第一章　制度創(chuàng)新、法制保障與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。粵港澳大灣區(qū)具有“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)”全球罕見的獨特性，因此生產(chǎn)要素跨境流動面臨一定的制約，不利于推進粵港澳大灣區(qū)市場一體化發(fā)展。應(yīng)在“一國兩制”框架下，以制度創(chuàng)新為主導理念，推進規(guī)則銜接、機制對接，努力消除化解三地“法制鴻溝”，為三地協(xié)同發(fā)展提供法制保障，縱深推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。

一、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與“一國兩制”新實踐

（一）粵港澳大灣區(qū)的演進過程

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。粵港澳大灣區(qū)經(jīng)歷了從灣區(qū)到灣區(qū)經(jīng)濟，到粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃，最后上升為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的過程。

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展歷程可分為三個階段：

第一階段（2005—2014年），從灣區(qū)到灣區(qū)經(jīng)濟。粵港澳三地政府官方文件中多次提出灣區(qū)概念。2005年，廣東省政府在《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》中明確劃分“粵港澳跨界合作發(fā)展地區(qū)”，并要求把發(fā)展灣區(qū)列入重大行動計劃。之后，灣區(qū)發(fā)展被陸續(xù)寫入2008年國家發(fā)改委《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、2009年粵港澳三地政府共同參與的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》、2010年《粵港合作框架協(xié)議》等文件。2014年，深圳市政府工作報告提出聚焦灣區(qū)經(jīng)濟，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展新優(yōu)勢。由此可見，早在10年前，地方政府已經(jīng)開始重視灣區(qū)建設(shè)和灣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

第二階段（2015—2018年），灣區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。國家層面，在規(guī)劃制定、區(qū)域統(tǒng)籌等方面推進重大戰(zhàn)略部署，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)的頂層設(shè)計體系。2015年，“粵港澳大灣區(qū)”首次出現(xiàn)在國家有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中。2016年，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出“支持港澳在泛珠三角區(qū)域合作中發(fā)揮重要作用，推動粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺建設(shè)”。2017年7月1日，在習近平總書記見證下，國家發(fā)展改革委和粵港澳三地政府在香港共同簽署《深化粵港澳合作　推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。習近平總書記作出重要指示，要求把這件大事辦好。2017年10月，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)被寫入黨的十九大報告，提出研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。國家發(fā)改委牽頭負責規(guī)劃編制工作，粵港澳大灣區(qū)正式從設(shè)想邁入實際規(guī)劃和布局階段。

粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，與以往相比有兩大特點：一是強調(diào)與港澳融合。在以往提出灣區(qū)概念的廣東省政府《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020年）》《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》等文件中，均未在名稱上直接突出港澳，而這次明確把港澳地區(qū)加進來，目標在于推進粵港澳的深度合作，促進粵港澳的融合發(fā)展，保持港澳的繁榮穩(wěn)定。二是國家主導，推進力度大。以往大多是在粵港澳三地政府的層面上提出，在推動落實上存在體制機制協(xié)調(diào)的困難，而現(xiàn)在是中央主導下的區(qū)域規(guī)劃，是體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃，是新時代國家追求高質(zhì)量發(fā)展對粵港澳提出的新要求的體現(xiàn)。

被確認為國家戰(zhàn)略后，大灣區(qū)建設(shè)開始進入規(guī)劃編制階段。2017年7月1日，在習近平總書記見證下，國家發(fā)改委、廣東省、香港、澳門在香港共同簽署《深化粵港澳合作　推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。2018年，國務(wù)院總理李克強做《政府工作報告》時指出，出臺實施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，全面推進內(nèi)地同香港、澳門互利合作。與2017年相比，2018年《政府工作報告》的表述有兩個變化：一是“粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃”變?yōu)椤盎浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃”，更加突出灣區(qū)的概念，并且“研究編制”變?yōu)椤俺雠_實施”，表明已經(jīng)到了規(guī)劃落地的階段；二是首次將其放在區(qū)域戰(zhàn)略部分表述，與“京津冀區(qū)域一體化”和“長江經(jīng)濟帶”并列，可以看出，國家更注重粵港澳大灣區(qū)在區(qū)域戰(zhàn)略方面的布局安排。2018年3月，習近平總書記在參加全國人大廣東代表團座談會時指出，“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是黨中央作出的一項重大決策。廣東要抓住這一重大機遇，攜手港澳，把粵港澳大灣區(qū)建成國際一流灣區(qū)和世界級的城市群”。2018年5月，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正在深圳主持召開擴大開放工作座談會時指出，“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰(zhàn)略。要立足三地優(yōu)勢，加強三地聯(lián)動，高質(zhì)量高起點做好大灣區(qū)規(guī)劃建設(shè)，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群”。表明國家對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的高度重視和殷切期許，強調(diào)三地聯(lián)動，高質(zhì)量、高起點做好大灣區(qū)的建設(shè)，目標是打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群，粵港澳將成為引領(lǐng)中國灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的示范區(qū)。

第三階段（2019年至今），《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，大灣區(qū)建設(shè)正式進入實施落實階段。

（二）建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的重要意義

粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃是國家戰(zhàn)略，是我國發(fā)展到一定階段的歷史方向選擇，背后隱含著國家重大發(fā)展邏輯。粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的核心是服務(wù)國家發(fā)展大局，為國家在新時代發(fā)展探尋模式和積累經(jīng)驗。從這個角度而言，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的重要意義體現(xiàn)在以下五個方面：

一是促進港澳地區(qū)融入國家發(fā)展大局。港澳地區(qū)是粵港澳大灣區(qū)最重要、最特殊的因素。以粵港澳大灣區(qū)來推進港澳地區(qū)融入國家發(fā)展大局，一方面要充分把握“國家所需，港澳所長”服務(wù)國家發(fā)展，另一方面要以粵港澳大灣區(qū)為直接載體和平臺，拓展港澳地區(qū)發(fā)展空間，解決港澳地區(qū)發(fā)展問題，確保“一國兩制”行穩(wěn)致遠。

當前，香港和澳門經(jīng)濟社會發(fā)展面臨一系列挑戰(zhàn)。近年來，香港面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、房價和生活成本高企、階層固化、就業(yè)供給和需求嚴重不平衡、居民收入增長幾乎停滯等問題，陷入“深層次問題”的泥淖，綜合競爭力下降，政治與社會撕裂且不穩(wěn)定。此前，香港特別行政區(qū)政府及各界雖也努力解決，但收效甚微。澳門博彩業(yè)“一業(yè)獨大”的失衡格局沒有根本改觀，多年來提出的適度多元發(fā)展仍然在探索當中。因此，解決香港和澳門的上述相關(guān)問題，僅靠港澳自身難度極大。

香港和澳門以粵港澳大灣區(qū)為最直接平臺，融入國家發(fā)展大局，將進一步激活“一國兩制”制度資源，發(fā)揮“一國”優(yōu)勢，推動粵港澳大灣區(qū)要素資源的優(yōu)化高效配置。借助粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，香港可進一步強化國際金融、航運、貿(mào)易與現(xiàn)代服務(wù)等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，與內(nèi)地科技創(chuàng)新、高端制造、物流等產(chǎn)業(yè)互補融合；澳門可以拓寬與內(nèi)地特別是珠江西岸城市的產(chǎn)業(yè)合作、空間開發(fā)合作，密切人才交流與交通網(wǎng)絡(luò)，進一步提升旅游休閑、中葡經(jīng)貿(mào)合作平臺、國際金融等的競爭力，逐步促進經(jīng)濟適度多元發(fā)展。

二是打造“一帶一路”建設(shè)重要樞紐。黨的十九大報告提出，要以“一帶一路”建設(shè)為重點，堅持“引進來”和“走出去”并重，遵循共商共建共享原則，加強創(chuàng)新能力開放合作，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局。中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設(shè)，積極促進“一帶一路”國際合作，努力實現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力。“一帶一路”倡議是新時期我國全方位對外開放的旗幟和主要載體，同時也是推動經(jīng)濟全球化深入發(fā)展的重要平臺。對外開放是“一帶一路”的核心，是國內(nèi)沿線區(qū)域與國外沿線國家或地區(qū)通過現(xiàn)代運輸方式和信息網(wǎng)絡(luò)連接起來的相互開放戰(zhàn)略，將會以新型的全球供應(yīng)鏈方式改變經(jīng)濟發(fā)展模式。

粵港澳大灣區(qū)作為全球領(lǐng)先的灣區(qū)經(jīng)濟體，在全球治理中同樣可以依托“一帶一路”倡議發(fā)揮重要作用。首先，粵港澳大灣區(qū)的地理與交通優(yōu)勢在“一帶一路”中有能力成為重要的門戶樞紐。灣區(qū)是我國城市群最靠近沿線市場的地理節(jié)點，與東南亞地區(qū)隔海相望，基礎(chǔ)設(shè)施最便利，已形成海陸空港多維立體的交通網(wǎng)絡(luò)，港口集裝箱年吞吐量、機場旅客年吞吐量等已躋身國際一流灣區(qū)行列。其次，粵港澳大灣區(qū)作為沿海地區(qū)起步早，開放程度高，特別是有港澳兩個自由港和自由貿(mào)易試驗區(qū)（廣東）前海、南沙、橫琴片區(qū)，國際規(guī)則和制度接軌程度也是最高的。粵港澳大灣區(qū)在參與“一帶一路”沿線地區(qū)國家的合作中，更能發(fā)揮對外開放的引領(lǐng)作用。最后，粵港澳大灣區(qū)有能力成為“一帶一路”最重要的供應(yīng)鏈樞紐，粵港澳大灣區(qū)供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)極其發(fā)達，在電子、建筑、能源、金融、電信等行業(yè)處于國內(nèi)領(lǐng)先地位，與其他地區(qū)相比，其在國際價值鏈中處于相對較高的地位，更有利于成為“一帶一路”的供應(yīng)鏈樞紐。

三是為國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供支撐。總體而言，我國經(jīng)濟發(fā)展正由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。黨的十八屆五中全會明確了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，創(chuàng)新位于五大發(fā)展理念之首。習近平總書記多次強調(diào)創(chuàng)新之于國家發(fā)展的重要性，強調(diào)“堅持創(chuàng)新發(fā)展，就是要把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，讓創(chuàng)新貫穿國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風”。黨的十九大報告提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”的明確要求，指出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐”。可以說，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是完成國家“兩階段發(fā)展目標”的重要保障。實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，需要載體和平臺支撐。粵港澳大灣區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)良好，經(jīng)濟實力雄厚，開放程度較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端，交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，生活環(huán)境優(yōu)良。從創(chuàng)新機制、創(chuàng)新活力、創(chuàng)新主體和市場力量來看，粵港澳大灣區(qū)無疑是國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略最好的支撐。

四是全面打造國家對外開放升級示范區(qū)。改革開放以來，我國堅持“以開放促改革”的發(fā)展思路，未來仍將延續(xù)，但是需要新突破。自2013年實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略以來，國家已經(jīng)在自貿(mào)區(qū)這一層級上積累了足夠的經(jīng)驗并吸取了教訓。下一步如何進行對外開放升級，是擺在國家發(fā)展全局中的一個重要命題。

粵港澳大灣區(qū)一直是我國對外開放的前沿陣地，始終走在改革開放的前列。2017年4月，習近平總書記對廣東工作作出重要批示，要求廣東“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”，其中要“為全國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制提供支撐”。2018年3月“兩會”期間，習近平總書記在廣東代表團座談時表示，“開創(chuàng)廣東工作新局面，最根本的還要靠改革開放”。因此，從國家戰(zhàn)略和全局高度，粵港澳大灣區(qū)理應(yīng)為國家對外開放升級繼續(xù)探路。

五是發(fā)揮輻射帶動功能，解決不平衡不充分的問題。黨的十九大報告指出：目前我國發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發(fā)展質(zhì)量和效益還不高。解決發(fā)展不平衡不充分的關(guān)鍵是縮小區(qū)域發(fā)展水平差異。廣東的整體經(jīng)濟發(fā)展迅速，以廣州、深圳為首的珠三角地區(qū)城市成為全國的焦點，大量的人口和資金流入使得該區(qū)域經(jīng)濟非常活躍。但是非珠三角地區(qū)發(fā)展非常不平衡。2017年廣東GDP高居全國第一，人均GDP高達12009美元。但21個地級市中，有12個地級市的人均GDP低于全國平均水平。GDP最高的深圳是GDP最低的云浮的26倍。就區(qū)域而言，2017年粵東、粵西、粵北的GDP占全省比例僅為20.3%，其中東翼、西翼、山區(qū)分別占6.8%、7.5%、6.0%。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)應(yīng)強化對粵東、粵西、粵北的輻射，帶動其加快轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。

此外，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)還應(yīng)對“泛珠三角”地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生輻射帶動作用。2016年3月國務(wù)院《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導意見》要求，構(gòu)建以粵港澳大灣區(qū)為龍頭，以珠江—西江經(jīng)濟帶為腹地，帶動中南、西南地區(qū)發(fā)展，輻射東南亞、南亞的重要經(jīng)濟支撐帶。粵港澳三地利用由不同發(fā)展歷史形成的特殊文化、制度資源，積淀而成的不同的創(chuàng)新理念和操作方式，共同帶動更大區(qū)域的發(fā)展。

（三）粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展愿景

與紐約、舊金山、東京三大世界級灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)雖已是世界級灣區(qū)，但還不是世界一流灣區(qū)。大灣區(qū)建設(shè)的重中之重是提高發(fā)展質(zhì)量，“建設(shè)富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范”。

概括而言，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展愿景如下：

第一，打造國際科技創(chuàng)新中心。大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心是國家綜合性科學中心、國家大科學裝置布局、香港國際科技創(chuàng)新中心等重大舉措的集合。其目標為構(gòu)建國際化、開放型區(qū)域創(chuàng)新體系，涵蓋四條主導路徑：一是構(gòu)建新機制，推動科技創(chuàng)新要素資源便捷流動，建立開放型科技創(chuàng)新體系。二是培育新主體，培育國家級科研工程中心和高等院校，培育高研發(fā)投入的民營企業(yè)和科創(chuàng)型企業(yè)，培育機制靈活、創(chuàng)新活躍的社會機構(gòu)和團體。三是拓展新空間，構(gòu)筑科技創(chuàng)新走廊和科技產(chǎn)業(yè)帶，建設(shè)科創(chuàng)平臺，成立城市創(chuàng)新科技聯(lián)盟。四是打造新動能，打造無縫對接的大灣區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施，打造數(shù)字經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)。

第二，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是大灣區(qū)核心競爭力、綜合競爭力的實體支撐。包括構(gòu)建以金融為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建以高科技為引領(lǐng)的先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，打造制造與研發(fā)、軟件與硬件有機整合的共享、高端產(chǎn)業(yè)價值鏈，發(fā)展新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)等。大灣區(qū)將建設(shè)“科技+金融”核心圈，打造世界級先進制造業(yè)基地，打造世界級現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，發(fā)展海洋經(jīng)濟，打造粵港澳海洋經(jīng)濟合作圈。

第三，構(gòu)筑“一帶一路”建設(shè)的重要支撐區(qū)。大灣區(qū)將“加快構(gòu)建與國際接軌的開放型經(jīng)濟新體制，建設(shè)高水平參與國際經(jīng)濟合作新平臺，構(gòu)筑‘絲綢之路經(jīng)濟帶’和‘21世紀海上絲綢之路’對接融匯的重要支撐區(qū)”。將加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制先行區(qū)，打造高水平對外開放樞紐，推動金融領(lǐng)域開放率先突破等，充分發(fā)揮港澳自由港和單獨關(guān)稅區(qū)的特殊優(yōu)勢，利用港澳優(yōu)質(zhì)資源，為中國資本和中國企業(yè)“走出去”提供綜合服務(wù)，推動“一帶一路”項目落地。

第四，共建優(yōu)質(zhì)生活圈。大灣區(qū)將“以改善民生為重點，提高社會管理和公共服務(wù)能力和水平，增加優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和生產(chǎn)生活產(chǎn)品供給，打造國際化教育高地，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，加強人文交流、促進文化繁榮發(fā)展，推進區(qū)域旅游發(fā)展，支持澳門打造旅游教育培訓基地，共建健康灣區(qū)，完善生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護合作機制，建設(shè)綠色低碳灣區(qū)”。將率先探索生態(tài)文明體系和綠色發(fā)展路徑，率先構(gòu)建綠色發(fā)展體系，著力打造綠色生態(tài)灣區(qū)；將發(fā)展高端旅游業(yè)，建設(shè)世界級旅游區(qū)；在城市建設(shè)管理中應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，建設(shè)智慧城市；將建設(shè)國際社區(qū)和人才高地，打造國際人才、海歸人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)的首選之地。

第五，推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是大灣區(qū)建設(shè)的基本前提。其中，世界級空港群涉及空中航線的開拓，世界級海港群涉及遠洋航線的整合；構(gòu)建高通達性綜合交通運輸網(wǎng)，以軌道交通為核心打造通勤都會區(qū)將成為大灣區(qū)交通建設(shè)的重點，高鐵、城軌、地鐵的有機銜接成為重中之重；面向“泛珠三角”區(qū)域的公路大通道建設(shè)，城市間交通銜接，口岸通關(guān)便利化等將被提上日程。此外，穩(wěn)定安全的能源和水供應(yīng)體系不可或缺，區(qū)域能源和供水合作將進一步深化。

第六，加快重大合作平臺建設(shè)。重大合作平臺是大灣區(qū)建設(shè)實現(xiàn)政策創(chuàng)新和突破的重要空間。未來，大灣區(qū)將重點加快前海蛇口自貿(mào)片區(qū)暨前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、廣州南沙自貿(mào)片區(qū)、珠海橫琴自貿(mào)片區(qū)、落馬洲河套深港科技創(chuàng)新特別合作區(qū)、東莞濱海灣新區(qū)、東莞松山湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、江門大廣海灣經(jīng)濟區(qū)、中山翠亨新區(qū)（中山粵澳全面合作示范區(qū)）、惠州百里濱海現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)帶、佛山禪南順（三龍灣）高端創(chuàng)新集聚區(qū)等重大合作平臺建設(shè)。

二、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、制度創(chuàng)新與法制保障

（一）“建設(shè)好大灣區(qū)，關(guān)鍵在創(chuàng)新”

2018年11月12日習近平總書記會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團時的講話提出，“更加積極主動融入國家發(fā)展大局。香港、澳門融入國家發(fā)展大局，是‘一國兩制’的應(yīng)有之義，是改革開放的時代要求，也是香港、澳門探索發(fā)展新路向、開拓發(fā)展新空間、增添發(fā)展新動力的客觀要求。實施粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，是我們立足全局和長遠作出的重大謀劃，也是保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定的重大決策。建設(shè)好大灣區(qū)，關(guān)鍵在創(chuàng)新。要在‘一國兩制’方針和基本法框架內(nèi)，發(fā)揮粵港澳綜合優(yōu)勢，創(chuàng)新體制機制，促進要素流通。香港、澳門也要注意練好內(nèi)功，著力培育經(jīng)濟增長新動力”[1]。

粵港澳大灣區(qū)制度差異導致的障礙，需要以制度創(chuàng)新進行調(diào)整。通過制度創(chuàng)新，讓要素順暢流動，資源優(yōu)化配置，形成有機整體以提升效率、釋放更強功能，把制度差異的獨特性變成發(fā)展優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，這是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的挑戰(zhàn)所在，也是久久為功、需要持續(xù)努力的方向。制度創(chuàng)新做不好，獨特性就會成為發(fā)展障礙；制度創(chuàng)新做得好，獨特性就會成為發(fā)展動力。2018年5月，韓正副總理在廣東調(diào)研時要求，要抓住制度創(chuàng)新這一核心，“對一切不符合新發(fā)展理念的思想觀念都要堅決摒棄，一切不符合高質(zhì)量發(fā)展要求的體制機制都要大膽改革，一切制約創(chuàng)新的管理方式都要促其改變”[2]。

（二）法制保障是粵港澳建設(shè)的必然要求

黨的十九大報告指出要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。韓正副總理在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組第一次全體會議上強調(diào)，要注重用法治化市場化方式協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)合作發(fā)展中的問題。以法治化方式推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，是新時代中國特色社會主義“堅持全面依法治國”基本方略在落實國家區(qū)域經(jīng)濟社會一體化戰(zhàn)略中的必然要求和集中體現(xiàn)。

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)要通過構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟社會一體化，支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，增進香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，是大灣區(qū)建設(shè)的重要目標之一。為此，經(jīng)濟方面要形成粵港澳大灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟共同體，社會方面要形成粵港澳大灣區(qū)區(qū)域社會生活共同圈。兩個要求可以濃縮為兩個字——“通”和“同”。通，指生產(chǎn)要素高效便捷流通，達致市場通；同，指居民身份及其附帶的社會待遇同等化，達致人心同。要實現(xiàn)這種“通”和“同”，與要素流動和同等待遇有關(guān)的法律規(guī)則銜接和法律制度對接是重要支撐，同時也需要更加有利于促進規(guī)則銜接制度對接的統(tǒng)籌決策及協(xié)調(diào)執(zhí)行的體制機制，并將這些體制機制予以法定化和法制化，提升其權(quán)威性和穩(wěn)定性。

（三）相關(guān)研究借鑒

在具體實踐中，“一國兩制”下粵港澳大灣區(qū)獨特的法制結(jié)構(gòu)對大灣區(qū)建設(shè)特別是規(guī)則銜接制度對接提供機遇的同時也帶來不小挑戰(zhàn)，需要通過制度創(chuàng)新，特別是法制創(chuàng)新予以克服，為大灣區(qū)建設(shè)的深入推進提供引領(lǐng)、促進和保障。在這方面，學者們關(guān)于區(qū)域合作中法律一體化及其有關(guān)實踐的研究，具有重要啟示意義。

1.法律協(xié)同、統(tǒng)一規(guī)則與區(qū)域合作關(guān)系研究綜述

一般認為，統(tǒng)一的法律、規(guī)則和標準對經(jīng)貿(mào)合作具有促進作用。歐盟及世界其他國家或地區(qū)一體化進程顯示，公共政策和法律法規(guī)的系統(tǒng)性制度安排是改善和提升要素流動狀況的重要手段。英國脫歐后，英國與歐盟其他國家的系統(tǒng)性制度安排切割將使要素流動自由度無法達到從前，再一次例證了系統(tǒng)性制度安排與生產(chǎn)要素流動之間的相關(guān)性。系統(tǒng)性制度安排，本質(zhì)上是法律協(xié)調(diào)問題。當區(qū)域一體化發(fā)展到法治一體化時，要素流動將不存在任何壁壘。

C.S.Yue（2013）研究表明，在開始一體化進程后，東盟成員國家間的貿(mào)易量占本國貿(mào)易總量的比重由1990年的17.0%（一體化前）上升至2011年的25.0%。M.J.Dennis（2014）認為，統(tǒng)一的國際合同法對于建立歐盟國家間的共同規(guī)則起到重要作用。這些通用的專業(yè)詞匯與法規(guī)為有關(guān)國際合同法的學術(shù)討論奠定了基礎(chǔ)，并使不同司法管轄區(qū)的國內(nèi)法院和仲裁庭在合同法解釋方面保持統(tǒng)一，從而顯著地降低了國家間的貿(mào)易壁壘。A.Efrat（2016）認為，不同國家間商業(yè)法的差異會對貿(mào)易往來造成阻礙，而相似的法律法規(guī)能夠降低商業(yè)活動的不確定性和衍生費用，從而刺激貿(mào)易。單一規(guī)則的統(tǒng)一往往也能起到促進作用。M.J.Bloomfield等（2017）研究表明，在會計規(guī)則統(tǒng)一后，會計行業(yè)的跨境勞動力轉(zhuǎn)移與其他行業(yè)相比顯著增加。研究結(jié)果表明，標準的多樣性構(gòu)成了國際勞動力流動的經(jīng)濟障礙，而會計規(guī)則的協(xié)調(diào)可以對跨境移民產(chǎn)生有意義的影響。C.Blum（2018）指出，國家間實行一體化的稅收與退休金發(fā)放政策可以有效降低重復(fù)征稅的可能性并減少行政負擔，從而便利在職或退休人員的跨境流動。

與此相對，區(qū)域合作中法律、規(guī)則和標準的不統(tǒng)一會帶來不同程度的負面影響。B.Bickel（2014）認為，不同管轄主體間不一致的法規(guī)會大幅降低效率，使政策的執(zhí)行變得無效，并最終導致行業(yè)失去管制。例如，對于金融服務(wù)業(yè)低效的監(jiān)管與互相矛盾的規(guī)定就是2008年美國次貸危機的一個非常重要的誘因。特別是在金融監(jiān)管領(lǐng)域，統(tǒng)一的金融監(jiān)管規(guī)則十分必要。J.M.Meier（2019）研究表明，21世紀初，歐盟推出了金融服務(wù)行動計劃（FSAP），對國際資本市場進行監(jiān)管整合，為金融服務(wù)和資本建立了共同的歐洲市場。在該計劃實施過程中，整合后的監(jiān)管使上市公司的外部融資、投資和就業(yè)大幅增加。這些結(jié)果凸顯了國際資本市場的監(jiān)管一體化對于企業(yè)融資決策和實際成果的重要性。研究東盟的學者逐漸發(fā)現(xiàn)法律、規(guī)則統(tǒng)一對區(qū)域合作的重要性。C.Lee和Y.Fukunaga（2014）研究認為，制定并施行統(tǒng)一的競爭政策是東盟（ASEAN）國家經(jīng)濟發(fā)展的一大進步。貿(mào)易的自由化降低了關(guān)稅水平，減少非關(guān)稅壁壘和其他促進區(qū)域一體化的新方案也正在制定中。J.Menon和A.C.Melendez（2017）研究表明，東盟成員國由于在各類事件與經(jīng)濟活動方面的敏感程度不同，即使處于同一個貨物、資本與人員自由流通框架下，對應(yīng)的流程處理速度也有較大差異，使該區(qū)域的經(jīng)貿(mào)一體化協(xié)議的作用大打折扣。因此，東盟國家若想要實現(xiàn)完全且有意義的整合，需要考慮修訂國家的相關(guān)法律法規(guī)（乃至憲法），使其與聯(lián)盟其他成員保持一致。

2.我國關(guān)于立法協(xié)調(diào)與區(qū)域一體化發(fā)展關(guān)系的研究

我國關(guān)于區(qū)域立法協(xié)調(diào)的研究始于2006年，區(qū)域一體化已經(jīng)成為我國學術(shù)界的熱門話題，一個基本的共識是：法制（立法）協(xié)調(diào)是區(qū)域一體化中不可或缺的保障要素。當前，我國區(qū)域一體化地方立法協(xié)調(diào)研究側(cè)重于以下幾個方面：

一是對地方立法協(xié)調(diào)的價值、取向、作用，立法協(xié)調(diào)在法制協(xié)調(diào)系統(tǒng)中的地位、動因、內(nèi)涵，地方立法協(xié)調(diào)的法律性質(zhì)、法律效力等進行探討。基本結(jié)論是，在區(qū)域一體化的大背景下，區(qū)域立法協(xié)調(diào)具有時代價值與促進作用。如胡健（2006）提出了區(qū)域立法協(xié)調(diào)的法制示范意義，認為“區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟的互動態(tài)勢和市場要素的流通必然引起法律關(guān)系的復(fù)雜性和法律主題的多樣性。因此離不開地方立法的創(chuàng)新、發(fā)展和協(xié)調(diào)”。吳樂樂（2011）提出，應(yīng)以民主參與為核心的立法利益協(xié)調(diào)為原則，構(gòu)建憲政框架之內(nèi)的利益格局。石佑啟和潘高峰（2014）提出，區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作的立法協(xié)調(diào)是彌補人大立法協(xié)調(diào)不足，提升區(qū)域立法質(zhì)量，解決立法中疑難復(fù)雜問題，促使立法及時立、改、廢，統(tǒng)一立法規(guī)劃的需要。

二是按區(qū)域劃分，對我國長三角、京津冀區(qū)域立法協(xié)調(diào)進行研究，提出各區(qū)域立法協(xié)調(diào)模式特點和具體運作機制。如石佑啟和楊治坤（2007）從立法、執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)三個方面論證了法制協(xié)調(diào)機制對中部地區(qū)崛起提供了良好平臺。

三是梳理區(qū)域一體化地方立法協(xié)調(diào)推進的難點。陳俊（2013）認為，利益之爭是區(qū)域內(nèi)立法協(xié)調(diào)活動推動的重要掣肘，如地方發(fā)展GDP考核、地方發(fā)展畫地為牢式的小而全、戰(zhàn)略性不足、地方立法長期互不隸屬等。

四是區(qū)域法制協(xié)調(diào)的解決路徑。誠然，區(qū)域法制協(xié)調(diào)因行政壁壘等難以推進，為了實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，很多學者從不同角度提出解決方法。如何淵（2009）提出整合“經(jīng)濟區(qū)”與“行政區(qū)”關(guān)系，先市場調(diào)節(jié)、后行政協(xié)調(diào)、再立法協(xié)調(diào)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)路徑。戴建華（2010）提出“強化和完善行政契約制度、加強地方立法和地方規(guī)章的制定和清理、擴大公眾參與和加強重視咨詢評估工作”等建議。

五是特殊領(lǐng)域立法協(xié)調(diào)。當前，對區(qū)域一體化立法協(xié)調(diào)研究已轉(zhuǎn)向更具體的領(lǐng)域。如李麗紅和楊博文（2016）從京津冀區(qū)域碳排放權(quán)交易立法協(xié)調(diào)機制角度進行研究，提出“在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大背景下，率先在京津冀地區(qū)實行區(qū)域性的碳排放權(quán)交易，構(gòu)建區(qū)域性碳排放權(quán)交易立法協(xié)調(diào)機制，設(shè)立立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)排放總量控制，并在不同區(qū)域間交易，聯(lián)合監(jiān)督管理與執(zhí)法，給區(qū)域性碳交易提供制度保證，實現(xiàn)‘1+1＞2’的區(qū)域協(xié)同碳減排效果”。

3.粵港澳大灣區(qū)法制保障研究

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》公布前后，學者對大灣區(qū)各個領(lǐng)域的研究成果豐碩。學者多從粵港澳大灣區(qū)法制協(xié)同、法制保障、法律合作等研究視角進行研究，也有學者從法制一體化等方面進行探究。如鄒平學和馮澤華（2018）認為，粵港澳法律合作的挑戰(zhàn)主要包括跨境府際合作缺乏牢固法律基礎(chǔ)、刑事司法協(xié)助的覆蓋面欠佳、民商事司法協(xié)調(diào)亟須增強、法律服務(wù)業(yè)全面合作進程有待深化、大灣區(qū)法律沖突協(xié)調(diào)機制有待突破五個方面，提出未來廣東一方面要明確自身在粵港澳法律合作中的主體地位、夯實連接內(nèi)地與港澳法律合作的橋梁以及法治建設(shè)先行者的政治站位，另一方面要力求觀念與理念先行，率先探索“一國兩制”三法域環(huán)境下跨境府際合作的制度創(chuàng)新與法律基礎(chǔ)，拓寬法律合作和機制對接等進路。如朱最新（2018）認為，在遵守“一國兩制”，遵循粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，堅持平等互信、協(xié)商共贏原則，通過中央授權(quán)為粵港澳大灣區(qū)區(qū)域立法提供合法性前提的基礎(chǔ)上，建立健全機構(gòu)與機制相統(tǒng)一的以區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作機制為基礎(chǔ)，以開放協(xié)調(diào)的示范法機制為引領(lǐng)的多元化區(qū)域立法制度。如葉一舟（2018）提出，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法機制的必要性，是我國治理能力與治理體系現(xiàn)代化以及“一國兩制”進入新時代在制度文明方面的需求所決定的。在基本路徑上，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法機制的建設(shè)可以政府推進為主、社會演進為輔。在事務(wù)范圍上，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法可先針對具體性的大灣區(qū)共同事務(wù)進行實踐，隨后再逐步拓展到一般性的大灣區(qū)共同事務(wù)。如張亮、黎東銘（2018）提出，應(yīng)當采取中央立法與地方立法相結(jié)合的立法進路，既要制定全國統(tǒng)一適用的“區(qū)域合作法”，對區(qū)域合作的內(nèi)容、效力和程序等基本問題作出規(guī)定，使粵港澳大灣區(qū)于法有據(jù)、有法可依，從整體上形成立法對制度的引領(lǐng)作用，又要在具體規(guī)劃過程中重視地方立法的優(yōu)勢，允許地方立法在憲法和法律的框架下充分發(fā)揮自主作用，以有效應(yīng)對區(qū)域合作中可能出現(xiàn)的各種潛在問題，亦保證制度運作中基本的效率優(yōu)勢。總之，自粵港澳大灣區(qū)建設(shè)推進以來，探索三地法制保障的研究成果豐碩，難以一一羅列論述，擬后文論述展現(xiàn)。

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[1]習近平.在2018年11月12日會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團時的講話.

[2]韓正提出大灣區(qū)建設(shè)方向　制度創(chuàng)新是高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵［N］.文匯報，2018-05-24（A4）.