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第一節 條例的制定目的和適用范圍

任何法律法規的制定和實施都有其目的和適用范圍。科學、精準、規范地表述《信訪工作條例》的制定目的和適用范圍,有利于各適用主體準確理解條例制定的出發點、立足點以及要達到的客觀效果,從而更好地貫徹實施。

一、制定目的

《信訪工作條例》第一條規定:“為了堅持和加強黨對信訪工作的全面領導,做好新時代信訪工作,保持黨和政府同人民群眾的密切聯系,制定本條例。”明確了制定目的,主要有三個方面。

(一)堅持和加強黨對信訪工作的全面領導

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。黨的十九大報告明確提出,“增強依法執政本領,加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對堅持和完善黨的領導制度體系、健全黨的全面領導制度作出部署。黨中央將制定《信訪工作條例》作為補短板、強弱項、填空白的重要制度作出安排,首要目的就是要堅持和加強黨對信訪工作的全面領導。

黨的領導是黨和國家的根本所在、命脈所在,是全國各族人民的利益所系、命運所系。[1]我國的信訪制度是我們黨領導建立的人民信訪制度,其創立、發展以及不斷走向完善的每一次探索、每一次進步,都是在黨的領導下進行的。特別是黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對完善信訪制度、做好信訪工作作出一系列重大決策部署,領導信訪工作在及時反映社情民意、維護群眾合法權益、促進社會和諧穩定方面取得了重要成就,形成了重要的理論成果、制度成果、實踐成果。全面總結我們黨長期以來領導和開展信訪工作的經驗特別是黨的十八大以來信訪工作制度改革成果,并將其固化為法規制度規范,實現黨對信訪工作領導入法入規,在法規制度層面堅持和加強黨對信訪工作的全面領導,是信訪工作始終沿著正確政治方向前進、充分發揮職能作用的根本保證。

把“堅持和加強黨對信訪工作的全面領導”作為首要目的,凸顯了《信訪工作條例》作為黨的領導法規制度的性質。2017年,中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》強調,“完善以‘1+4’為基本框架的黨內法規制度體系,即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊”,要求“完善黨的領導法規制度,加強和改進黨對各方面工作的領導,為黨發揮總攬全局、協調各方領導核心作用提供制度保證”[2]。明確“堅持和加強黨對信訪工作的全面領導”這一首要目的,就是要將其作為主線貫穿《信訪工作條例》始終,包括“做好新時代信訪工作”和“保持黨和政府同人民群眾的密切聯系”兩個方面制定目的在內的各章各條規定都要服從服務于這個首要目的,確保黨在信訪工作領域充分發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。

(二)做好新時代信訪工作

黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代的重大政治判斷,明確了我國發展新的歷史方位。同時提出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這對黨和國家各項工作提出了新的更高要求。黨的十九大和十九屆四中、五中、六中全會對“正確處理新形勢下人民內部矛盾”,“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道”,“完善信訪制度”作出部署。黨中央制定《信訪工作條例》,就是將一系列決策部署轉化為法規規范,為做好新時代信訪工作提供制度遵循。

我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化,對黨和國家工作提出了許多新要求。經過改革開放40多年的努力,我國已經全面建成小康社會,解決了十幾億人的溫飽問題,人民群眾美好生活需要日益廣泛,不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。同時,我國社會生產力水平總體上顯著提高,社會生產能力在很多方面進入世界前列,更加突出的問題是發展不平衡不充分,這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。各個領域、各個方面、各項工作都要圍繞我國社會主要矛盾的變化,圍繞黨和國家事業發展面臨的主要任務,圍繞廣大人民群眾的愿望和期待,進行謀劃和部署。群眾信訪是反映社情民意的晴雨表,信訪工作更要順應人民群眾日益增長的美好生活需要,在“有”和“沒有”的問題已經基本解決的情況下,把工作的著力點轉移到“好”和“更好”的問題上來,把群眾通過信訪渠道反映出來的更深層次訴求解決好,把群眾更高層面的權益維護好。

將“做好新時代信訪工作”作為《信訪工作條例》制定目的,就是從中國特色社會主義進入新時代這一我國發展新的歷史方位出發,從我國社會主要矛盾發生關系全局的歷史性變化出發,緊緊圍繞新時代信訪工作的新形勢新任務新要求,通過制定條例,明確新時代信訪工作的定位作用、指導思想、原則要求,進一步規范和加強新時代信訪工作,以更好地回應人民群眾的新期待新要求、服務黨和國家工作大局,在新時代新征程上展現新氣象新作為。

(三)保持黨和政府同人民群眾的密切聯系

人民群眾是我們黨的力量之源和勝利之本。能否始終保持黨同人民群眾的血肉聯系,決定著黨和國家事業的盛衰興亡。黨的十八大以來,習近平總書記多次指出,黨的最大政治優勢是密切聯系群眾,黨執政后的最大危險是脫離群眾,反復強調全黨必須永遠保持同人民群眾的血肉聯系。黨中央將制定《信訪工作條例》作為健全為人民執政、靠人民執政各項制度的重要工作作出安排,就是要更好發揮信訪工作的作用,始終保持黨和政府同人民群眾的密切聯系。

密切聯系群眾是信訪制度創立的初心和使命。毛澤東等老一輩無產階級革命家把處理人民來信和接待人民來訪作為密切聯系群眾的重要方式,不僅從群眾的來信來訪中了解群眾思想、指導工作,而且十分注意團結群眾,解決群眾的實際問題。比如,新聞工作者范長江曾于1938年1月3日給毛澤東寫信談論國家重大問題,毛澤東于2月15日復信,希望大家為促進并實行共同抗戰、共同建國綱領而奮斗。[3]1938年8月,抗日軍政大學第六大隊第一支隊政治教育干事柳夷寫信反映其入黨障礙問題等,毛澤東于10月30日復信表明自己的看法,并告知寫信人下一步反映問題的辦法及渠道。[4]1938年,《大公報》派駐陜西榆林記者楊令德寫信反映其外甥袁塵影被錯誤關押問題,12月14日,毛澤東復信說,其外甥已經被釋放,并表示歉意。[5]

新中國成立后,信訪工作成為黨和政府聯系人民群眾的制度化渠道。1951年5月16日,毛澤東同志作出重要指示,“必須重視人民的通信,要給人民來信以恰當的處理,滿足群眾的正當要求,要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法,不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態度。如果人民來信很多,本人處理困難,應設立適當人數的專門機關或專門的人,處理這些信件。如果來信不多,本人或秘書能夠處理,則不要另設專人”[6]。1951年6月7日,中央人民政府政務院發布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》[7],開宗明義地指出“各級人民政府應該密切地聯系人民群眾,全心全意地為人民服務”。1957年5月28日至31日,第一次全國信訪工作會議召開,中央辦公廳主任楊尚昆作工作報告,國務院秘書長習仲勛作總結報告。會議指出,群眾向中央機關或者省市機關提出意見和要求,不僅是領導機關同群眾聯系的一種方法,而且是群眾的一種民主權利,做好人民來信來訪工作是重要的政治任務。[8]1995年、2005年的《信訪條例》均將“保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系”作為立法目的。這些重要指示、會議及法規文件都將處理人民來信和接待人民來訪工作看作黨和政府加強與人民聯系的一種方法,強調了做好信訪工作的必要性。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視信訪工作,把做好信訪工作作為堅持群眾路線、保持并密切同群眾聯系的重要體現,提出明確要求。習近平總書記強調,要堅持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作,千方百計為群眾排憂解難;真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。[9]中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中,將“進一步密切黨同人民群眾的血肉聯系”作為制定目的之一;在黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中,對堅持領導干部定期接待群眾來訪制度作出明確規定。

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》全面總結黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗,強調“全黨必須永遠保持同人民群眾的血肉聯系,站穩人民立場,堅持人民主體地位,尊重人民首創精神,踐行以人民為中心的發展思想,維護社會公平正義,著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題,不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益,團結帶領全國各族人民不斷為美好生活而奮斗”。將“保持黨和政府同人民群眾的密切聯系”作為《信訪工作條例》的制定目的,就是要求信訪工作在實現第二個百年奮斗目標新的趕考之路上,堅守初心、牢記使命,更加自覺地貫徹黨的根本宗旨和群眾路線,在保持黨和政府同人民群眾的密切聯系中發揮更大的作用,團結凝聚廣大人民群眾為全面建設社會主義現代化強國努力奮斗。

二、適用范圍

《信訪工作條例》第二條規定了適用范圍,即“本條例適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及群團組織、國有企事業單位等開展信訪工作”。

(一)明確這一適用范圍的必要性

與《信訪條例》相比,《信訪工作條例》的適用主體從各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門,擴展到各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及群團組織、國有企事業單位,實現了整個信訪工作領域的全覆蓋。作出這一規定,主要有以下考慮。

一是堅持和加強黨對信訪工作全面領導的必然要求。黨的領導是全面的、系統的、整體的,必須落實到黨和國家事業各領域各方面各環節;黨中央集中統一領導是黨的領導的最高原則,加強和維護黨中央集中統一領導是全黨共同的政治責任。《中國共產黨黨內法規制定條例》明確,黨內法規是體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。同時,將黨內法規的名稱確定為“黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則”,明確“條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定”。因此,《信訪工作條例》作為對黨的信訪工作作出全面規定的法規,在適用范圍上覆蓋信訪工作所有主體,既是信訪工作領域堅決做到“兩個維護”的必然要求,也是保證黨在各級機關、單位信訪工作中發揮領導作用的必然要求,確保黨在信訪工作中始終總攬全局、協調各方。

二是適應信訪工作主體多元的現實需要。《中國共產黨章程》把堅持全心全意為人民服務作為黨的建設必須堅決實現的基本要求之一,并強調黨在任何時候都把群眾利益放在第一位,同群眾同甘共苦,保持最密切的聯系。《中華人民共和國憲法》第二十七條第二款規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務。”第四十一條第一款、第二款規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”信訪工作是對人民群眾提出批評和建議以及申訴、控告或者檢舉等活動做出回應、進行處理的工作。做好信訪工作,是落實黨章和憲法要求、保障公民權利的具體行動。從群眾的信訪情況看,既有以利益訴求為內容的申訴求決類問題,也有為了促進國民經濟和社會發展、改進工作、保護社會公共利益而提出的建議意見,還有監督各級黨組織、國家機關及其工作人員的檢舉控告,涉及國家和社會治理的方方面面、公權力行使的各個領域。因此,信訪工作是所有公權力部門和組織的工作,是各級黨的機關、國家機關以及群團組織、國有企事業單位都要做好的工作,而不是特定部門的專門工作。有必要將各級機關、單位均納入條例的適用范圍,使這些機關、單位的信訪工作均受到條例的效力約束,遵守條例的規定。

三是統一信訪工作基本遵循的重要保證。作為黨和政府與人民群眾互動的一項經常性工作,信訪工作應當具有規范性、穩定性、公開性和程序性等特點。雖然各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及群團組織、國有企事業單位等工作職責不同,接收、受理、處理信訪事項的內容和具體程序也有所區別,但信訪工作的領導體制、工作格局以及開展信訪工作的基本原則、機制方法應當有統一的遵循。只有這樣,才能打破各工作主體之間的壁壘,更好地規范信訪工作行為、保障人民群眾信訪權利,使信訪制度的功能作用得到更加充分的發揮。

(二)各級各類機關、單位的具體涵蓋范圍

根據有關法律法規規定,結合信訪工作實際,本條例明確的各級各類機關、單位主要包括以下范圍。

黨的機關包括黨中央及其工作機關[10],縣級以上地方各級黨委及其工作機關,鄉鎮黨委、街道黨工委,村(社區)黨組織,各級紀委。

人大機關包括各級人民代表大會及其常務委員會機關。

行政機關包括國務院、地方各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門以及上述機關的派出機關、經過授權能以自己名義行使行政權力的派出機構。

政協機關包括中國人民政治協商會議各級委員會機關。

監察機關包括各級監察委員會機關。

審判機關包括各級人民法院。

檢察機關包括各級人民檢察院。

群團組織是指由機構編制部門管理其機構編制的人民團體和社會團體。目前,中央一級群眾團體共22家。[11]

事業單位是指國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。[12]主要包括適用《事業單位登記管理暫行條例》以及《事業單位登記管理暫行條例實施細則》[13]實施登記管理的事業單位。

國有企業是指國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業(含金融機構)。[14]

除上述機關、單位外,村民委員會、居民委員會等開展信訪工作,可以參照條例執行。中央軍事委員會可以根據條例,結合中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的實際情況,決定參照條例執行或制定專門規定。

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