前言

一

無論您是政策研究者，還是具有一定職責(zé)的決策者，抑或是普通公眾，下述場景是否已經(jīng)司空見慣？

某政策建議或改革方案被媒體曝光后，輿論嘩然，盡管有關(guān)部門信心滿滿，專家們雄辯滔滔，但公眾并不買賬，因為它違背了某些群體顯而易見，有時又非常合理的利益訴求。此時，參與政策論證的專家常常被譏諷為“不靠譜”或“磚家”，或被指責(zé)為政府部門的“傳聲筒”，或被指責(zé)為強勢利益集團的“代言人”。而專家們往往感到委屈或不解，因為他們覺得自己的結(jié)論是建立在專業(yè)知識以及科學(xué)分析基礎(chǔ)上的。

還有，某些立法項目或重大決策公開征求意見時，方方面面的建議如潮水般涌來，不少觀點看似相互矛盾但卻皆有道理。每一方都有自己的訴求，都有自己的論據(jù)，甚至還有專門的分析報告。這些觀點相互沖突，各方提交的論據(jù)難以判別，還可能被其利益所扭曲。決策者眼前千頭萬緒，卻無力進行系統(tǒng)的梳理、分析和辨識，決斷時左右為難。

上述場景的反復(fù)出現(xiàn)，反映了政策環(huán)境的重大轉(zhuǎn)變。利益分化和公共參與已經(jīng)成為無法回避的時代主題。一方面，社會利益的分化日益明顯，人們越來越敢于表達、堅持自己的利益訴求，并嘗試采用各種方式去對政策制定施加影響；另一方面，不同主體間協(xié)作的重要性凸顯，政策過程很難再封閉起來，公共參與成為大勢所趨，決策者不得不在政策制定過程中傾聽并尊重各方意見。

利益分化和公共參與帶來了政策爭議——政策制定所牽涉的相關(guān)群體之間、某些群體與政府部門之間存在不同的考量和訴求，涉及的不同層級、不同職責(zé)的政府部門也常有各自的關(guān)注重點，這些相關(guān)方對政策的目標、方向和一些關(guān)鍵細節(jié)看法相異，從而導(dǎo)致某項政策的制定左右為難。可以看到，政策爭議存在于不同政策制定層面以及各個政策領(lǐng)域，上到國家的政策或立法，比如延遲退休政策，下到社區(qū)治理，比如老舊居民樓加裝電梯，從環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)規(guī)制，到城市規(guī)劃，例如對人臉識別的規(guī)制、城市養(yǎng)犬管理辦法等，政策爭議可謂無處不在，如何協(xié)調(diào)各方關(guān)切和訴求成為政策制定的主要考量。此類政策紛爭中，相關(guān)方的關(guān)切和訴求大多有一定的合理性和正當性，它們或源于現(xiàn)實中的利益，或源于某種價值標準，或反映了某種獨特的觀察視角。無論從政策制定的合法性和公平性來講，還是從政策執(zhí)行的順暢性來講，沖突的訴求必須得到嚴肅對待，政策制定需要爭取各方最大限度的認同和共識。

時代改變了，政策分析也需要做出相應(yīng)的改變。目前占據(jù)支配地位的是崇尚理性和科學(xué)的技術(shù)性政策分析，本書稱之為傳統(tǒng)政策分析。按其觀點，價值分析和利益分析超出了政策分析的范疇，價值判斷和利益協(xié)調(diào)應(yīng)該留給決策者定奪，政策分析師或政策專家的主要職責(zé)是做出專業(yè)判斷，或者基于他們自己主觀的價值天平展開分析。由此帶來的問題是，有的分析師或?qū)＜也荒苤泵婊騼A向回避社會中的利益分歧，有意無意地強化了精英群體的地位而使政策建議偏離公正，還有的以從自身專業(yè)立場出發(fā)的技術(shù)化思維去簡化政策問題背后復(fù)雜的價值與利益沖突，忽視社會上種種不同聲音背后的合理性，主觀地開出自己的藥方，這也就是所謂的“專家暴政”。

一言蔽之，在政策爭議凸顯的場景下，傳統(tǒng)的、技術(shù)性的政策分析已經(jīng)難以適應(yīng)。因為在問題界定與對策選擇上難以擺脫研究者個體的視角、價值、思維框架的局限，有過于主觀之嫌，容易造成研究結(jié)論與現(xiàn)實復(fù)雜性、多元性之間的鴻溝，使政策分析與對策建議缺乏社會的認同基礎(chǔ)。

那么，面對這樣一個復(fù)雜的世界，政策分析如何幫助決策者更全面、深入地理解政策議題所涉及的復(fù)雜爭議？如何幫助決策者做出更加公平和民主的決策呢？

本書試圖帶來一種新型的政策分析——協(xié)商式政策分析（Deliberative Policy Analysis, DPA）。它特別地針對前述的政策爭議問題，試圖為其提供有力的分析工具。在協(xié)商式政策分析體系中，政策分析師不再試圖通過調(diào)查研究主觀地對政策問題進行界定、分析并提出自己的政策建議，而是借助既有的或構(gòu)建的協(xié)商與對話平臺，支持利益相關(guān)者開展協(xié)商與沖突解決，政策分析師通過觀察和分析這一過程，揭示政策問題的爭議性，剖析政策分歧，探索獲得政策共識的可能途徑，為困擾于政策爭議的決策者和當事方提供啟迪。

與傳統(tǒng)政策分析相比，協(xié)商式政策分析有不同的政策分析理念、視角和側(cè)重點。首先，它不再回避利益和價值問題，強調(diào)尊重和承認利益相關(guān)者對政策的不同解讀，置之于現(xiàn)實情境中去分析和判斷，并將其作為政策分析的核心工作。其次，它強調(diào)從利益相關(guān)者那里獲取政策分析所需的本地知識，包括對問題情境的感受、利益關(guān)切和訴求、關(guān)鍵論據(jù)等，這就需要政策分析與各方參與的緊密集成。最后，它將利益相關(guān)者之間的對話、協(xié)商、共識探討視為主要分析單元，希望在此基礎(chǔ)上為政策制定者尋求政策問題的解決，特別是尋求共識提供支持。所以說，協(xié)商式政策分析是一種適合政策爭議場景、以共識為導(dǎo)向，更側(cè)重政策的公平性和可接受性的政策分析。

二

從概念和思想上講，協(xié)商式政策分析并非新鮮，它最早由馬丁·海耶爾（Maarten A.Hajer）和亨德里克·瓦格納（Hendrik Wagenaar）兩位學(xué)者在其2003年主編的文集《協(xié)商式政策分析：在網(wǎng)絡(luò)化社會中理解治理》（Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society）中提出。協(xié)商式政策分析的論述只出現(xiàn)在該著作的引言中，其他章節(jié)由國際上一批知名學(xué)者分別撰寫，覆蓋廣泛的相關(guān)主題，包括公共協(xié)商、政策話語、哲學(xué)基礎(chǔ)等，并非對協(xié)商式政策分析的直接探討。盡管它被普遍視為協(xié)商式政策分析的奠基性文獻，但其實并不是一部學(xué)術(shù)專著而是文集，它的重要貢獻是提出了協(xié)商式政策分析的思想，但缺憾是理論過于原則性，有些類似于“屠龍之技”，并未探討在實踐中如何開展，使其難以在政策分析實踐中落地。

遺憾的是，此后十余年，協(xié)商式政策分析的理論進展并不顯著，某些著作或手冊的章節(jié)和部分期刊文章涉及這一主題，但仍是理論思辨意味濃厚，如何指導(dǎo)政策分析實踐始終沒有明顯推進。政策分析最終是要服務(wù)于政策實踐的。可以說，迄今為止協(xié)商式政策分析相當程度上停留在思想深刻但理論寬泛、重視對實際政策的回顧式解釋而缺乏前瞻性的咨詢和指導(dǎo)的層面，遠未發(fā)揮出其潛力，對學(xué)界的影響也未達預(yù)期。2019年，筆者和亨德里克·瓦格納共同主編的題為《重訪協(xié)商式政策分析》（Revisiting Deliberative Policy Analysis）的期刊專輯（special issue）對其發(fā)展的停滯和癥結(jié)進行了總結(jié)和批判。

筆者認為，必須發(fā)展更具方法論導(dǎo)向、能直接指導(dǎo)實踐的協(xié)商式政策分析框架。本書就是筆者十余年理論發(fā)展和實踐探索的系統(tǒng)總結(jié)。它是國內(nèi)外第一部完全聚焦協(xié)商式政策分析的學(xué)術(shù)專著，旨在對協(xié)商式政策分析進行系統(tǒng)論述，向縱深發(fā)展其理論，修復(fù)它在方法論和實踐上的缺陷，提供一套全面的、可操作的解決方案，使其成長為一種能與傳統(tǒng)政策分析互補的新型政策分析方法。

因此，簡而言之，本書繼承了馬丁·海耶爾和亨德里克·瓦格納提出的協(xié)商式政策分析思想和概念，但其主體內(nèi)容反映了筆者的學(xué)術(shù)努力和理論重塑，在過程設(shè)計、組織模式、示范實踐方面對協(xié)商式政策分析進行了全面拓展。在理論的深入性、完整性和實踐的可操作性上，它已經(jīng)明顯超越了協(xié)商式政策分析的最初形態(tài)。

三

全書分為十章，以背景、理論、實踐、延伸討論的邏輯循序漸進地展開。本書將協(xié)商式政策分析定位為一套方法論，而非方法。所謂方法論，指的是指導(dǎo)問題解決的理論、程序、組織模式、方法和技術(shù)等的總和，具有體系性和可操作性。方法論比具體的方法更成體系、內(nèi)容也豐富得多。

第一章探討協(xié)商式政策分析產(chǎn)生的政策背景。該章列舉了城市治理、環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)制等政策領(lǐng)域的多個事例，展現(xiàn)出一個利益多元、多有爭議的政策現(xiàn)實——可以很明顯地看到牽涉的相關(guān)群體、公眾與政府部門存在不同的考量和訴求，這些相關(guān)方對政策的目標、方向和一些要點看法相異，從而導(dǎo)致某項政策的制定陷入爭議或左右為難。在此基礎(chǔ)上，我指出此類政策制定需要爭取各方最大限度的認同和共識，需要更為公平和民主的政策制定，由此對政策分析提出了新需求。

第二章聚焦傳統(tǒng)政策分析及其局限。本章將簡要回顧傳統(tǒng)政策分析的思想基礎(chǔ)、發(fā)展歷程、主要方法和應(yīng)用情況，然后指出傳統(tǒng)政策分析以專業(yè)知識運用和理性分析為主，是技術(shù)性的分析，對利益和價值等問題多有回避，在產(chǎn)出“共識性”的公共政策上存在重大局限，不能很好地適應(yīng)以多元利益為特征的政策制定情境。

緊接著，第三章引出了協(xié)商式政策分析。針對傳統(tǒng)政策分析的局限，學(xué)界提出了一些新思路，倡導(dǎo)政策分析向論辯、協(xié)商和解釋“轉(zhuǎn)向”。本章將首先梳理學(xué)術(shù)界的這些理論發(fā)展，然后聚焦協(xié)商式政策分析，探討其基本思路和特點。盡管在思路上耳目一新，但協(xié)商式政策分析的發(fā)展也有缺憾，即過于強調(diào)解釋而指導(dǎo)政策制定的可操作性不足，從而限制了其潛力發(fā)揮。由此，筆者提出超越思辨和解釋，發(fā)展更有方法論導(dǎo)向、更具實用性、可操作性和實踐可復(fù)制性的協(xié)商式政策分析，它包括“協(xié)商”、“共識”和“分析”三大要素。這是筆者近年來的關(guān)注重點，后續(xù)章節(jié)將圍繞此展開。

在轉(zhuǎn)向協(xié)商式政策分析過程之前，第四章論述了其兩大支柱，“協(xié)商”和“共識”。本章分兩節(jié)分別討論公共協(xié)商與沖突解決的意涵和淵源，通過梳理國內(nèi)外的協(xié)商工具及其實踐情況，以及梳理共識構(gòu)建和沖突解決的基本思路，指出在復(fù)雜的政策爭議情境中協(xié)商和共識具備可能性和相應(yīng)的技術(shù)手段，從而為更具實用性和可操作性的協(xié)商式政策分析提供鋪墊。

那么，到底如何開展協(xié)商式政策分析？第五章以筆者近年來的研究為基礎(chǔ)，給出了系統(tǒng)性的回應(yīng)——詳細論述協(xié)商式政策分析的邏輯步驟和工作流程，討論各個環(huán)節(jié)的要點。該章承接前述各章的理論論證，提出了以組織相關(guān)方的“協(xié)商—共識”互動和在此基礎(chǔ)上開展有針對性的分析的操作模式，并提供可操作的解決方案，為協(xié)商式政策分析打下實踐基礎(chǔ)。

如果說第五章重點探討協(xié)商式政策分析“怎么做”的話，第六章則主要回答“誰來做”的問題。由于協(xié)商與共識等活動需要相關(guān)方的參與，更為深入、細致的協(xié)商式政策分析需要組織載體和支持平臺。第六章專門討論了開展協(xié)商式政策分析的組織實體。筆者將其理論化為一種新型的決策咨詢組織——協(xié)商式智庫，提出了協(xié)商式智庫的概念和設(shè)想，將其與傳統(tǒng)智庫對比，探討其特色。本章也介紹了協(xié)商式智庫的實例，包括筆者創(chuàng)建的協(xié)商式政策實驗室以及國外某些可以視為廣義協(xié)商式智庫的咨詢機構(gòu)。

通過前幾章的理論探討，接下來的問題自然就是協(xié)商式政策分析是否在實踐中有效、可行。本書第七至九章著墨于實踐。第七章首先討論協(xié)商式政策分析的應(yīng)用條件，特別是適合的問題領(lǐng)域和面臨的現(xiàn)實約束，然后聚焦城市治理領(lǐng)域，介紹舊城更新整治以及胡同停車兩個案例，這些應(yīng)用初步驗證了協(xié)商式政策分析的價值。

如果政策制定的相關(guān)方，特別是政府部門出于某種原因不能參加協(xié)商，那么如何開展協(xié)商式政策分析？第八章提出一種變通的實踐模式，即協(xié)商式角色模擬，指的是由參與者通過角色扮演的方式在較為逼真的設(shè)定場景中模擬復(fù)雜政策爭議的互動和問題解決，政策分析師通過觀察分析為現(xiàn)實世界的政策制定提供啟迪。該章也介紹了采用協(xié)商式角色模擬的散煤治理和民用無人機規(guī)制案例。

多數(shù)讀者或許并非專門的政策分析人員，那么有無可能借助協(xié)商式政策分析的思路開展研究？回答是肯定的。對策研究是一種更廣義、更通俗的政策分析，是一種常見的研究取向。協(xié)商式政策分析可以應(yīng)用于我們常見的對策研究，突破先前“問題—原因—對策”三部曲式的對策研究套路，為政策爭議提供新思路。第九章對此進行了專門探討。

協(xié)商式政策分析的發(fā)展豐富了我們對政策分析的認識。第十章討論協(xié)商式政策分析及協(xié)商式智庫如何作為一種治理工具，成為協(xié)作治理的黏合劑。本章也指出，類型單一、一枝獨大的政策分析生態(tài)是不健康的，難以適應(yīng)復(fù)雜、充滿爭議的政策現(xiàn)實，協(xié)商式與傳統(tǒng)政策分析各有優(yōu)勢，應(yīng)當共存與互補。此外，協(xié)商式政策分析對未來的政策分析教育提出了新需求，本章也結(jié)合作者的探索就公共政策分析教育提出了新方案。

最后，如果讀者對本書研究想法的產(chǎn)生和發(fā)展感興趣，可以閱讀本書的后記，從中可以發(fā)現(xiàn)筆者的研究路徑和思想源泉。

四

協(xié)商式政策分析具有跨越國界的基礎(chǔ)性，它是國際上政策科學(xué)與政策分析論辯與協(xié)商轉(zhuǎn)向的一個流派，但十余年來面臨理論和實踐上的困窘。本書切入其研究前沿，直接面對困擾協(xié)商式政策分析發(fā)展的一些關(guān)鍵問題，使其成為具備可操作性、可以指導(dǎo)實踐的方法論。筆者希望此研究有助于豐富學(xué)界對政策分析的理解，有助于擴展政策分析知識體系。

在現(xiàn)實層面，無論對西方發(fā)達國家還是我國，協(xié)商式政策分析都有重要的意義。政策爭議和沖突在國外同樣普遍存在，但有不一樣的表現(xiàn)。例如在美國，政治極化、社會分裂、后真相時代是近年來重要的社會現(xiàn)象與研究議題。與國內(nèi)以利益訴求為主的情況不同，在西方國家，利益和價值爭議并重，后者尤為明顯，這同樣呼喚協(xié)商導(dǎo)向、面向價值的政策分析。可以說，協(xié)商式政策分析在其他國家也大有用場。其中的差異和不同，筆者將另行以英文專著探討。

本書聚焦于國內(nèi)場景。某種意義上，我國對協(xié)商式政策分析理論發(fā)展和實踐應(yīng)用的需求更為迫切。與西方國家的政治體制不同，我國盡管有著多樣的群體利益或訴求，但決策體系并非多元，而是強調(diào)集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)與決策。在此背景下，化解政策爭議不能只依賴相關(guān)方或明或暗地爭斗和討價還價，而更多地需要決策者深入地認識并明智地處理分歧、尋求政策共識。然而這對政策制定者而言絕非易事，其難度和復(fù)雜性也并非決策者可以獨自明斷，他們需要得到相應(yīng)的支持。這就使得政策分析可以在其中大有所為。

政策分析手段直接決定著政策的質(zhì)量。與更加注重政策科學(xué)性的傳統(tǒng)政策分析相比，協(xié)商式政策分析更加注重利益和價值層面的分析和協(xié)調(diào)，強調(diào)政策制定的民主和公平價值。有了協(xié)商式政策分析師的幫助，政策制定者可以更好地梳理各方訴求和利益，更全面和深入地汲取信息，進而在認識和整合各方利益方面獲得啟迪，從而促進政策問題的解決。這對當前我國探索利益協(xié)調(diào)之道、促進社會和諧具有重要的意義。

在推進國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化過程中，彌合各方利益和訴求的分歧、調(diào)解社會矛盾、化解社會爭議是一個緊迫而具有普遍性的課題，協(xié)商式政策分析與協(xié)商式智庫可發(fā)揮重要作用。中央在十九屆四中全會公報中強調(diào)“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制”。從這種意義上講，協(xié)商式政策分析與協(xié)商式智庫有助于強化國家治理體系，發(fā)揮社會黏合劑作用，成為國家治理體系和社會主義協(xié)商民主體系的重要一環(huán)。

需要強調(diào)的是，盡管冠之以“政策分析”，針對的是“政策爭議”，但協(xié)商式政策分析的適用性遠超出人們常規(guī)理解的“政策”范疇。這里的“政策”實際上是廣義的，在基層治理和其他公共事務(wù)中，一些微觀的“爭議”或“難題”都可以采用協(xié)商式政策分析的思路和方法來分析和解決。因此，協(xié)商式政策分析的使用者肯定不僅限于專業(yè)的政策分析師，普通的公共管理者加以培訓(xùn)也能將其運用于日常工作中。

本書適合的讀者包括公共管理和政策領(lǐng)域的研究者、智庫工作者，面臨政策爭議困擾的政策制定者、公共部門的管理者、基層政府工作者。偏重于實務(wù)的讀者，可暫且略過一些偏重理論延展或有技術(shù)難度的章節(jié)，如第三章第一節(jié)、第八章、第十章。對于相關(guān)專業(yè)的研究生，特別是關(guān)注政策分析、公共協(xié)商、公共參與、沖突解決、協(xié)作治理、基層治理、環(huán)境治理、人工智能治理等方向的研究生，它也將是一本有益的專業(yè)讀物。

讀者將會發(fā)現(xiàn)，本書不是在延續(xù)或追蹤一個熱門的主題，而是探索和勾畫新的領(lǐng)域。協(xié)商式政策分析迄今為止仍然是相對“小眾”的研究，但筆者對其理論價值和實踐潛力深信不疑。如同五彩斑斕的世界一樣，政策分析的模式和方法也應(yīng)該是百花齊放的，政策分析領(lǐng)域需要更多的反思、批判和創(chuàng)新性思考，當然這些批判和創(chuàng)新本身也會帶來新的疑問甚至爭議，筆者熱忱期待著讀者的反饋與賜教。