第一章 導(dǎo)論

第一節(jié) 研究背景和意義

一、研究背景

自黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系日益受到社會各界的廣泛關(guān)注。新型城鎮(zhèn)化的推進要繼續(xù)堅持以人民為中心，鄉(xiāng)村振興的實施要注重產(chǎn)業(yè)培育，無論是建設(shè)城鎮(zhèn)還是發(fā)展鄉(xiāng)村，都要以城鄉(xiāng)融合為目標(biāo)，形成你中有我、我中有你，相互補充，相互促進的關(guān)系。合理規(guī)劃，全盤布局，破解我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動的良好局面（王金華等，2021）。本書的研究基于以下背景。

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措

從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段看，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。2021年7月1日，習(xí)近平總書記在天安門城樓上向全世界莊嚴(yán)宣告：經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風(fēng)發(fā)向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標(biāo)邁進?，F(xiàn)階段，我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會生產(chǎn)能力在很多方面已經(jīng)進入世界前列，更加突出的問題是發(fā)展不平衡不充分；這已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。而我國社會主要矛盾在農(nóng)村的表現(xiàn)就是“農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益競爭力不高，農(nóng)民增收后勁不足，農(nóng)村自我發(fā)展能力弱，城鄉(xiāng)差距依然較大”（王立勝等，2018）。新中國成立后的相當(dāng)長一段時間，我國曾把農(nóng)業(yè)作為重要的資金積累渠道，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價交換等手段，將大部分農(nóng)業(yè)剩余吸納到城市和工業(yè)部門之中，新興的工業(yè)部門卻由于原有基礎(chǔ)太薄弱，而不能迅速地反過來扶助和支持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展（張培剛，1999）。鄉(xiāng)村振興是以鄉(xiāng)村地區(qū)為主要對象的重大行動，通過著力化解、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合均衡發(fā)展提供前進動力。

從我國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實要求來看，即使未來城鎮(zhèn)化率達到80%甚至更高水平，仍會有幾億人生活在鄉(xiāng)村。因此，培育好鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展活力，可以為構(gòu)建國內(nèi)“城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”大循環(huán)通道，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，在“城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”資源環(huán)境承載力合理閾值內(nèi)，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)我國現(xiàn)代化經(jīng)濟體系奠定堅實的基礎(chǔ)。2017年10月，黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月國務(wù)院印發(fā)了《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，制定了鄉(xiāng)村振興發(fā)展的四個階段目標(biāo)，最終全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，達到農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)民富。2019年14日，中央農(nóng)辦等五部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，其中提出，要求各地加強對村莊規(guī)劃的工作，科學(xué)有序引導(dǎo)村莊規(guī)劃建設(shè)，促進鄉(xiāng)村振興。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。通過全面推進鄉(xiāng)村振興，完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，提高鄉(xiāng)村治理水平，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；鄉(xiāng)村振興把鄉(xiāng)村一端放在了與新型城鎮(zhèn)化同樣重要的位置上，城鄉(xiāng)融合發(fā)展憑借的“鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化”這兩大抓手處于兩端，把握好二者的關(guān)系才能放開手腳地去完成城鄉(xiāng)融合，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的目標(biāo)。

（二）縣域城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)

2001年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨指出，影響21世紀(jì)世界進程的兩件大事分別為：美國的高科技和中國的城鎮(zhèn)化。改革開放以后，我國城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展的軌道，城鎮(zhèn)化的發(fā)展成為促進我國經(jīng)濟飛速增長、社會快速變革、民生加快改善的重要內(nèi)驅(qū)力和新的引擎。1978—2021年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到9.1億人，全國常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%增長到64.72%。圖1.1的數(shù)據(jù)顯示，2017—2021年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率由60.24%上升到64.72%，年均提高1.12個百分點。建制鎮(zhèn)數(shù)量從1978年的2173個增加到21157個，城市基礎(chǔ)設(shè)施有顯著增加。但是，在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得巨大成就的同時，我們也發(fā)現(xiàn)，由于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度快、時間短，還存在大量的突出矛盾和問題：一是，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.7%，也就是說在城市里有很多人是沒有城鎮(zhèn)戶籍的。這一數(shù)據(jù)反映出城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面未能均等地享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。這就容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)內(nèi)部新的二元矛盾的產(chǎn)生，危害社會經(jīng)濟發(fā)展。二是，“土地城鎮(zhèn)化”速度快于人口城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致建設(shè)用地粗放低效。三是，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)構(gòu)不合理，與環(huán)境承載力不一致。四是，對自然歷史文化遺產(chǎn)重視不足，保護不夠，城鄉(xiāng)建設(shè)千篇一律。體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

相關(guān)研究表明，當(dāng)前，我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化快速推進的中后期，正處于深入推進新型城鎮(zhèn)化、頂層謀劃新時期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與方針的關(guān)鍵時期?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出，“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展”，“因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展”?？茖W(xué)認(rèn)識小城鎮(zhèn)發(fā)展演化的階段特征，正確理解小城鎮(zhèn)在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的角色和地位，對“十四五”乃至更長時期促進小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，指出“縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義”。推進縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

相對于大中城市而言，縣域是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！翱たh治，天下安”，縣域強則國家富?！翱h域”是以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)平臺；相對于廣大鄉(xiāng)村而言，“縣域”則是城鄉(xiāng)一體化的龍頭，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要載體（馮奎，2015）?？h域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的基本單元和地域分工基礎(chǔ)，其發(fā)展的程度直接影響到整個國家社會經(jīng)濟發(fā)展，而縣域城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。將縣城、縣域中心鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的中心點，發(fā)揮縣城在城與鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)、要素、資源配置等方面的紐帶作用；統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施及其公共服務(wù)等規(guī)劃建設(shè)；圍繞產(chǎn)業(yè)功能分類將農(nóng)村人口聚集在縣城或中心鎮(zhèn)，促使縣城、中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)等功能不斷延伸（張榮天，2018）。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視縣域經(jīng)濟發(fā)展，據(jù)中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會對于“縣城是新發(fā)展階段城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體”的政策解讀顯示，2020年12月，習(xí)近平總書記強調(diào)，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，推進空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好，一體設(shè)計、一并推進。

（三）羅霄山郴州片區(qū)縣域城鎮(zhèn)化尚需探索符合自身特色的道路

羅霄山郴州片區(qū)縣域城鎮(zhèn)化面臨難得的發(fā)展機遇?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出：以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，增強城鎮(zhèn)地區(qū)對鄉(xiāng)村的帶動能力。加快發(fā)展中小城市，完善縣城綜合服務(wù)功能，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化。因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地為中心的農(nóng)民生活圈建設(shè)，以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn)，推動鎮(zhèn)村聯(lián)動發(fā)展。建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，發(fā)揮多重功能，提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，傳承鄉(xiāng)村文化，留住鄉(xiāng)愁記憶，滿足人民日益增長的美好生活需要。黨的十九屆五中全會指出：堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！逗鲜　笆奈濉毙滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》提出：加快郴州市“大十字”城鎮(zhèn)融合發(fā)展，建設(shè)成為全國最具特色和示范性的山地型組團式中小城鎮(zhèn)群。實施城鎮(zhèn)群提質(zhì)戰(zhàn)略，加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，進一步提升中心城區(qū)以及資興、桂陽、永興、宜章等縣城的承載能力，不斷增強產(chǎn)業(yè)、人口集聚能力，增強“大十字”城鎮(zhèn)群對全市經(jīng)濟社會發(fā)展的輻射帶動作用。同時，要推動湘贛邊城鎮(zhèn)群發(fā)展。加快湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)，探索省際邊界地區(qū)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展新模式和革命老區(qū)城鎮(zhèn)群高質(zhì)量發(fā)展新路徑。依托重大交通干線及城鎮(zhèn)布局、革命歷史、生態(tài)功能，加強城鎮(zhèn)間的聯(lián)系，促進紅色文化傳承保護、跨省產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

羅霄山郴州片區(qū)四縣地形以山地、丘陵為主，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，屬于連片特困地區(qū)全面脫貧縣。受地緣、人才、資金等問題制約，該片區(qū)縣域經(jīng)濟、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，許多農(nóng)村人口外出務(wù)工或是外遷，產(chǎn)生了大量的“空心村”。另外，對于四縣城鎮(zhèn)化道路與方式，是走異地城鎮(zhèn)化還是本地城鎮(zhèn)化，這是需要明確的重要課題。在當(dāng)前一系列國家利好政策背景下，四縣縣域城鎮(zhèn)化不是簡單的異地城鎮(zhèn)化或是本地城鎮(zhèn)化，而是需要貼近實際情況，探索符合自身特色的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路徑，利用自身特色，發(fā)展特色經(jīng)濟，走出一條適合自身的城鎮(zhèn)化道路，進而通過縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)民的收入，提升農(nóng)民的生活水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。四縣全面推進鄉(xiāng)村振興應(yīng)該以縣域單元為基礎(chǔ)，縣域作為我國行政體制的基層單位，有縣城、小城鎮(zhèn)以及廣大的農(nóng)村，是社會經(jīng)濟功能相對比較完整的地域單元，同時也是解決鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”問題的主要戰(zhàn)場。因此，從四縣縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展入手，全面推進鄉(xiāng)村振興，是實現(xiàn)新時代城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合的重要舉措。