序

一

2014年11月20日，國務院發布國發〔2014〕第51號文件《關于調整城市規模劃分標準的通知》，新標準將城市劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市五類七檔，其中，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。按此標準，北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳等6個城市被列為中國超大城市。除了人口規模之外，如果再綜合經濟社會發展水平等因素，目前能夠代表中國經濟社會發展最高水平的超大城市主要是北京、上海、廣州和深圳（以下簡稱北上廣深），它們也是中國流動人口最主要的流入城市。2013年，北上廣深外來人口近4000萬人，其中外來農民工數量估計在2500萬人以上，農民工已經成為超大城市外來人口的主體。如何對待和管理這個規模龐大的群體，是超大城市面臨的重大問題。對此，我們看到超大城市對外來農民工的兩難矛盾狀況。

一方面，超大城市經濟社會發展離不開外來農民工，大量外來農民工為超大城市的經濟社會發展做出了顯著貢獻。因此，近些年來超大城市采取了諸多舉措切實保障外來農民工的權益，尤其是在2006年國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》以來，超大城市在維護農民工權益的公共政策方面做出了一系列調整，如保障農民工就業與社會保障的基本權益，給予農民工子女受教育權益等。

另一方面，超大城市人口規模龐大，面臨嚴峻人口數量調控問題，因此在嚴格控制人口規模的政策導向下，對外來農民工的城市融入不得不采取限制政策。但是，超大城市獨有的城市集聚效應優勢，強烈吸引農民工就業，造成了超大城市人口數量不斷突破原有的城市人口規劃。在上述情況下，控制人口與維護農民工權益困擾著超大城市，成為棘手的問題，也使得超大城市相關管理政策備受詬病。

農民工市民化是近年來政府政策調整和改革的重點，超大城市與其他城市一樣，在農民工市民化方面，既要保障農民工就業和生活的基本權益，又要控制人口無序擴大，如何進行改革創新，這是超大城市人口管理和城市治理面臨的重點和難點。本研究將研究目光聚焦在超大城市農民工問題上。希望通過對超大城市農民工就業與生活現狀的研究，為超大城市農民工問題的治理提供啟示。

二

近些年來，圍繞著農民工就業、生活、城市融入、社會心態等諸多方面，研究者展開了豐富的研究，但是集中研究超大城市農民工問題的并不多見。一個重要的原因，就是在許多人看來，北上廣深這樣的超大城市外來人口主要是那些受過良好教育的白領群體，農民工并不是這些超大城市外來人口的主體。也正是因為缺乏相關的研究，所以超大城市在農民工問題的治理上一直沒有取得應有的成效。比如，超大城市在控制人口數量上進行了很多創新，像“以業控人”和“以房控人”，事實上這些新的舉措與預期成效相比是不盡如人意的。以“以房控人”為例，這一舉措的初衷是通過整治群租房、地下室這些有安全隱患的居住場所，使那些主要居住于此的低端就業人口離開城區。但是，政策實踐中“以房控人”往往不了了之，而沒有得到有效的執行。一個重要的原因是“以房控人”的執法主體是街道與社區居委會，要面對數量眾多的出租房，街道與社區居委會難以操作。同時，社區居委會是否具備執法權本身存在質疑，這使得“以房控人”難以入房排查，更難以執法。所以，政策難以落實，使“以房控人”不能起到其應有的機制功能。再如，“以業控人”的最初意圖是控制與規范中低端行業，從而也就控制了低端就業人口的規模，以此實現人口規模調控。但是，一座城市的行業鏈既有高端和中端，也有低端，并不因為是超大城市就不需要低端行業。相反，低端行業與城市居民日常生活密切相關，不可能控制得住，所以“以業控人”最后也沒有達到預期目標。因此，超大城市農民工問題亟待關注，對超大城市農民工問題的治理也需要進一步加強研究。

針對超大城市農民工問題，本研究利用國家衛計委全國流動人口調查2013年數據，[1]選取北上廣深四個超大城市農民工15509個案例，分析探討了其工作生活狀況。同時也使用了該數據中的其他城市農民工群體對其進行比較研究。通過數據分析，本研究發現超大城市農民工的職業已經發生明顯的分化。一直以來，農民工被視為同質化特征明顯的群體，他們普遍的特征是從事重體力勞動，收入低，處于社會的中下階層位置。但是通過分析發現，超大城市農民工群體已經發生了明顯的變化，相當一部分農民工已經實現了向上社會流動，成為白領，甚至是企業主，與此同時，超大城市農民工內部的收入差距已經明顯拉大。本研究發現，超大城市農民工在收入方面已經發生明顯的分化，20%最高收入組的收入是20%最低收入組的4倍。在收入方面，既有月薪幾萬元的高收入者，也有月薪僅能維持基本生活的低收入群體。北上廣深農民工經濟上的分化還表現在消費方面呈現顯著的群體差異。所有這些表明，北上廣深農民工已經不再是一個同質化的群體，而呈現顯著的差異。在此背景下，超大城市農民工政策又需要做出怎樣的回應呢，這是我們提出的問題，也是需要我們進一步思考的問題。

三

農民工是中國城市化與工業化進程中的特殊現象，是職業身份與社會身份脫節的產物。一般來看，農村勞動力進入城市務工相應地成為城市居民，這是城市化的一般規律。但是，受計劃經濟體制時期戶籍制度及社會治理模式的影響，中國農村勞動力進入城市后并沒有獲得城市居民權，而依然保留農村居民的身份，但是又在城市非農崗位上就業，故曰農民工。讓農民工獲得如城市居民相同的“市民權”（citizenship，包括就業權、居住權、受教育權以及社會福利保障權等），也是城市化過程中的核心問題。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要完善體制機制，創新人口管理，更好地推進農業轉移人口市民化。據國家統計局2013年統計，目前我國城鎮化率為52.6%，城市戶籍人口占總人口的比例卻只有35%，全國約有1.6億農民工雖然被統計為城鎮人口，但是未能完全獲得應有的市民身份和相應的權益，處于城市管理的邊緣，由此引發諸多社會矛盾與問題。新的歷史條件下，農民工城鎮化趨勢不可逆轉，對此，創新現有的城市管理體制機制，促進農民工向城市居民身份轉變，實現城鎮化健康發展，被擺到了更加重要的位置。

據國家統計局統計，2013年全國外出農民工人數約為1.66億人，[2]我們根據相關材料估算，北上廣深外來農民工總數有2500萬人以上，占全國外出農民工總數的15%左右，超大城市規模龐大的農民工何去何從，是個重大的社會問題。對此，本研究對超大城市外來農民工治理提出以下幾方面啟示。

第一，超大城市單純地控制與排斥包括農民工在內的外來人口并不能解決人口規模快速增長的壓力。事實上，在過去幾十年間超大城市人口規模不斷突破控制的上限，其重要原因就是如本研究所指出的那樣，超大城市有充足的就業機會與崗位，以及勞動力市場更加規范，對勞動者的權益更有保障，這吸引著源源不斷的外來人口進入超大城市就業。作為政府部門顯然難以用行政手段限制外來人口進入。事實上超大城市也需要大量外來人口，這其中包括農民工。在此背景下，單純地控制與排斥對控制人口的成效是微乎其微的。

第二，超大城市對外來人口的控制，與其控，不如疏。我們認為城市化過程是社會結構深刻變動的過程，是資源與機會重新配置的過程?；谶@樣的思路，我們認為超大城市既要保障農民工市民化權益，又要控制住人口規模，需要在資源與機會的配置上，適當做減法，但是減法不是直接減掉與居民生活密切相關的低端服務性行業（也是農民工密集就業的行業），而是拿掉一些優質行業資源，比如制造業、教育、醫療部門，通過外移使得包括農民工在內的外來從業人員隨之外流，同時也增加其他城市對人口遷入的吸引力，這是分散超大城市人口集中的一個著力點。

第三，超大城市作為國家中心，需要跳出城市本身，以更加寬闊的區域空間為依托來統籌人口的合理布局。北上廣深這四座超大城市分別位于中國的環渤海圈、長三角和珠三角，是中國經濟最發達的地區，對區域和全國具有極強的輻射力。在北上廣深有近70%的農民工主要是來自周邊省份。以超大城市為中心，以點帶面，帶動周邊中小城市發展，對超大城市人口在更大空間合理分布、實現區域協同、推進城市化有重要的意義。以京津冀為例，這一地區既包括北京這樣的超大城市，也包括各類大中小城市和城鎮，如何通盤考慮“嚴格控制”“合理確定”“有序放開”“全面放開”四種機制模式，使得人口在城市化和工業化進程中合理布局極為重要，當然這從根本上需要重新統籌資源與機會在京津冀的合理配置。作為資源與機會最豐富的北京，通過城市功能調整來轉移和調整人口數量，是需要認真思考的。

總之，超大城市作為中國經濟最發達的地區，吸引著包括農民工在內的大量外來人口。在解決農民工市民化方面，本研究認為超大城市具有引導性的作用，以超大城市為點，帶動區域內的中小城市發展，進而實現農民工的市民化，對超大城市人口控制與分流和推進城市化而言，是一條極具探討性的道路。

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[1] 2013年國家衛計委全國流動人口調查以31個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團2012年全員流動人口年報數據為基本抽樣框，采取分層、多階段、與規模成比例的PPS方法進行抽樣。抽樣總體為在調查前一個月來本地居住、非本區（縣、市）戶口且2013年5月年齡在15～59歲的流入人口，共調查198795個案例。其中農業戶籍占85.5%，城市戶籍占14.5%；男性占53.7%，女性占46.3%；年齡方面，90后占13.9%，80后占37.3%，70后占31.9%，60后占14.9%，50后占2%。

[2] 國家統計局：《2013年全國農民工監測調查報告》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。