多視角研究粵港澳大灣區的重要意義（序）

中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所所長

綜合開發研究院（中國·深圳）院長　樊　綱

作為我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，粵港澳大灣區在國家發展大局中具有重要戰略地位。粵港澳大灣區面積5.6萬平方千米，人口7000多萬，經濟總量超過10萬億元，是目前中國最大的灣區。展望未來，2050年，粵港澳大灣區人口將達到1.2億～1.4億，將成為世界上最大體量的灣區。從我國實際和未來發展趨勢看，建設粵港澳大灣區的意義和價值，至少集中體現在以下三個方面：城市群發展、創新要素的整合，以及港澳與內地的融合發展。

一、大灣區與城市群

以城市群為主要特征的城市化，將是下一階段中國經濟增長的主要推動因素。粵港澳大灣區中的大城市、小城市互補性強，相互之間能夠交融互動，形成合力，就是一個典型的城市群。粵港澳大灣區是中國城市化進程中城市群發展的樣本，值得研究和觀察。

（一）“城市化”不是“城鎮化”

在一定意義上，“城市化”與“城鎮化”并無差別，但作為戰略，二者在指導思想和政策落腳點上有所不同。按照城鎮化的指導思想，我國長期嚴格控制大城市規模，限制人口向大城市集中，優先發展中小城市和小城鎮，防止所謂的“大城市病”發生。但這種指導思想與城市化的基本邏輯和現實進程有所背離。

城市化的本質是人的遷移，是人口在空間上的集聚，其基本效果是獲得產業聚集和人口聚集所帶來的規模效益。而人們在選擇如何遷移、向何處遷移時，會進行趨利避害的理性選擇，他們所考慮的主要因素包括就業機會、收入水平、生活條件、公共服務、社會交往等。

中國的城市化與西方的歷史背景有所不同。西方國家的城市化進程較為緩慢，大都經歷了一兩百年的時間。在城市化初期和中期，歐美等西方國家也是大量人口流向大城市，小城鎮人口流失，到城市化后期，小城鎮才迎來發展機會。與日本、韓國等后發國家類似，我國在短短幾十年內進行了快速工業化，在一兩代人的時間里人口集聚較多，而人口回流較少，城市化和大城市化的比率更高，這是由當前我國所處的發展階段決定的。

（二）城市群：城市化發展新階段

中國城市化進程已經進入城市群發展的新階段，城市群發展上升為國家戰略。所謂城市群，就是通過綜合交通、就業創業、公共服務等便利化措施和政策，使得一個區域的大中小城市互相補充，實現城市群的生活狀態。就像美國紐約城市群，曼哈頓的金融精英住在康涅狄格州，每天通勤一小時。倫敦、東京都是這種生活狀態，粵港澳大灣區深港、珠澳、廣佛、深莞等城市之間也出現了這種狀態。

推動城市群發展，是因為城市再大也有邊界。城市群在一定程度上是城市發展空間和生存狀態的裂變：一方面，單個城市不再局限于看得見的行政界線，而是通過發達的交通網絡，與周邊地區互聯互通、相互交融；城市的要素資源整合不僅限于管轄區域，而是在城市內外乃至遠在“飛地”展開，通過大區域、廣覆蓋的資源配置，生成可持續發展新動力。

另一方面，城市不再單打獨斗、各自發展。紐約、東京、倫敦都不是作為單個城市而存在，這些城市之所以具有全球地位和影響力，歸根結底取決于其所依托的城市群的實力。在經濟全球化出現一定程度的發展方向漂移、利益訴求多元的形勢下，依托城市群發展城市，成為全球頂尖城市的首要選擇；打造城市群，就是打造城市的國際綜合競爭力，也是一個國家或區域提升競爭力和影響力的重要支撐。以城市群的方式加速城市化進程，將提供巨大的發展機遇和空間。

（三）大灣區城市群具有集聚效應和市場規模效應

從發展趨勢來看，城市群會以更加集中的方式提供各種要素資源，從而集聚大量的產業和企業，形成更專業化的分工和完善的產業鏈，具有顯著的集聚效應和規模效應。粵港澳大灣區城市群也不例外。

大灣區城市群將在公共服務方面集聚優質的教育、醫療等公共資源，擁有完善的基礎設施配套體系，能夠提供良好的生活條件和公共服務；具備更加公平的市場競爭環境和通暢的上升通道，能為年輕人提供更多實現夢想的機會；人口的集聚，更有利于服務業和文化時尚產業的發展，成為潮流和時尚的前沿，對年輕人具有較強的吸引力。因此，大灣區城市群將承載更多的人口和經濟活動。

大灣區城市群將形成巨大的一體化的消費市場。大灣區居民具有較高的人均可支配收入，強大的消費能力和意愿，多樣化的消費需求，是消費經濟的主力。大灣區城市群以城際交通為紐帶，帶動周邊地區的發展，獲取城市化所帶來的市場集聚效應與規模效益。

二、大灣區與創新要素的整合

創新要素的整合與發展是大灣區的一個重要使命。大灣區是中國國際化水平最高的城市群，既有全球金融中心香港和世界旅游休閑中心澳門，也有綜合性門戶城市廣州和國家創新型城市深圳。城市的多元性將促進創新要素的整合與發展，有利于大灣區國際科技創新中心和綜合性國家科學中心建設。

（一）技術進步成為經濟增長的要素

近幾十年，增長理論發生了很大變化。增長的要素已經由最初的勞動和資本，拓展到技術和制度。先是用技術進步解釋計量模型中無法被勞動和資本所解釋的“殘值”，即“全要素生產率”。后來，隨著制度經濟學的發展和人們對現實中制度改進導致效率提高的認識的深化，越來越多的理論把制度分析納入經濟增長問題的分析中。

從技術和制度角度看，落后國家或發展中國家與發達國家之間的差異，主要是要素稟賦結構差異。落后國家可能勞動力不少，但居民受教育程度較低，所以“人力資本”并不多；落后國家收入低，資本積累的水平就低，也就是“沒錢”。更重要的是科學技術水平和創新能力上的差別，以及市場機制配置資源效率的差別。

落后國家之所以落后，是因為增長要素結構落后，優質要素較少。收入水平低、產業結構落后是表面現象，要素結構落后才是深層次的原因。要想有更好的、更高級的經濟結構，需要努力發展優質要素，改善要素結構，包括技術水平、體制效率、人力資本結構、資本積累水平等，只有這樣才能夠真正獲得持久的增長。

（二）創新需要開放

落后國家或發展中國家的“追趕”主要經歷了四個階段：第一階段是純粹依靠比較優勢；第二階段是比較優勢和后發優勢疊加，學習模仿，努力實現知識外溢；第三階段是繼續學習模仿和加大自主創新；第四階段是作為后來者融入并維護開放的世界體系。

中國改革開放40多年，也經歷了上述各階段。第一階段是充分利用比較優勢，即充足、廉價的勞動力優勢。第二階段是“比較優勢+后發優勢”，即利用前人已經發展起來的技術，并借鑒別人取得的經驗教訓，以較低的成本，獲得別人積累起來的各種知識，享受知識的“外溢效應”。中美貿易摩擦、美國對中國科技創新的打壓，將倒逼我們進入第三階段。在這個階段，我們在很多領域接近創新前沿，部分領域領先，應該加大自主創新，也有一定能力加大自主創新。只有加大自主創新，才能擺脫被“卡脖子”，突破技術封鎖。但同時也要看到，我們在一部分領域是較為落后的，還需要繼續模仿學習，不能什么都自主創新。

最重要的是，創新不是靠政府組織、政府補貼就能實現的，必須以市場化、法治化的方式，促進創新要素高效整合與發展，如建立以知識產權為核心的投資機制、激勵機制等。此外，作為后來者，我國還需要維護一個開放的世界體系。在這個體系中，不可能一個國家、一個企業做所有的東西，要合作互利，互有專業分工、互通有無，在全球化體系中實現各國、各地區、各城市的更有效率的發展。

（三）大灣區創新與擴大中國產業鏈（包括制造業）

大灣區就是借助創新成為全球經濟發展的主流趨勢，利用世界一流電子信息硬件配套能力，吸引全球高端科技要素資源匯聚，成為全球科技創新成果轉化的首選地和全球高端科技的匯集地。在開放的環境中，注重以集聚海外創新資源為宗旨，以引進海外高科技項目和高端人才為目標，以全球選點建設海外創新中心為手段，匯集全球創新資源。

大灣區具備各種條件，應主動擔當，成為中國在第四次工業革命“彎道超車”的轉型力量主體，成為第四次工業革命的重要策源地之一。大灣區是科技原發、源頭創新及集成、組合創新的集成平臺和“中國硅谷”，應把握第四次工業革命尚處于孕育之中的戰略機遇，推動世界工廠向高端制造躍升，扭轉多產業關鍵技術、核心技術及關鍵元器件受制于發達國家的局面，緊盯世界科技前沿，融入世界創新網絡；著力打造“全球科技產業創新中心”，成為全球創新網絡的組織中樞。

大灣區是我國制造業門類最全、產業鏈最豐富、市場化最活躍的城市群。產業鏈發展與制造業密切相關，我國大量的制造業，包括一般制造業、傳統制造業，仍然有很多短板。中國有全世界產業門類最齊全的制造業，但很多產業尚處于中低端，很多產品我們還沒有，因此應該積極發展所有的制造業，推進傳統產業升級改造。

大灣區可依托現有產業集群，創造新產品、新需求、新業態，延伸產業鏈、豐富創新鏈、提升價值鏈，建設全球重要的高端制造業中心，推進產業布局全球化、創新平臺國際化、科技成果產業化，加快推動向高端制造業轉型升級，形成具有全球競爭力的產業新體系。

三、港澳與內地融合發展

港澳在粵港澳大灣區建設中具有重要地位。大灣區由“一國兩制”框架下三個不同的關稅區組成，構成上的豐富性、復雜性、獨特性在世界上無出其右，因此“建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動‘一國兩制’事業發展的新實踐”，是支持港澳融入國家發展大局的重大戰略和重要舉措。

（一）大灣區建設的核心是改革開放

粵港澳大灣區在國家發展中的重要功能，突出表現為改革開放。國家面臨進一步對外開放、構建全面對外開放新格局的問題，大灣區的建設過程，就是進一步開放的過程。中國改革開放已走過了40多年的輝煌歷程，今后如何持續改革，大灣區肩負著率先探路的職責使命。大灣區有香港、澳門兩個特別行政區，有不同的貨幣，不同的關稅，還有前海、橫琴、南沙三個自貿試驗區，這些都是進一步改革開放的平臺和杠桿。大灣區建設在促進中國更加開放、中國經濟體制朝著自由市場經濟邁進方面具有重要意義。

（二）建設大灣區的“三個意識”

一是“大都市群”意識。大灣區各區域、各城市應有全局意識、協同意識、一體意識，不宜各自為政，不應各自封鎖，要融合發展，融入發展，分工協同，合作共贏。

二是港澳意識。建立大灣區的目的之一是更好地發揮港澳作用，促進港澳融入國家發展大局。要關注如何強化港澳在大灣區建設中的地位和功能，注重利用港澳的各種有利條件，協助港澳解決內部問題。

三是改革創新意識。要用改革的意識來發展大灣區，建立相應的制度安排，如通關、教育、醫療、社保等，逐步實現便利互融。

（三）建設大灣區的三大舉措

一是推進大灣區要素跨境流動的便利化。包括人員往來、貨物通關、資金融通、信息流動等方面。

二是形成“2+3”自由貿易區聯盟。大灣區有香港和澳門兩個自由港，有前海、橫琴、南沙三個自貿試驗區。如果這五個區域能夠形成一個聯盟，不僅能夠促進自貿試驗區的發展，還能促進整個地區的發展。直接在大灣區實現自貿試驗區比較困難，但是可以用自貿試驗區對接自由港，以此促進大灣區的發展。

三是明確制度框架。因為粵港澳之間暫時無法實現要素的自由流動，因此需要一個制度框架，便于大家在管理上、在規章制度上有章可循，以解決經濟交往過程中的諸多問題。只有這樣，才能使居民生活和經濟發展真正融合，制度框架決定著一個區域各種經濟行為的融合。

中國（深圳）綜合開發研究院長期關注香港、澳門及粵港澳區域合作，粵港澳大灣區建設等問題，長期研究并重點關注經濟和社會民生領域的發展及區域合作體制機制創新、制度建設等。本書作者立足于粵港澳大灣區建設的獨特憲制秩序和法政結構，并以歐盟等域外經驗為啟發，緊扣實踐案例，聚焦大灣區建設中凸顯出來的現實問題，檢視了要素流動的規則銜接、營商環境完善、法治統合推進、體制機制優化、標準認可等重點方面和重點領域，在深入分析的基礎上提出了一些有益的法制建構意見和建議，希望能為這一領域的深入研究提供參考。

是為序。