全抵銷遵循環境規制的成本，從而提高企業在國際市場上的競爭力。但是彭本利（2013）認為，市場激勵手段對市場經濟的發展水平、科學技術的成熟度要求很高，在一個運行不平穩、缺乏信任、消費水平不足的市場經濟環境中，排污權交易制度的運行必然會遇到諸多阻礙。因此，雖然表面上都奉行“污染者付費”的原則，以節約能源資源、保護環境為征收目的，但實際上由于這些稅費內部存在交叉重疊，征收目的反而模糊不清，對企業和公民行為的引導作用大打折扣。張雷寶和汪億佳（2013）的研究表明，“企業稅費負擔越輕，企業的生態環保意愿會更強；政府規制水平越高（更強有力地執行相關的政策法規），那么企業的生態環保意愿也會隨之提高”。在混亂的環境費用尚未清理整合完成時，這種盲目利用市場的稅費思維，尤其是在我國市場經濟制度尚不完善的時候，可能會偏離環境政策目標。另外，譚靜和張建華（2018）研究認為，碳排放交易作為關鍵的市場導向型政策工具，對一個地區產業結構的影響是非線性、非單一性的，是多種因素綜合作用的結果。碳交易機制還可能通過外商直接投資、對外貿易、需求等途徑影響產業結構。

（3）社會中心主義理論。

20世紀80年代以來，環境治理領域的社會中心主義理論通過民主協商、合作治理和社會參與等方式可以很好地解決環境治理帶來的風險（Joshi et al.，2001），其中，以契約、自愿和自治等方式構建政府與企業之間的信任關系及合作格局，可以實現環境污染治理內在化、自覺化和習慣化。

針對環境污染具有的流動性、不確定性、不可知性、不可修復性等特征，薩沃德和何文輝（2006）認為，應該主要以治理理論為基礎，強調多元主體的溝通、交往、互動，通過培養環境保護偏好、行為習慣和價值觀念的方式引導環境企業的行為，從而提高環境企業、行業的自我規制能力，規避“政府失靈”、“市場失靈”及“有組織的不負責任”等方式帶來的風險，實現環境治理的“交往理性”、“溝通理性”和“公共理性”。環境治理領域的社會中心主義理論的政策工具主要有3種。第一，信息披露制度，環境企業主動披露與環境相關的信息，接受政府、監管機構和公眾的監督。第二，企業自愿協議，建立在政府和企業相互信任的前提下，自覺遵守環境法律、法規，履行環保社會責任。第三，環境標志與環境管理體系、技術條約、環境網絡，環境企業加入政府、部門制定的環境標志與環境管理體系，配合政府履行環境污染治理技術條約，融入環境治理網絡的行為。在環境治理的實踐中，政府與企業的視角畢竟存在整體與局部、普遍與特殊等方面的差異。為了實現維護公共利益職能，政府必須對自身執法行為與企業自治行為進行真正合法有效的監督與管理，這也是監督型政府的要義所在。政府的監督任務主要有兩個：一是對自身執法行為進行約束，防止出現侵害企業合法權益的環境行政不法行為；二是對企業的行為實施監督，防止發生企業損害公共利益的行為。政府進行自我監督和對企業進行監督都是為了實現環境治理的目的，是多元環境治理體系的組成部分。

李妍輝（2011）認為，政府在多元環境治理體系中成為“監督者”的原因有兩方面：第一，政府進行自身的監督是依法治國、依法執政、依法行政的必然要求。環境行政公開制度的不健全，執行力的不足，環境行政機構內部監督機制缺乏，導致環境治理的速度趕不上環境污染的速度。在環境治理問題中，政府對環境監督責任的不履行以及環境監督責任的不到位，已經成為嚴重制約我國環保事業發展的障礙。所以，政府內部的自我監督有利于環境治理的實現。第二，政府對企業是否遵守環境法律法規進行監督，有利于規范企業行為，敦促企業開展環境治理。政府依法對企業進行檢查、監督與評價，在必要時采取緊急措施，確保企業按照政府的要求從事合法的生產經營活動。政府可以通過依法行政處罰加強企業對環境法規政策的遵循。監督檢查是一項較為普遍的政府社會性規制的政策工具，世界各國政府經常通過定期或不定期的檢查、違例監管和處罰措施督促企業遵循政府規制政策（黃新華，2007）。

值得注意的是，政府對企業行為的監督不應該演變為對企業環境自治行為的破壞或不當干預。只有當企業的行為影響到環境治理的公共事務，并侵害更為普遍的公共利益，而靠企業自治力量無法解決時，政府才能利用適當手段實施約束與監督。針對秸稈焚燒問題，董戰峰等（2010）考慮到需引入政府、企業、農戶或村委基層組織，作為不同利益代言人共同參與協議擬定，這一協議要有明確禁燒目標，要以經濟激勵為主，以處罰措施為輔。國內外試點實踐均表明，合理的激勵政策選擇和設計是環境自愿協議成功的關鍵，我國應該加大財政、稅費、信貸、公眾參與等相關政策資源的創新力度，積極為實施環境自愿協議提供支撐。同樣地，馬濤（2012）認為，應當積極引入“自愿性工具”來對傳統環境管理政策進行補充；應通過多方面的努力，政府逐漸演化為“監督者”，引導秸稈處置走“資源化、再利用和減量化”的道路，從根本上杜絕大規模焚燒秸稈行為。臧傳琴（2016）考慮到自愿協議等政策工具都對企業的經濟狀況、社會責任感有較高要求。中國各地區經濟發展水平、產業類型、人口素質等都存在極大差異，各地區環保能力水平更是參差不齊，環境政策工具的設計與選擇須與現階段、各地區制度能力相匹配才能最大限度發揮其效用。因此，需要不斷加強制度能力的建設，但大范圍、全面的能力建設還有待展開，其中包括對企業的技術支持和提供符合企業需求的扶持。賈秀飛和葉鴻蔚（2016）認為，以往對于禁止秸稈焚燒問題政府及社會都有一定的宣傳，然而在具體實施政策時則以命令與控制型政策工具為主導，經濟激勵型政策工具為輔。因此，在目前情境下，必須強調真正引入環境自愿協議型政策工具，主要有3個基本點：教育宣傳、技術研發、創建環境自愿協議。教育宣傳建立在自愿參與的基礎上，目的主要在于政府向生產者免費提供信息，推動其使用更有利于環境的生產程序與工具，加強對農戶的宣傳與教育，宣傳要具有針對性、全面性、途徑多樣性，要注意時效性與長久性。技術研發主要為充分發揮農村基層組織特點，建立農戶、秸稈處理企業及當地政府三方參與的信息與技術服務平臺，加大對秸稈綜合利用的技術宣傳與推廣，政府也可以開展秸稈處理回收技術創新試點。創建環境自愿協議可概括為環境規制主體與被規制主體之間簽訂的遵循預期環境保護目標的自愿協議合同，協議中明確了各自的責任與權利。因此，針對具體解決農作物秸稈焚燒污染治理問題的政策工具選擇應從以下3個方面出發：重視經濟激勵型政策工具，創新命令與控制型政策工具，引入環境自愿協議型政策工具，且在這3個方面中都融入秸稈的綜合利用因素。

1.2.2.2　生態環境治理模式的發展趨勢

隨著我國政治、經濟、社會、文化、生態體制改革的深入推進，未來我國關于環境治理模式的發展趨勢會是建立一種新的“整合-優化”型環境治理模式，這種環境治理模式著重強調環境治理理念的包容性、治理主體的多元性、治理工具的綜合性以及治理機制的協同性和治理制度的系統性，是一種復合型、多層次、多中心的環境協同治理模式。

呂志奎（2017）認為，第一，“整合-優化”型環境治理模式的理念為包容性環境治理。包容性治理理念體現在價值、結構和目標3個維度上。首先，從價值維度上進行分析，包容性環境治理兼顧“工具理性”與“價值理性”的統一、當前利益與未來利益的統一、經濟發展與生態保護的統一、局部利益與整體利益的統一，促進多維價值的統一與多元文化的融通，體現可持續發展和綠色發展的價值追求。其次，從結構維度上進行分析，包容性環境治理著重強調治理過程中的平等性、參與性、自治性、協商性和合作性，促進環境治理結構中的政府監管機構、環境企業、環保社會組織、公眾、媒體等多元主體的充分參與、深度協商和合作治理，最終提升環境治理結構的網絡化、多元化、均衡化、體系化。最后，從目標維度上進行分析，包容性環境治理注重環境治理成果的共建、共治、共享，強調以公開、透明、公正為特征的治理邏輯，環境權力的配置、環境利益的分配、環境風險的防控、環境成本的分擔、環境成果的分享以及環境責任的追究都體現兼容性、共容性和包容性，提升環境治理模式的整體性、協調性和系統性。

第二，“整合-優化”型環境治理模式的主體為多中心治理。根據環境治理的差異性、層次性和復雜性，構建政府、政府監管部門、環境企業、環保社會組織、公眾、媒體等多元主體共治機制。首先，政府要強化環境立法、執法、司法以及環境公共政策的制定，保證環境執法的及時性、有效性和權威性，保障環境企業、公眾、環保社會組織的環境訴訟權益，強化法律的權威性和威懾力。其次，市場主體要強化環境法律意識，自覺遵守環境法律法規和政策制度，主動配合政府開展環境治理，落實環境主體責任。借助環境稅、排污費、碳交易、財政補貼、排污權交易制度及押金制度等，發揮環境企業在環保技術創新、應用，以及自我規制、風險控制等方面的優勢。最后，環保社會組織、媒體、公眾要積極參與環境治理，強化對政府和環境企業的監督。尤其是環保社會組織，要充分發揮自身的公益性、專業性等優勢，積極參與環境治理公共領域的協商、合作和互動。發揮好政府監管部門、環境企業、公眾、媒體之間的橋梁和紐帶作用，實現命令控制型、市場導向型以及自愿協議型這3類政策工具之間的良性互動、功能互補和主體互構。

第三，“整合-優化”型環境治理模式的工具為綜合性治理。注重政策工具的綜合性，運用法律、標準、財政、稅收、排污權交易、信息披露制度、自愿性協議、環境管理標志與環境管理體系，實現“整合-優化”型環境治理模式的制度目標。本書認為，上述3類政策工具，首先，在結構上，命令控制型政策工具是實施“整合-優化”型環境治理模式的前提和條件，市場導向型政策工具是推動“整合-優化”型環境治理模式的動力和推手，自愿協議型政策工具是實現“整合-優化”型環境治理模式的基礎和保障，3類政策工具具有結構性上的互補性（何香柏，2016）。其次，在趨勢上，傳統的環境治理主要集中采用命令控制型政策工具上，如運動式執法等；隨著我國環境治理體制機制的調整優化，更多的環境治理工具將轉向市場機制，強力發揮市場的激勵功能和引導功能，如環境稅、排污權交易以及環境押金制度等；自愿協議型工具是構建我國環境治理結構、治理網絡和治理機制的關鍵制度，要提升3類政策工具的協調性、系統性和整體性。最后，從效果上分析，命令控制型政策工具是行政權的單向度實施，缺乏對行政相對人的考量，容易受到執法對象的抵制，運行成本巨大；市場導向型政策工具強調發揮價格信號、競爭機制和供求規律引導激勵環境企業改善環境決策行為，是一種賦權式的實施路徑，容易得到企業的認同，實施效果較好；自愿協議型政策工具強化信息披露制度、自愿性環境協議和環境標志及管理體系在環境治理中的作用，是一種自發性、自覺性、主動性、內涵性的環境治理，是在溝通、協商、合作、合意的前提下采取的環境決策行為。

第四，“整合-優化”型環境治理模式的機制為協同性治理。劉學俠（2009）認為，這需要建構政府、企業、社會組織、公眾、媒體等多元主體的參與機制、協調機制和激勵機制。首先，建構參與機制。“整合-優化”型環境治理模式以整體性治理理念、多中心治理結構、綜合性治理工具為支撐，推動環境企業、環保社會組織、公眾、媒體的多元參與，實現環境主體的利益訴求和利益表達，促進環境治理公共領域中的民主協商、理性溝通和合作治理，提高環境公共政策制定的科學性、民主性和合法性。其次，完善協調機制。“整合-優化”型環境治理模式的核心是政府、環境企業、環保社會組織、公眾、社區等主體之間的利益協調，它包括環境公共利益與經濟發展利益的協調、當代與未來之間利益的協調、環境生態與人類生存之間利益的協調，須構建完善的利益協調機制。最后，創新激勵機制。環境治理具有公共物品屬性，環境企業受成本收益的影響更多地考慮投資收益，公眾受個體信息能力、信息成本的約束容易出現“搭便車”行為，造成“公地悲劇”，最終損害社會整體的環境利益。所以，必須建立激勵機制，通過財政、稅收、補貼以及排污權交易機制來激發環境企業的守法行為，以公益訴訟、集團訴訟等方式激勵公眾參與環境維權，形成對環境企業和政府的監督；通過對環保社會組織的培育，以政府購買服務的方式，參與對環境企業、政府監管部門的監督制衡，激勵環保社會組織在環境治理中發揮社會性主體的功能。

第五，“整合-優化”型環境治理模式的制度為系統性治理。張鋒（2018）認為，“整合-優化”型環境治理模式強化制度的系統性，根據我國環境治理領域存在的突出問題，應重點完善以下制度體系。首先，完善命令控制型政策工具。一方面要完善污染排放標準，提高我國環境標準的科學化、民主化和法治化水平，強化標準制定過程中利益主體的參與，避免因標準不科學導致基層執法無所適從，以及標準對環境企業的規制失靈（標準過高、過低、變化太快）；另一方面要強化對環境監管機構、環境企業責任懲罰制度的設計，尤其是關于環境規制者的責任懲罰設計，要充分體現黨政同責、一崗雙責、條塊關系的國情和實際，充分挖掘體制內的資源，強化對規制者的監督問責。如環保督察、環保約談等都是以強化地方政府、監管部門責任為重點的監督問題制度。構建針對環境企業、公眾的差異化、多層次和個性化的責任體系，提高環境責任適用的針對性、實效性和可操作性。其次，強化市場導向型政策工具。不僅要完善以環境稅、排污權交易、財政補貼等激勵環境企業自覺守法的制度，而且要探索延伸生產者責任，以押金制度、保證金制度、環境治理基金、環境責任強制險等新型的激勵性制度為主，充分發揮價格信號、供求規律和競爭機制在環境治理中的作用。最后，探索自愿協議型政策工具。一要落實環境信息強制性披露制度。環境信息具有較強的專業性，導致政府監管部門、環境企業、環保社會組織、公眾、媒體之間環境信息的高度不對稱。環境企業缺乏披露環境信息的動力，政府監管部門出于政績的考量會選擇性地披露環境信息，這已經成為制約環境信息公開、公眾參與和環保協商治理的瓶頸，亟須完善環境企業、政府監管部門、環保社會組織的環境信息強制性披露制度。二要健全環保信用評價制度，由于環境治理的風險性、復雜性和系統性的特點，需要發揮社會信用體系的作用，促使環境企業遵守環境法律法規，事前防控環境風險（賈秀飛、葉鴻蔚，2016）。三要探索自愿性協議、環境認證、環境管理體制等新型的協商性制度，激發環境企業自發、自覺、自主地開展環境治理，將環境安全作為企業行為方式、價值觀念和企業文化的核心內容，形成內生型、內涵型的環境治理制度。