第一節　行政制度概述

一、行政制度的含義

制度是指社會生活的一種行為規范、一種行為規則。從制度的基本結構看，可以分為經濟制度、政治制度和思想文化制度。行政制度屬于政治制度的主要內容。對于什么是行政制度，學者們有各種界定，至今還沒有公認的、統一的界定。下面介紹一些具有代表性的觀點。

（1）行政制度是根據一定程序將國家各級各類行政機關的地位、相互關系和活動原則固定化。現代各國的行政制度大都由國家憲法和有關法律、法令確定。[1]

（2）行政制度是國家為了有效地執行憲法和法律，實現國家的行政職能而依法規定的有關國家行政權限、行政組織、行政領導體制、行政活動及其行政監督等方面的制度。[2]

（3）行政制度或政府制度，是指政府的機構與功能，包括政府的組織形式、組織程序、職權范圍、官員的任免以及公共政策的制定與執行等方面。[3]

（4）行政制度是指對國家行政機關及其活動所確立的法律規范體系。[4]

（5）行政制度是由國家憲法和有關法律、法規所確定的國家各級各類行政機關的地位、職能、權限、相互關系以及活動原則的總稱。[5]

（6）行政制度是指有關國家行政機關的組成、體制、權限、活動方式等方面的一系列規范。[6]

（7）行政制度（即政府制度）是以一定的行政思想和觀念作指導的、由國家憲法和法律規定的有關國家行政機關的產生、職能、權限、組織結構、領導體制、活動規程等方面的準則體系以及政府體制內各權力主體的關系形態。[7]

（8）行政制度就是國家的公共事務管理和決策制度，也就是我們日常說的政治制度。[8]

（9）行政制度乃是指配置行政權以規約和（或）激勵行政行為之規則、慣例等的總和，它在外延上既包括法定政治——行政體系基于對行政組織（統稱為“政府”）同社會公民間權利安排的判斷，而頒布或昭示（即以法條或非法條的形式展現）的有關行政行為之規則和準繩的所有規范，又包括行政體系基于長期演化而在實踐中積累、沉積的各種慣例、習俗。[9]

可以看出，以上各種關于行政制度含義的界定，多是從狹義的角度理解政府，即政府指的是國家權力機關中的行政機關，或者說是行使國家行政權力的權威機關，它執行和貫徹法律，負責組織國家公共事務，在政治、經濟、軍事、外交、文教、社會等各個領域中行使著國家的職權。

結合以上各種觀點，我們認為行政制度是指行政實體在行政管理活動中必須遵循的各類規則（行為準則），這里講的行政實體，包括有關機關實體與實體組成人員。我們可以從以下三個方面深入理解行政制度的內涵。

第一，行政制度是關于政府（管理）行為的規范體系。行政制度運行的媒介是行政權力，即行政權力成為行政制度直接約束的對象，而實際約束的本質內容是公共利益表達過程中關涉社會、公民利益的實現程度。這說明政府權力行為并不是行政制度約束的本質內容，而是在行政制度的框架下的合理性與規范性的運行。這種規范體系不僅規定著政府及其行政人員的行為，而且還規范著社會秩序與公民的行為，從而保證政府、社會、公民之間處于穩定而和諧的關系。

第二，行政制度是以政府為行政主體在法律的規范下有意識、有目的地創建的。行政制度在本質上要維護國家的政治統治，因此從根本上來講行政制度歸屬于政治制度的范疇。同時，行政制度的制定、執行的過程都需要在法律的規范下進行，因此行政制度要符合國家的根本法律。行政制度與自發形成、調節經濟行為的市場制度相比，完全是屬于人自己規定和安排的制度形式，是人為的理性設計與創造的。行政制度是為了實現特定的行政目標與行政職能而創建的，它具有極強的目的性，也就是說行政制度均是有著特定的目標指向的，而且行政制度以明確的條文指明行政人員應該做什么、不應該做什么，為行政人員履行職權提供了一整套行為模式和框架。

第三，行政制度的目的是維護和實現社會公共利益。行政制度是在政府、社會、公民之間所建立的一套規范體系，它創設的本質目的并不是謀求某個人或者某個團體的特殊利益。它是從促進社會發展的角度，旨在提高政府管理與人的發展，維護并實現社會公共利益。與以“經濟人”為前提假設謀求個人利益最大化的市場制度不同，行政制度一旦確立，就是社會主體所共同享有的，成為社會一定范圍內的“公共產品”，也是社會公共領域人們活動的基本模式。同時，行政制度也強制性地將行政人員的個人利益隔離在行政活動之外，減少侵害公共利益行為的發生，保證社會公共利益的最大化，以維護社會的秩序和有效運轉。

通過對行政制度內涵的分析，我們發現行政制度作為制度在行政領域中的一種形態表現，在具有一般制度所具有的普遍特征的同時，也具有其內在的特殊本質意蘊。從總體上而言，行政制度具有客觀制約性與主觀建構性的統一、外在強制性與內在權威性的統一、實質合理性與形式合理性的統一、存在普遍性與表現多樣性的統一、事實工具性與價值公共性的統一的特征。正是這種特殊本質與特征，凸顯出行政制度在提高政府管理效率、促進社會和諧發展、實現公共利益過程中的根本性作用。