中國煤炭地質總局“十四五”規劃實施與監測機制研究

中國煤炭地質總局規劃發展部　中能化信息與發展戰略研究中心

“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，也是中央地勘企業加快推進體制機制變革與經濟高質量發展的攻堅期?！笆奈濉睍r期，全國地勘單位改革將進入一個新階段，總局必須堅定改革的方向不動搖，必須建立起適應市場經濟要求的體制機制；全國地質工作也將面臨經濟社會發展內生動力轉換、生態文明體制改革、自然資源統一管理等重大形勢變化帶來的一系列新的更高要求。

“十四五”時期是總局發展的關鍵階段，通過本課題的研究，將實現四個目標：一是助力總局“十四五”發展規劃的實施，二是助推總局規劃管理水平的提升，三是提高總局總部的戰略控制力和協調力，四是幫助總局對戰略執行的進程和效果進行有效監控。

整個課題研究工作以四個方面相關理論為主要依據，并結合總局“十四五”發展規劃的內容和總局當前戰略規劃管理的現狀，完成總局“十四五”規劃實施機制和監測機制兩部分的課題研究工作：

第一，以戰略實施的內涵與主要內容的相關理論為指導，建立了課題研究的框架和脈絡。

第二，以平衡計分卡為戰略實施的理論工具，對總局“十四五”發展規劃進行了戰略解碼，研究繪制了戰略地圖。具體來說，即通過對總局“十四五”發展規劃進行深入學習和詳細分析，并以平衡計分卡的財務、顧客、內部運營和學習成長四個維度為工具，建立了總局“十四五”發展規劃監測指標體系的邏輯序列。

第三，以戰略復盤的理念為指導，研究提出了監測評估環節，對推進總局“十四五”發展規劃實施有重要意義，研究制定了總局“十四五”發展規劃監測評估的程序、核心內容和關鍵事項。

第四，采用應用范圍較廣且可信度較高的層次分析法（AHP）確定監測指標體系的權重，更科學地體現各個監測指標在評價體系中的作用地位。

一、成果背景及研究方法

規劃編制與實施是企業規劃管理中的兩項重要內容，其中，規劃實施是規劃編制的繼續，即企業制定出目標和規劃后，必須將規劃的構想轉化成為規劃的行動。

（一）課題研究的目的與意義

“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，也是中央地勘企業加快推進體制機制變革與經濟高質量發展的攻堅期?！笆奈濉睍r期，全國地勘單位改革將進入一個新階段，總局必須堅定改革的方向不動搖，必須建立起適應市場經濟要求的體制機制；全國地質工作也面臨著經濟社會發展內生動力轉換、生態文明體制改革、自然資源統一管理等重大形勢變化帶來的一系列新的更高要求，如何高效實施好總局“十四五”發展規劃的藍圖，不斷提升總局經濟發展質量，構建起可持續發展的產業支撐，必須采用有效措施和方法、堅定不移地實施好總局“十四五”發展規劃。

“十四五”是總局發展的關鍵階段，通過本課題的研究：

一是助力總局“十四五”發展規劃的實施；

二是助推總局規劃管理水平的提升：通過本課題的研究，力爭化解規劃執行不力、重編制輕實施等實施“梗阻”困境，尋求和探索推動總局“十四五”發展規劃實施的有效方法和舉措；

三是提升總局總部的戰略控制力和協調力：總局通過構建強有力的總部，對下屬子公司能夠有效進行戰略控制和戰略協調，使各直屬企業與總局總體戰略保持同步性和一致性，從而創造總局的整體競爭優勢與價值；

四是幫助總局對戰略執行的進程和效果進行有效監控：當前，總局戰略管理的主要手段與制度體系還不是很完善，戰略執行的監控主要依賴于各級管理者的意識和能力，不能對戰略執行的進程和效果進行全面、科學、有效的監控。

本課題監測機制的建立是對戰略執行進程和效果的監控，也是保證總局經營活動持續性與戰略協調一致性的重要機制。

（二）課題研究的主要內容

本課題研究共六部分，簡介如下（其研究框架如圖1所示）：

圖1　研究框架路線圖

第一部分，緒論。介紹了選題目的及研究意義，并明確了課題的研究內容、框架等。

第二部分，課題研究的理論基礎。在總結前人研究成果的基礎上，系統梳理規劃實施、戰略平衡計分卡、戰略復盤等相關文獻。

第三部分，梳理總局“十四五”發展規劃。以戰略平衡計分卡為指導，研究繪制了總局“十四五”發展規劃的戰略地圖，明確了總局“十四五”發展規劃的戰略任務。

第四部分，建立總局“十四五”發展規劃實施的機制。在規劃實施的過程中，堅持建立制度體系、資源配置、激勵機制、具體抓手等方面的核心內容，并結合總局規劃管理水平，研究提出了“一體系四機制”的規劃實施機制。

第五部分，總局“十四五”發展規劃監測機制。主要包括基本原則、適用范圍、設計指標體系、監測評估程序等內容。

第六部分，結論與展望。

（三）中央企業發展規劃管理現狀

以“規劃實施與監測”為關鍵詞進行搜索，可知其更多出現在省級區域規劃、城市總體規劃等領域。

1．基于中央企業戰略管理現狀的分析

國有企業在戰略管理中往往存在著重戰略設計、輕戰略實施的弊病，主要表現為中央企業戰略管理薄弱。其中，主要存在以下問題：

一是缺乏確實可行的戰略控制措施。企業應該對戰略實施動態管理，不斷對戰略進行及時調整和修正。一些中央企業沒有根據戰略目標制定切實可行的實施計劃，沒有根據國家經濟政策的變動調整戰略實施方案，在戰略實施過程中，沒有做到有效的監控。

二是經營活動與戰略脫節。由于戰略實施計劃方案內容過于粗糙，沒有明確的目標限制，因此，當經營活動偏離計劃時，就會缺乏相應的約束機制，最后使經營戰略隨著業務經營的影子走，甚至“只戰不略，盲目經營”，管理跟著經營走，圍著政策轉，甚至“跟著感覺走”。

三是在規劃實施過程中，相關資源配置不夠優化。當企業面臨發展和擴張時，集團公司對下級單位缺乏控制力，又沒有嚴密的約束機制制衡，就會導致其私欲膨脹。下屬企業有時為了維護自身利益而相互產生沖突，直接影響戰略規劃的執行。

2．總局系統內對五年規劃的執行情況存在問題

這些問題主要表現在三個方面：

一是個別企業存在選擇性執行的情況?？偩滞ㄟ^規劃批復的形式或年度預算批復將總局五年規劃目標層層分解到直屬企業，指標任務也層層下達，但個別直屬企業根據本企業利益對目標加以取舍，對于符合本企業利益的目標指標就積極執行，對于短期內看不到效果但需要本企業配合總局整體發展的目標指標則不執行或變通執行。

二是個別企業有時消極執行。受“上有政策，下有對策”觀念的影響，在總局五年規劃的目標任務與本企業的短期發展目標出現沖突時，個別企業會對總局目標任務消極執行，將更多的資源投入到實現短期可見利益中。

三是執行中斷。由于目前對五年規劃的實施缺乏監督，規劃實施考核評價體系欠缺，五年規劃實施的連續性容易受主要領導人員調整等因素的影響，并形成周期性波動，導致規劃實施中斷。另外，個別企業對規劃的嚴肅性認識得還不夠，在規劃實施過程中，很容易根據短期形勢變化對五年規劃進行隨意調整，使得原有計劃無法繼續執行。

二、課題研究的理論基礎

（一）戰略實施概述與主要任務

著名戰略管理學家安索夫認為：戰略實施就是管理層為貫徹戰略計劃所采取的行動。戰略實施即戰略執行，是指整個企業運營等計劃活動都按照既定的戰略予以實施的全部活動過程。它涉及從高層到基層工作目標的分解、落實，常常需要在“分析—決策—執行—反饋—再分析—再決策—再執行”的不斷循環中達成戰略目標。

戰略實施的主要任務有以下6個步驟：

（1）編制戰略計劃。一是制定任務進度安排，包括企業總體戰略目標的分解、明確進度計劃和分階段目標，并分析論證既定時間框架下的可行性；二是制定分戰略，即對總體戰略目標分解后，制定各事業部和各職能部門的分戰略；三是明確工作重點和工作難點。

（2）建立與戰略相適應的組織結構?！敖M織”（戰略經營單位）是集團戰略執行中最重要、最關鍵的要素之一。一個好的企業戰略只有通過與其相適應的組織結構去執行才能起作用，因此，戰略決定組織結構，組織結構必須按照戰略目標的變化進行調整。

（3）配置企業資源。資源配置是戰略實施的重要內容，企業在戰略實施過程中必須保證資源的優化配置。在戰略實施過程中，如何根據企業戰略和實際情況配置合適的資源也是個很關鍵的問題。企業資源的配置包括外部資源配置（如公共關系資源、物力資源等）和內部資源配置（如人力資源、物力資源和財務資源等）。

（4）發揮領導者的主導作用。領導者的主導作用具體表現在兩個方面：一是領導者對戰略實施的支持（包括制定戰略計劃、配置企業資源、改進組織結構等），二是領導者能力與戰略的匹配。不同的戰略，對戰略實施者的知識、價值觀、技能及個人品質等也有不同的要求。

（5）處理好戰略實施與企業文化的關系。注意：當公司的戰略實施與企業文化不一致時，就需要圍繞文化進行管理，不要使戰略與現存的企業文化直接沖突；當企業文化與戰略存在較大沖突時，企業首先需要考慮是否有必要對戰略進行調整。

（6）適當的戰略調整或戰略變革。如果新制定的戰略在戰略實施中出現的偏差較大，企業應考慮采取糾正措施或實施權變計劃。在戰略實施過程中，一旦推斷出公司外部環境因素可能造成不確定的后果時，則必須對戰略進行調整或變革。

（二）戰略實施與監測工具

1．平衡計分卡

平衡計分卡是一個績效評價體系，是加強企業戰略執行力的戰略管理工具（圖2）。它打破了傳統的只注重財務指標的業績管理方法，增加了對非財務指標（客戶、內部流程、學習與成長）的考核。這四個維度分別是從股東、客戶和員工的角度來對企業經營來進行評價，最終可以形成一個全面的評價結論。

圖2　平衡計分卡基本框架示意圖

（1）財務層面：財務層面指標通常與獲利能力有關，其衡量指標有營業收入、資本報酬率、經濟增加值等，也就是銷售額的迅速提高或創造出較多的現金流量。

（2）客戶層面：客戶層面指標通常包括客戶滿意度、客戶保持率、客戶獲得率、客戶盈利率，以及在目標市場中所占的份額。

（3）內部經營流程層面：管理者要確認組織擅長的關鍵的內部流程，幫助業務單位提供價值主張，吸引和留住目標細分市場的客戶，滿足股東對卓越財務回報的期望。

（4）學習與成長層面：它確立了企業要創造長期的成長和改善就必須建立的基礎框架，確立了未來成功的關鍵因素。

平衡計分卡的作用：對總局“十四五”發展規劃進行戰略解碼，支撐總局“十四五”發展規劃指標體系的建立。

2．戰略復盤理論

企業戰略復盤是對已制定和實施的戰略做思維演練，不斷反思戰略制定的預期與執行的結果，通過分析差異產生的原因，進行經驗總結。

戰略復盤可以成為企業管理的方法論，其主要原因是復盤并不等同于工作總結，更是對未來探測、探究、展望的啟示。

戰略復盤具有三方面的特點：

一是復盤具有明確的結構與要素，必須遵從特定的步驟進行操作，不僅回顧目標與事實，也要對差異的原因進行分析，得出經驗與教訓，這樣才能算是一次完整的復盤。

二是復盤是以學習為導向的，必須有適宜學習的氛圍和機制，包括忠實地還原事實真相、以開放的心態分析差異、反思自我，學到經驗或教訓，找到未來可以改進的地方。

三是復盤通常是以團隊形式進行的，通過集體深度會談，團隊成員不僅可以相互了解彼此的工作以及相互關系，而且可以打破個人的局限性，并激發出新的觀點。

戰略復盤理論的作用：有助于建立總局“十四五”發展規劃監測機制。

3．層次分析法

層次分析法（analytic hierarchy process，AHP）是將與決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性分析和定量分析的決策方法。

層次分析法應用簡單的數學工具，結合運籌思想，將復雜的問題分解為各個組成因素，并按支配關系分組形成層次結構，通過綜合各因素之間的相互影響關系及其在系統中的作用，來確定各因素的相對重要性。

層次分析法的基本步驟：①建立層次結構模型（將有關的各個因素按照不同屬性自上而下地分解成若干層次）；②構造成對比較陣（用成對比較法和1～9的比較尺度構造成對比較陣，直到最下層）；③計算權向量，并做一致性檢驗；④計算組合權向量，并做組合一致性檢驗。

層次分析法的作用：主要用于課題監測指標權重的確定。

三、構建總局“十四五”發展規劃戰略地圖

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。2021年11月29日，《中國煤炭地質總局“十四五”發展戰略和規劃》（以下簡稱總局‘十四五’發展規劃）印發執行。總局“十四五”發展規劃繪就了總局在新征程上的第一個五年發展藍圖，是全局職工奮進新征程的共同行動綱領。

（一）總局“十四五”發展規劃的特點

總局“十四五”發展規劃以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實國務院國資委對中央企業的要求，貫徹新發展理念，推動國有企業質量效益明顯提升；堅持以供給側結構性改革為主線，推動國有資本布局不斷優化；堅持正確改革方向，推動國有企業改革走深走實；堅持以管資本為主，加強國有資產監管，推動國資監管效能持續提高；堅持黨對國有企業的全面領導，推動企業黨的建設切實加強，經濟運行出現穩中向好、穩中有進的良好態勢。該規劃對總局“11463”總體發展戰略做了再謀劃和細化，勾畫了總局轉型升級的發展路徑，充分體現了“以地勘職工為中心”的發展思想。

（二）總局“十四五”發展規劃的主要內容

總局“十四五”發展規劃指標體系及發展目標實行量化、具體化。在主要指標設置上，有許多創新，如將總局經濟發展總目標進行量化并從“效益效率、國有經濟布局結構、轉型升級、創新驅動、國際化經營、風險及社會責任”六個方面設定“定量指標體系”。指標體系分論則將各個分目標進行量化，形成分目標體系。

總局“十四五”發展規劃以“能力”建設為抓手，確立了總局“十四五”時期的重點工作，規劃提出了“推進產業轉型升級，提升產業鏈控制能力”“推進布局結構調整，提升市場控制能力”“推進創新引領，提升價值創造能力”等方面的具體措施。

總局“十四五”發展規劃以重大專項為載體，推動總局“十四五”發展規劃實施，提出總局將持續服務于國家能源安全戰略和生態文明建設的戰略定位，強化應急救援體系建設，突破核心技術，實現關鍵技術創新等具體目標任務。另外，還明確了重大專項在實施方向、立項與管理方面的具體措施，規劃強調了重大舉措、保障措施等內容。

（三）建立總局“十四五”發展規劃戰略地圖

戰略地圖以財務、客戶、內部流程及學習成長四個維度模型為框架，經過項目組人員分析、總結、提煉而成。戰略地圖的四個維度，分別由戰略主題和戰略目標（行動計劃）構成。

戰略地圖是簡潔直觀描述組織戰略的工具，可以描述組織創造價值、實現戰略目標的全過程。

在研究編制過程中：財務維度主要側重于股東在財務方面的期望；客戶維度側重于為達到總局的發展目標，應該怎樣為客戶創造價值；內部流程維度側重于了解哪些流程的高效運營能夠使總局的客戶和股東滿意；學習和成長維度則圍繞如何整合總局的人員、系統和文化等無形資產，改進關鍵流程。

戰略地圖通過鏈接各個不同層面的戰略主題，明晰戰略活動與戰略主體之間的因果關聯，來幫助總局高層更系統、更立體地思考戰略以及實現戰略的舉措和路徑。同時，通過對每個戰略主題進行分解，尋找出在短期和長期內可衡量工作效果的總局規劃監測指標，形成總局規劃實施的監測指標庫。

根據《中國煤炭地質總局“十四五”發展規劃戰略地圖》（詳見本書第47頁附件4）可以看出，基于總局戰略地圖框架，實現總局戰略，呈現出簡單、集成與有效的特點：

一是簡單。所謂簡單，是指總局戰略規劃文件進行解碼后是簡潔的、便于閱讀的，不會造成總局內部戰略溝通的障礙，也不會因為不便于閱讀而被束之高閣。

二是集成。所謂集成，是指要把總局戰略意圖有效地、集成地展現出來，正所謂“一張圖勝似千言萬語”?？偩謶鹇砸巹澋募膳c簡單是相輔相成的，只有把近百頁的戰略規劃報告壓縮、集成起來，才能實現戰略規劃文件的簡單、易讀。

三是有效。所謂有效，是指在集成基礎上能夠確保戰略解碼文件的有效性，既能集成、直觀地展現總局戰略規劃，又能有效地將總局戰略意圖在文件中展開并充分、完整地表述出來，能夠將戰略轉化為可操作的年度業務計劃與目標，并將其與財務預算、績效評價相鏈接。

四、建立總局“十四五”發展規劃實施的機制

戰略是企業的行動綱領，是為發展目標服務的。目標則要依靠戰略的實施來實現。如何有效地促進規劃的落實，要從制度體系建設、資源配置、激勵機制、具體抓手等方面建立系統化的規劃實施機制，還要通過圍繞發展主線逐層級進行分解，將戰略規劃和年度計劃、重點任務有機地結合起來，把年度計劃和業績考核結合起來，能夠有效促進規劃的落實落地。

制度體系建設保障方面：企業通過制定與調整相關規章制度、規劃、標準、政策等，為目標實現提供制度保障。其中，規劃層面主要體現在年度預算（計劃）、各類專項規劃、直屬企業規劃與總局規劃的銜接等。

資源配置方面：通過引導存量資源（如土地、房產）、資金、人才等關鍵要素，優化資源配置組合，為目標的實現提供資源支持。主要手段有投融資、產業扶持與限制、重組整合、資產劃轉等。

激勵機制方面：通過改變直屬企業、部門、職工等各利益相關者之間的激勵機制，促進不同利益主體的目標匹配。主要方法有目標分解、監測、評估與考核等。

具體抓手方面：通過推進重點項目、開展專項行動、實施專門工程等方式，為目標的實現提供具體抓手。

本課題從完善戰略規劃管理體系、建立年度（預算）計劃銜接機制、統籌優化資源配置機制、建立改革創新激勵機制、建立規劃監測與評估機制這五個方面（即“一個體系、四個機制”）提出了關于總局“十四五”發展規劃實施機制的建議（圖3）。

圖3　總局“十四五”發展規劃實施機制

（一）完善戰略規劃管理體系

一是認真做好總體規劃、專項規劃、子企業規劃等各類規劃的無縫對接。總體規劃即《中國煤炭地質總局“十四五”發展戰略和規劃》，這是總局發展的戰略性、綱領性、綜合性戰略規劃，是產業發展規劃、人力資源規劃、科技發展、財務規劃等專項規劃的編制依據，也是有關政策、各項年度計劃安排的依據；專項規劃則是對企業具體業務發展和特定業務領域的細化和落實；而從子企業層面看，應從總局的發展定位與目標出發、突出本單位的主營業務發展，以集團層面規劃為編制依據，落實分解集團規劃的主要任務。因此，集團的總體規劃、專項規劃、子企業規劃共同構成了實施“十四五”發展規劃的體系和基礎。

二是總局要做好對子企業發展規劃的批復工作。批復時，要重點關注發展目標、產業結構目標和重大任務對目標實現的支撐度，還要對規劃實施過程中的重點注意事項提出要求，為總局“十四五”發展規劃的各項任務能夠真正在子企業落地打好基礎。

（二）建立年度（預算）計劃銜接機制

1．編制年度計劃，要銜接好規劃目標并突出年度重點任務

充分運用平衡計分卡工具，從客戶價值提升、內部運營協作、學習與成長等維度進行戰略分解，經過多次分解，使其落地化為各項管理指標，并在企業內進行全方位的細分。從總局層面分解到各子企業，使得規劃目標可以轉化為更為具體的行動計劃。

要將總局“十四五”發展規劃的發展方針、主要目標和重要任務體現于年度（預算）計劃之中，注意防止年度（預算）計劃與總局“十四五”發展規劃的脫節；要避免年度計劃成為規劃的機械分解，將規劃與年度計劃有機結合起來，既要服務于總局“十四五”發展規劃的目標，解決中長期發展中的重大問題，也要根據不同年度的實際情況，突出解決年度中存在的重大問題。

2．動態管理年度計劃

年度計劃要反映規劃實施與監測的動態情況，基于復盤理論和運用信息反饋的原理，及時發現規劃與現實經濟運行之間的差異和矛盾，從而形成規劃和年度計劃調整的依據。

3．持續完善年度計劃聯席會議工作機制

與規劃相銜接的年度計劃不再是傳統的由規劃發展或地勘事業單位時期由計劃部門推行的計劃，而是各部門、各子企業規劃實施的綜合性和系統性的年度行為。所以，應該建立聯席會議制度，統籌年度計劃的安排，協調解決規劃執行中存在的問題。

（三）統籌優化資源配置機制

優化資源配置主要通過投資管理、資產重組、專業化經營等工作，保障戰略規劃得到貫徹執行。其中：投資管理通過決策流程，在主業范圍內實現科學決策投資；資產重組能夠促進公司內部資源的持續優化配置；專業化經營能夠體現地勘企業作為科技類企業的經營理念和特點。

總局要在日益激烈的競爭實現轉型升級，必須解決資源稀缺和配置效率低下的問題，因此，不僅需要利用管理手段整合內部資源，還需要通過重組并購等方式整合外部資源，以增強核心競爭力，獲得新的發展。

1．加強總局內部資源配置的高效性

總局是一級央企，所屬單位分布在全國各地，企業實力、技術特點和業務領域存在差異，客觀上形成了資源分散的局面，須有效配置和開發利用資源，突出強項，及時補齊短板，追求資源配置整體效益最大化。同時，必須堅持價值導向，避免出現抽肥補瘦，應根據發展戰略的需要，將總局隊伍、資質、裝備、資金、市場、存量資源進行優化配置和整合利用，實現資源盤活和激活。比如，可以從區域發展角度，對小型隊伍進行整合，集中資源形成區域優勢，推動二級單位轉型提升發展；又如，可以集中總局系統內相關專業的優勢隊伍，打造專業發展的領軍旗艦企業，全面推進相關業務領域的高質量發展；還可以根據總局“十四五”發展規劃，適時對總局總部職能部門的設置和職能進行改革優化，滿足發展需要，提升服務所屬企業的效率和質量。

2．提高總局外部資源配置的整合力

在規劃實施過程中，現有資源和能力的不足是不可避免的，必須要有不斷彌補現有資源和戰略目標兩者的差距的能力以及提升通過尋找資源來實現目標的能力。

“十四五”期間，總局要提高有效整合市場最優資源的能力，通過整合不同體制下的各類要素資源，進一步擴充自身優勢，發揮這些資源的最大效能。比如，傳統的工程施工類業務經濟附加值低，處于行業產業鏈的低端，市場競爭激烈，經營風險高。工程施工企業可通過產業鏈延伸、轉變經營方式、創新盈利模式等方法實現轉型升級，但在這一過程中，施工企業不可能具有轉型所需的全部要素資源，只有通過對設計、施工、裝備、資金、人員、運營服務等產業要素進行有效組合，才能實現企業轉型和經營質量的提升。

3．增強總局與外部資源配置的合作力

在激烈的市場競爭下，總局還要加強與社會優勢資源的合作，并通過合作有效實現資源優勢互補，才能實現資源共享、共同進步，不斷發展壯大、互利共贏。通過與高校或科研院所建立合作關系，建立由相關領域專家、學科帶頭人等組成的專家資源庫，為總局在生態環保等新業務領域提供科技和智力支持；注重加強市場開發的合作，利用社會資源和力量助力總局的市場營銷工作，運用總局的央企身份加大與各級政府、央企、大型國企的合作，共同落實大項目。

（四）建立改革創新激勵機制

在規劃實施過程中，要通過改革的手段建立市場化經營機制，構建提升企業活力和效率的激勵機制，充分調動和激發人的潛能，從不同層面，通過不同方式調動全局職工對規劃實施的積極性。

1．用激勵機制承接戰略落地

首先，根據年度計劃，制定落實到崗位、到人的績效指標體系，制定由績效評價、激勵和組織結構等相互關聯的要素組成的考核激勵機制。這種激勵機制有助于將規劃目標嵌入規劃執行過程，有力地促進戰略管理能力的提升和規劃導向型組織的形成。

2．用專項改革推動建立正向激勵

相較于綜合性改革，專項改革具有針對性強、影響范圍小、政策簡單明晰的優勢，因此阻力較小，易產生較好的效果。

一是加強科技創新人才的激勵。在聚焦科技創新提高自主創新能力方面，加大高端人才引進政策支持、建立科研成果轉化應用的利益分配機制，充分釋放科技人才創新活力。

二是在突出抓好三項制度改革，推動“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”制度化、常態化，抓實經理層成員任期制和契約化管理，全面推進用工市場化，靈活開展多種方式的中長期激勵。

三是推動混合所有制企業在勞動、人事、分配三項制度改革上率先取得突破，全面建立靈活高效的市場化經營機制。

四是在突出抓好黨的領導黨的建設方面，激勵企業領導人員擔當作為，對企業家高度信任、充分授權，對敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的企業領導人員給予更大力度的物質激勵和精神激勵。

3．激勵制度可以納入適量的負向激勵

正向和負向激勵兩者要有機組合使用，方可達到最佳效果。過度強調正向激勵的作用而忽視負向激勵的約束作用，與過分注重負向激勵的威懾力而不注重發揮正向激勵的積極效應一樣，都是不正確和片面的管理方法，不利于團隊執行力的有效發揮。

另外，必須注重維護激勵制度的嚴肅性、權威性和強制性，所有單位成員都必須認真執行。對于激勵制度，更應當加強宣貫，預先告知并清晰解釋具體條款，保障激勵策略發揮作用。

（五）建立規劃監測與評估機制

建立規劃監測與評估機制是確保總局“十四五”發展規劃落實的重要措施。通過對規劃指標的動態監測，及時掌握規劃的完成情況，及時發現問題，認真分析產生問題的原因。針對執行中的問題，研究提出對策措施和解決方案。當外部環境發生不可預見的重大變化時，如有必要，可按程序對規劃目標進行調整或修改。

建立規劃監測與評估機制，首先要建立相應的管理制度，建立規劃日常監控、信息及時反饋的溝通制度；要以總局總部為主導，采取上下結合、反復溝通的辦法。在規劃實施過程中，規劃編制部門要開展年度監測，對規劃實施情況進行評估，檢查規劃實施效果及各項政策措施落實情況，對發現的問題要提出整改辦法，建立規劃實施的考核機制，進一步推動規劃實施。

五、建立總局“十四五”發展規劃監測機制

總局規劃監測機制是總局了解、掌握、評估、預測規劃實施狀況的基本手段，是規劃動態信息的主要來源。建立總局“十四五”發展規劃監測機制是戰略復盤原理的具體應用，主要包括基本原則、適用范圍、監測指標體系、監測評估程序以及評估結果反饋運用等內容，這些內容完整形成了總局“十四五”發展規劃實施監測機制。

（一）基本原則

1．科學性原則

主要體現在理論和實踐相結合以及所采用的科學方法等方面。所設計的指標必須符合經濟理論、企業管理理論和統計理論，適應環境和發展水平，與總局生產經營活動的實際情況相吻合；各個指標的選取、定義和描述、計算方法、內涵設計與規定以及評議標準等都有科學依據。

2．可比性原則

監測指標體系既能進行總局所屬企業發展的縱向比較，也支持進行國內同行業企業的橫向比較。能夠反映自身進步的幅度，判斷總局所屬企業在總局內部、行業中的位置，以及未來發展的趨勢。

3．可操作性原則

為了使評價指標的比較分析真正可以實現，必須在選取指標時就考慮到數據的可獲得性，而且指標為行業從業人員所熟悉，且計算方法科學實用、易于評價。

4．系統性原則

指標設計緊緊圍繞總局“十四五”規劃的內容，建立綜合的指標體系，對影響總局“十四五”規劃實施的各種因素進行多層次、多角度的綜合評價，能夠從多角度綜合衡量總局所屬企業對總局“十四五”發展規劃實施的貢獻情況。

5．邏輯性原則

評價指標體系的設置應能準確反映各層次之間的支配關系，各指標要有明確內涵，按照層次遞進關系，組成層次分明、結構合理、相互關聯的整體，并排除指標之間的相容性。整個指標體系應具有內在的邏輯一致性。

6．客觀性原則

以總局所屬企業客觀存在資料為依據，評價指標體系應具有概括性及代表性，避免出現含義相同的評價指標。要以原始數據的內在信息規律為標準對評價指標進行組合，以便比較簡單地獲取及處理數據，盡量減少人為打分的評判過程，從而使評價結論具有客觀性和真實性。

（二）適用范圍

從時間范圍上講，在“十四五”規劃周期（2021—2025）內，在規劃實施一年后的第二年的1月開展上一年度規劃的監測、分析、評估，即2022年1月對2021年全年的規劃實施情況進行監測、分析、評估，2023年1月對2022全年的規劃實施情況進行監測、分析、評估。從監測實施的主體上講，由總局分管領導負責，總局規劃發展部牽頭，經營管理部、資產財務部、科技地質部、人力資源部等部門配合。各直屬二級單位（總局批復的“十四五”規劃單位）按照總局要求，完成具體的監測、分析、評估工作。

（三）監測指標體系

監測指標體系是對監測對象的具體反映，合理設計監測指標體系是保證監測評估工作質量的關鍵。監測指標體系要根據總局“十四五”發展規劃內容和戰略平衡計分卡的財務指標、顧客維度、內部運營、學習與成長等方面來構建，應重點考慮以下幾方面的因素：

1．定性指標與定量指標相結合

指標體系應涉及規劃文本實施的各個方面，既要考慮定量指標，又要包括定性指標。定性指標的使用可使得指標監測體系更加全面和客觀，更加具有針對性，而且定性指標可以前瞻性地表現對總局長期影響的能力。但是，考慮到定性指標量化的難度和量化過程中不可避免的主觀性，定性指標在指標體系中的權重不應過高。

2．關注總局競爭能力的提升

在指標設計時，應重視顧客維度、內部運營、學習與成長等指標，以達到各類指標的平衡，特別是要重點突出“兩利四率”考核指標；同時，應更加重視總局提升可持續發展能力類的指標，在市場拓展、創新能力、風險防范、員工成長等方面都要有所體現，從多個角度全面推進總局規劃的實施。

3．充分考慮總局相關業務的發展環境和現狀

在國際化經營指標的設置過程中，目前只從國際化經營工作的“干”與“干得怎樣”兩個方面進行了簡單設計，這主要是基于新冠肺炎疫情的影響和以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局而考慮的。再者，總局國際化經營業務處于起步階段，各項工作還處于初創期，因此沒有設計得過于復雜（比如，沒有考慮各二級單位的國際化業務對總局貢獻的比重，也沒有考慮跨國經營指數⁽¹⁾等高級成熟指標）。

4．監測指標設計應堅持科學、簡潔的原則

通過分類打分法，可以將定性指標和定量指標都以量化形式呈現并進行綜合分析。分類打分法采取的是一種“定性指標分檔打分”和“定量指標對比打分”相結合的方法。指標體系圍繞“易操作”的要求，數據資料便于收集、可追溯、好對比、易分析、計算簡單，避免出現二級自評和總局審核分值差距較大的現象，確保監測數據“真、準、全”，整個監測過程要符合成本效益原則。

（四）監測評估程序

1．部署年度監測與評估工作

每年1月中下旬（春節前），總局規劃發展部向各直屬企業布置總局“十四五”發展規劃監測與評估工作，要求各直屬企業提交上一年度的《20××年度“十四五”發展規劃自評估報告》（自評估報告的編制參照編制大綱完成，詳見本書第45頁附件2），填報《202×年__________集團公司（局、院）“十四五”發展規劃監測與評價指標表》（詳見本書第41頁附件1），并填報《20××年度總局下屬單位“十四五”發展規劃監測與評價指標自評分數匯總表》（詳見本書第46頁附件3）。

2．總局召開發展規劃質詢會議

在各直屬企業完成自評估的基礎上，總局適時召開一年一度的戰略質詢會議，總局分管領導、相關職能部門和各直屬企業進行面對面的溝通交流，共同對各經營企業過去一年的經營成果進行全面的檢驗。會議采用“戰略復盤”理念進行，既能夠總結成功經驗，又要查找出規劃實施中存在的問題及原因，還要共同研究、提出應對解決方案。

戰略質詢會議成功的關鍵，就是總局及職能部門對各直屬企業的發展規劃執行情況進行嚴格、嚴肅的質詢，以此確保總局戰略和各二級企業戰略得到有效的貫徹。在經營成果指標制定程序上，總局通過質詢，強調經營計劃的編制質量，鼓勵經營單位追求可持續盈利能力的強化，追求經常性盈利的增長。各直屬企業的經營計劃和財務預算必須經過總局的質詢方可正式實施。經過總局正式批復的規劃議題和經營預算指標，將作為總局對各級經營者進行績效考核的依據。

3．進行發展規劃監測指標審核

總局根據各直屬企業上報的上一年度的《20××年度“十四五”發展規劃自評估報告》（詳見本書第45頁附件2）和《202×年__________集團公司（局、院）“十四五”發展規劃監測與評價指標表》（詳見本書第41頁附件1）的內容，并結合戰略質詢會議中的溝通、交流情況，組織規劃發展部、經營管理部、資產財務部、科技地質部、人力資源部等職能部門對各直屬企業提交的《20××年度總局下屬單位“十四五”發展規劃監測與評價指標自評分數匯總表》（詳見本書第46頁附件3）進行集體評審，防止各直屬單位自評報告“自賣自夸”。這一集體評審的形式也保證了評估報告得分的公平性和合理性，最終由集體評審會確定各直屬企業規劃實施監測評估的最終得分。

4．總局進行年度發展規劃評估

總局通過年度發展規劃實施監測指標、各直屬企業年度“十四五”發展規劃自評估報告和戰略質詢會議等手段，可以及時發現“十四五”發展規劃實施中存在的問題，并采取有力措施予以解決。同時，總局規劃發展部等職能部門以《年度總局“十四五”發展規劃實施與監測報告》的形式，對全局五年發展規劃的實施推進情況進行全面分析和行業比較，總結經驗和尋找差距。通過單位自查和總局跟蹤評價，使發展規劃推進過程控制上下貫通，有力確保規劃、計劃及預算得以切實執行。

（五）評估結果反饋運用

根據各直屬企業規劃實施監測評估的最終得分，可進行排名，得分的高低決定了各直屬企業對總局“十四五”發展規劃執行情況的貢獻大小。在此基礎上，結合總局的管理方式和考核特點，對各直屬企業進行獎懲，有力引導各直屬企業積極推進戰略轉型。

構建總局發展規劃實施與監測機制是戰略管理過程中的一個不可忽視的重要環節，它伴隨著發展規劃實施的整個過程。建立監測與評估系統，是為了將每一階段、每一層次、每一方面的戰略實施結果與預期目標進行比較，以便及時發現差異，適時采取措施予以調整，以確保戰略規劃和計劃的順利實施。

六、結論與展望

在閱讀眾多文獻、學習研究規劃實施理論、分析梳理總局“十四五”發展規劃的基礎上，本課題組圍繞總局“十四五”發展規劃的實施與監測機制這一命題做了深入研究。研究結論可以歸納以下幾個方面。

（一）以四方面的相關理論為支撐開展課題研究

第一，本課題組以戰略實施的內涵與主要內容的相關理論為指導，建立了課題研究的框架和脈絡。

第二，本課題組以平衡計分卡為戰略實施的理論工具，對總局“十四五”發展規劃進行了戰略解碼，研究繪制了戰略地圖，對總局“十四五”發展規劃進行了深入學習和詳細分析，并從平衡計分卡的財務、顧客、內部運營和學習成長四個方面出發，建立了總局“十四五”發展規劃監測指標體系的邏輯序列。

第三，本課題組以戰略復盤的理念為指導，研究提出了監測評估環節對推進總局“十四五”發展規劃實施的重要意義，研究制定了總局“十四五”發展規劃監測評估的程序、核心內容和關鍵事項。

第四，本課題組采用應用范圍較廣且可信度較大的層次分析法（AHP）確定監測指標體系的權重，能夠更科學地體現各個監測指標在評價體系中的作用與地位。

整個課題研究工作以上述四方面的相關理論為主要依據，并結合總局“十四五”發展規劃的內容和總局當前戰略規劃管理的現狀，完成了總局“十四五”發展規劃實施機制和監測機制兩部分的課題研究工作（其中，監測機制是實施機制的一個子機制）。

（二）梳理了總局“十四五”發展規劃的特色，并進行戰略解碼

本課題組對總局“十四五”發展規劃進行了梳理，找出其主要特色，并利用戰略平衡計分卡這一戰略實施工具，從財務、顧客、內部運營和學習成長四個方面出發，研究制定了戰略地圖，對總局“十四五”發展規劃進行了戰略解碼。

經過解碼，總局的戰略經濟運行目標、重點工作、關鍵業務的流程、具體行動計劃一目了然，為研究制定總局“十四五”發展規劃的實施機制及關注的監測指標打下了良好基礎。

（三）制定了總局“十四五”發展規劃實施機制

該機制是一套確保總局“十四五”發展規劃發展全面、有效實施的工作機制，是構成規劃編制、審批、實施、監管閉環運行體系中的關鍵一環，是實現總局規劃管理全過程、常態化、制度化管理的重要措施。這一規劃實施機制可以概括為“一體系四機制”，即完善戰略規劃管理體系、建立年度（預算）計劃銜接機制、統籌優化資源配置機制、建立改革創新激勵機制、建立規劃監測與評估機制。

（四）建立了總局“十四五”發展規劃指標監測體系

總局“十四五”發展規劃指標監測體系的核心內涵是依據總局“十四五”發展規劃的目標與任務而建立的，目的是對總局“十四五”發展規劃的實施效果進行監測、分析和評價，以年度監測與評估報告的形式，全面反映總局改革與發展的總體進程、規劃指標完成情況、重點工作任務執行情況、重大項目實施情況，及時發現問題、剖析成因、提出建議，并在監測評估報告的基礎上建立總局規劃實施的動態監控和實施監督考核問責機制，如有必要，及時通過系統將調整建議反饋給總局“十四五”發展規劃。同時，建立年度監測評估和五年終期評估的規劃監測機制，其中，年度監測評估的重點是實時監測發展規劃指標變動情況，發揮反饋預警作用，為年度預算的編制、規劃、調整提供參考。

（五）研究展望

本課題屬于探索性研究，研究工作仍不夠全面和深入，各項研究結論還需要實踐的檢驗，并在實踐中不斷豐富和完善。

1．使用分類排名將更加科學

在監測指標體系設計與監測評估中，本課題組采用了“一條龍”的排名方法，最基本的指導原則是側重于總局“十四五”發展規劃的實施，更加關注各直屬企業對總局“十四五”發展規劃的貢獻度：對總局貢獻大的企業，得分就高，排名就靠前，應給予表彰和獎勵，沒有全面考慮將管理的科學性作為衡量標準。因此，以經總局審核后的《20××年度總局下屬單位“十四五”發展規劃監測與評價指標自評分數匯總表》（詳見本書第46頁附件3）的最終得分來排名，存在一定程度的不合理性。隨著總局分類改革的不斷推進，管理水平也將不斷提升，若采用分類排名法對相關單位進行獎懲，將更具有科學性、公正性。

2．監測指標體系要經得起實踐的檢驗

在規劃實施的操作層面，對總局“十四五”發展規劃實施的監測與評估必然涉及多個方面、多個因素或多個指標，最終作出的評價是多因素相互作用下的一種綜合判斷。因此，課題中的監測指標體系本質上是一個多指標綜合評價問題。

多指標綜合評價方法是對多個指標進行綜合的一系列有效方法的總稱，主要包括熟悉評價對象、確立評價指標體系、確定各指標的權重、建立評價的數學模型、評價結果的分析等。其中，確立指標體系、確定各指標權重、建立數學模型是綜合評價的關鍵環節。

能夠用于“確定各指標權重”“建立數學模型”的具體方法有很多，且每一種方法又都可能涉及對有關評價模型參數的選擇。在同一種方法中，選擇不同的參數與模型類型，也會直接影響評價結論。因此，評價者在選擇方法時存在很大的靈活性與差異性，而具體的工作人員總是習慣于根據自己的偏好與熟悉程度選擇方法，對方法適用性的理解也不相同，因此，出現“仁者見仁，智者見智”甚至眾說紛紜的情況就不可避免；即使同一個評價者，在眾多方法中挑選特定方法時，也經常出現“左右為難”甚至必須“忍痛割愛”的情況，最后選中哪種方法，往往也是隨機的。

在確定監測指標體系的權重時，本課題組參照了層次分析法，但更多采用的是專家打分和等值賦權兩種方法，最終導致總局“十四五”發展規劃的監測與評估結果必然帶有一定的主觀性。

因此，需要進一步研究的是：隨著總局“十四五”發展規劃評估的實踐經驗不斷豐富與完善，選擇更科學的賦權方法和建模方法，使評價結果盡量減少主觀性，更加貼近客觀情況。同時，課題的監測指標體系還需要不斷微調，指標體系的建立還需要在實踐中進行驗證（包括監測的指標和權重等問題，還需要根據內外部環境的變化和在實踐檢驗中發現的情況進行修改完善）。

一是戰略任務要與職工責任緊密聯系。從總局規劃實施的角度出發，目前，總局“十四五”發展規劃的指標、任務、責任僅僅落實到了各二級單位或直屬單位領導班子的身上，而不是每一位員工都直接承擔起了規劃實施的任務和規劃實施的責任。因此，本課題組將繼續使用戰略平衡計分卡這個規劃實施的工具，把規劃的實施責任落實到每一位員工身上，并建立相關的員工考核體系，進一步推動規劃的實施與落地。換句話講，若最終能夠在總局“十四五”發展規劃與員工業績考核之間搭建起一座橋梁，將產生有利于規劃實施的巨大動力和能量。

二是課題的實證研究需要加強。本課題組十分愿意繼續跟蹤現有的研究課題，在監測指標體系的過程中關注課題驗證的結果以及需要改進之處，也愿意繼續承擔總局“十四五”發展規劃實施監測指標的服務工作。

成果創造單位：中國煤炭地質總局規劃發展部

中能化信息與發展戰略研究中心

成果主要創造人：于運強

成果創造人：趙素芳　王　磊　李　培　張　宏　侯卓見

成果其他創造人：李　敏　高天揚

附件1

202×年_________集團公司（局、院）“十四五”發展規劃監測與評價指標表

續表

附件2

20××年度“十四五”發展規劃自評估報告

（參考提綱）

一、規劃完成的主要情況

（一）年度預算執行情況

1．經營收入

2．利潤總額

3．資產負債率

4．全員勞動生產率

（二）投資項目完成情況

1．投資計劃與發展戰略匹配情況

2．年度投資計劃執行情況

3．列入本單位“十四五”規劃重點項目進展情況

（三）改革任務落實情況

1．開展重組整合情況

2．事企分體運行進展情況

3．低效無效資產處理情況

4．“三供一業”分離工作進展情況

5．上市進展情況

（四）對總局經營貢獻情況

1．凈資產