一、精準扶貧的目標要求

根據《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，我國當下推進的精準扶貧，其目標是“到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”[1]。這一目標要求可以分解為以下幾個方面的內容：

一是做到“兩個不愁”，即貧困人口不愁吃、不愁穿。這是基于保障人基本生存需要的視角而提出來的目標要求。馬克思主義的歷史唯物主義告訴我們，人們為了能夠“創造歷史”，必須能夠生活。但為了生活，必須首先解決好衣、食、住等問題，才能從事其他的社會活動。由此可見，吃飯和穿衣是人類生存的基礎條件，把“兩個不愁”作為精準扶貧的第一目標要求，就是要解決貧困人口的最基本的生存需要問題。之所以提出解決好“兩個不愁”這一標準，并非當下的中國農村中還存在吃飯和穿衣問題尚得不到解決的貧困人口，而是基于底線思維而提出的。其目的在于向世界宣示，在社會主義的中國，決不允許存在最基本生存條件都得不到解決的絕對貧困人口。

二是做到“三個保障”，即保障貧困人口的義務教育、基本醫療和住房安全問題。這是基于人的基本發展條件保障視角而提出來的。首先是義務教育的保障問題。保障貧困人口家庭子女義務教育的權利，無論是對個人還是對整個國家而言都是十分必要的。對生活在社會上的每一個人，教育的重要性是不言而喻的。馬克思在《資本的生產過程》中曾指出：“要改變一般人的本性，使它獲得一定勞動部門的技能和技巧，成為發達的和專門的勞動力，就要有一定的教育和訓練。”[2]在現代社會里，一個人如果沒有能夠接受到一定程度的法定教育，那他就無法分享人類社會千百年來所積累的知識財富，從而也就很難獲得獨立生活的基本發展能力。而對于一個國家而言，普及基礎教育是提高整個民族整體素質的關鍵舉措。關于基礎教育的重要性，聯合國教科文組織認為，“基礎教育是向每個人提供并為一切人所共有的最低限度的知識、觀點、社會準則和經驗”的教育，“它的目的是使每一個人能夠發揮自己的潛力、創造性和批判精神，以實現自己的抱負和獲得幸福，并成為一個有益的公民和生產者，對所屬的社會發展貢獻力量”[3]。從這段論述來看，基礎教育有如下幾個重要的功能作用：基礎教育提供的是一定社會條件下“一切人”應具備的知識、經驗和準則；基礎教育具有普適性，是對每個人提供的教育；基礎教育是個人目的性和社會目的性的統一。由此可見，基礎教育對于一個國家的重要性。我國從社會主義初級階段的基本國情出發，將公民應接受的義務教育，規定為自從小學一年級至初中九年級，這是適齡兒童和青少年必須接受的法定教育年限，也是國家、社會、家庭必須履行的基本義務。所以，這里所說的保障“義務教育”，指的就是要通過創造條件來滿足貧困家庭子女依法接受九年義務教育的需要，從而防止一些貧困家庭子女不會因“愚”而致貧。其次是基本醫療的保障問題。保障貧困人口的基本醫療，根本目的在于解決他們“病有所醫”，從而使之擁有一個健康的身體，這是因為健康是生命的質量和狀態。馬克思認為，健康是人的第一權利，是人生存的第一前提，也是人類歷史的第一前提[4]。安格斯·迪頓也認為，“人首先得活著，才能去想如何過上美好的生活。身體不健康，或者任何的生存障礙，都會嚴重制約人們享受美好生活的能力”[5]。在推進精準扶貧中，通過改善貧困地區醫療衛生機構條件，提升服務能力，為進一步縮小區域間衛生資源配置差距提供了基礎條件支撐。通過完善基本醫療保障制度，為保障貧困人口的基本醫療提供了制度支撐，進而提高基本公共衛生服務均等化水平，使建檔立卡貧困人口的大病和慢性病得到及時有效救治，就醫費用個人負擔大幅減輕，重大傳染病和地方病得到有效控制，有效解決貧困人口因病致貧返貧的問題。再次是保障貧困人口的住房安全問題。從理論上來分析，住房是人的一種基本權利，也是一種基本的社會保障。居住權不僅是生存權和發展權的重要組成部分，更是衡量國民生活水平與生活質量的重要指標。不斷滿足人民群眾的住房需求，實現其住有所居目標，是促進社會公平正義的題中之義，也是確保全體人民共享改革發展成果的必然要求。因此，習近平同志在主持十八屆中央政治局第十次集體學習時的講話中明確指出：“住房問題既是民生問題也是發展問題，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業，關系經濟社會發展全局，關系社會和諧穩定。”[6]改革開放以來，我國在住房保障方面取得的成就是巨大的，尤其是城市，住房保障體系在制度建設方面已經有了重大進展并正在日趨完善，住房保障水平也得到一定程度的提高。與城市比較而言，農村住房保障體系建設則具有“碎片化”的特征。目前，我國農村實行的是“一戶一宅”的宅基地供給制度，這為解決絕大多數農村居民的住房問題提供了有力支撐。但以“自籌資金、自主建設、自主管理、家庭自用”為基本原則的農村住房建設制度，導致不同農戶在住房獲取能力上存在較大差異。農村中的一些貧困人口，尤其是為數不少的孤寡殘障、“因病致貧”、“因學致貧”等貧困人口，由于沒有充足的經濟收入來源，往往無力進行自主建房或必要的房屋修繕，導致其成為住房困難戶。此外，雖然《農村五保供養工作條例》中有為“五保戶”提供住房保障的制度安排，但其覆蓋面非常有限，僅占農村人口的1%左右。[7]因此，在推進精準扶貧中，把保障貧困人口的住房安全作為底線性的目標要求之一，其目的在于滿足這些貧困人口的基本住房需求，避免其陷入“居無定所”的困境之中。

三是做到“一個高于”，即貧困家庭人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，并確保其人均可支配收入穩定高于國家規定的貧困線（現行標準是以2010年農村居民年人均可支配收入2300元為基數，并根據物價上漲幅度每年加以調整，到2020年為4000元）。這是基于貧困人口脫貧的穩定性、可持續性的視角而提出的要求，一定程度上說，它關系到脫貧攻堅質量的高低。至今為止，國內外關于貧困衡量的研究，基本上是采用兩種方法，一種是世界銀行采用的“收入/消費”衡量法，即每人每天消費1.9美元（2011年的PPP）作為標準；另一種是聯合國開發計劃署采用的多維貧困指數法。筆者認為，貧困個體或家庭雖然致貧因素是復雜的、多樣的（也就是學界所定義的多維貧困），但從貧困結果的表征來分析，經濟收入來源渠道狹窄，收入水平低而導致的物質匱乏（也就是朗特里所定義的收入水平低于“基本生存需要”的貧困線）仍是其最基本的特征。進一步分析，從抽象來看，貧困的主要特征表現為物質的貧困，當物質匱乏程度低到維持不了其基本生存需求，就可稱之為絕對貧困。但導致其收入水平低的因素——致貧因素則是多樣（多維）的，有的是因為先天或后天的生理缺陷、遭受疾病困擾等而喪失獲取收入的能力，有的是后天的能力養成不足而導致其獲取收入能力低下，等等。學者王小林把二者結合起來并提出了以下的分析框架（見圖2-1）。

圖2-1 中國特色的貧困概念詮釋

資料來源：王小林《改革開放40年：全球貧困治理視角下的中國實踐》，社會科學戰線，2018年第5期，p.21.

這一分析不無道理。但筆者認為，二者并非是簡單的并列關系，而是具有內在關聯的因果關系。可以說，“貧”（經濟不足）與“困”（社會困境）是相伴相生的，“貧”導致“困”，“困”反過來加劇了“貧”。而造成“貧”的原因則是“基本能力”的不足，從這個意義上講“貧”與“困”，前者是“表”，后者是“里”，同時“表”與“里”又是相互影響的。從現實觀察來看，正因為“貧”才導致貧困家庭人力資本投資少，支撐不起孩子接受必要的教育，其智力也沒有得到應有的開發利用，甚至有時生病也得不到及時治療，從而導致其“基本能力”不足，進而加劇“貧”與“困”的程度，陷入低水平的惡性循環之中。因此，解決貧困問題，尤其是當下解決絕對貧困問題，提高貧困人口的收入水平是核心問題。

解決貧困人口的收入問題，無非就是兩條途徑，一條是增加其轉移性收入（包括政府的財政轉移支付以及慈善性的轉移支付），這對于喪失勞動能力的貧困群體是必不可少的，甚至是唯一的途徑；另一條途徑就是增加其勞動收入。前者有賴于不斷增加社會財富的豐裕度和建立起相對完善的、精細化的轉移支付制度，后者需要改善貧困人口參與勞動、創造財富的各方面支持條件，以及完善有效激勵具備勞動能力的貧困人口參加生產勞動的制度安排。這一舉措不僅可以增加其收入，還能為社會創造更多的物質財富，把“蛋糕”越做越大，為部分需要加大轉移支付力度，才可以脫貧的貧困人口創造良好條件。不言而喻，這是貧困人口穩定地、可持續地實現脫貧的關鍵所在。因此，習近平同志強調：“產業扶貧是穩定脫貧的根本之策……如何鞏固脫貧成效，實現脫貧效果的可持續性，是打好脫貧攻堅戰必須正視和解決好的重要問題。”[8]

四是做到“一個接近”，即貧困地區基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。何謂基本公共服務？基本公共服務是指由政府提供的非排他性、非競爭性的物化服務的公共產品。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》把基本公共服務明確為教育、衛生、文化、就業再就業、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等[9]。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》則明確指出：“基本公共服務，是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應的，旨在保障全體公民基本生存和基本發展的公共服務。享有基本公共服務是公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。”[10]那么，作為精準脫貧標準之一的“基本公共服務主要領域指標”指的是什么？國務院頒發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》中有兩處對此提出要求，首先是在“建檔立卡貧困村有序摘帽”的標準要求中明確提出：“村內基礎設施、基本公共服務設施和人居環境明顯改善，基本農田和農田水利等設施水平明顯提高”；其次是在“貧困縣全部摘帽”的標準要求中又提出：“縣域內基礎設施明顯改善，基本公共服務能力和水平進一步提升，全面解決出行難、上學難、就醫難等問題，社會保障實現全覆蓋，縣域經濟發展壯大，生態環境有效改善，可持續發展能力不斷增強。”[11]從脫貧攻堅規劃對建檔立卡貧困村和貧困縣所提出的“摘帽”標準要求中可知，“基本公共服務主要領域指標”應包括以下內容：（1）交通、農田水利等公共基礎設施；（2）貧困村人居環境改善；（3）教育、文化等公共服務設施；（4）公共衛生等基本醫療；（5）養老、最低生活保障等社會保障；（6）農村環境保護；等等。這些領域的公共服務均等化要接近全國平均水平，既是保障貧困人口平等享有基本公共服務的權利，是促進社會公平正義的客觀要求，也是提高貧困人口基本能力的內在要求。