第一節　打造共建共治共享的社會治理格局

中國社會要如何治理？這個問題，在2017年10月中共十九大的報告中，有完整的闡述。概其要者，主要是這樣三句話：第一，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這主要講的是通過制度性的設計和安排，實現中國社會治理相關四大主體——執政黨、政府、社會、公眾的多元、協商、依法、共治，這其中特別強調以法治為保障。第二，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平” 。這主要講的是不斷提升治理能力建設的努力方向。具體來說，“社會化”就是廣泛動員全體社會成員，激發出強大的社會參與和自主能動力量；“法治化”就是堅持以法律和法理為依據，界定權利義務、明確責任界限、規范社會行為、整合社會秩序、保障社會治理良性運行；“智能化”就是構建智能化社會治理平臺體系，實現精確、高效、便捷的新型社會治理；“專業化”就是著力培養一批專家型的社會治理隊伍，用先進的理念、科學的態度、專業的方法、精細的標準，為加強和創新社會治理提供各種專業服務。第三，“打造共建共治共享社會治理格局” 。這主要講的是中國社會治理的目標，也是期待呈現的社會治理模式與特征。“共建、共治、共享”，既是目標，更是路徑，凝聚了黨的十八大以來黨和人民探索社會治理的集體智慧，根本上體現了“以人民為中心”的主體定位，內含著對全體人民意志的遵從，對全體人民參與權利的肯定，對全體人民利益的敬畏，也是外界觀察中國以及浙江社會治理的窗口。

1.1.1　從“社會管控”到“社會管理”

以農業文明為主的傳統中國，曾經是一種超穩定的社會結構：自上而下的以皇權為代表的政統和自下而上的以紳權為代表的道統作為社會結構的兩極，其余階層皆處于兩級之中的一種雙軌的社會格局，即美國人類學家羅伯特·芮德菲爾德（Robert Redfield）所說的大傳統和小傳統并存的社會結構。(1)但這種雙軌制社會結構，自近代中國國家主權受到外部帝國主義侵略，以及受此影響內部產生士紳的科舉制也同時被廢除——自下而上的小傳統被徹底破壞后，整個社會開始出現了馬克思曾經描述過的“一袋馬鈴薯”的格局，也即一盤散沙的格局。

面對近代中國這種一盤散沙的社會格局，人們開始探索重新將社會組織起來的方式方法。學界的“國家政權建設（state building）”(2)命題開始成為有識之士解決近代中國應對內外危機的首要共識。建國初期，中國效法蘇聯模式，通過對城市和農村的社會主義改造從而進行社會建設——在城市的社會建設依賴城市的國營單位和集體單位進行，在鄉村的社會建設依賴鄉村的人民公社進行——成為當時形勢下能夠采取的唯一辦法。于是，從中華人民共和國成立到1978年改革開放前，中國社會呈現的主要是黨和政府與社會一體的政治力量單一主導的國家管控模式。這種模式的最大特點是“集中”，集中帶來的最大優勢是能夠集中力量辦大事。而這種“強政府、弱社會”格局明顯的弊端，則是社會系統被全面納入到黨政系統之中進行“管控”，嚴重限制和削弱了社會自我發展的能力和自治的有機更新功能，長此以往，就給社會成長帶來了很大的負面影響。

1978年以后，以鄧小平同志為核心的中國共產黨第二代領導集體，重新正確研判了當時社會的主要矛盾——“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，并據此解放思想、大膽改革，為中國國家治理趟出了一條全新的道路：在由計劃經濟向市場經濟轉型的背景下，政府逐漸向市場、社會和企業放權。這一時期，雖然政治力量依然是主導，但經濟力量逐步發展并發揮出越來越重要的作用。其主要特征之一是以經濟建設為中心推進改革開放，之二是確立“依法治國”的基本方略，政府在社會重構中逐步調整優化職能，并鼓勵引導社會組織和人民不斷參與到社會公共事務的管理活動中去，社會力量逐漸形成。從1978年推行改革開放后到21世紀初，中國社會從“強政府與弱社會”的“政府與社會高度一體化”模式走向了“政府與社會的二元分立”。之所以稱這一時期是政府與社會的“二元分立”，因為兩者開始走向合作，但并未有機融合：由于“全能政府”的慣性使然，一定時期內，黨政資源在社會管理中仍處于絕對的支配地位，社會力量逐漸成長，不過參與社會公共事務的廣度和深度仍然有限。但是，我們都清晰地感受到了，社會不再被全面“管控”，而是逐步走向高效有序的“社會管理”。

1.1.2　從“社會管理”到“社會治理”

伴隨著經濟增長，以及城市化、工業化的發展，一定程度擴大的貧富差距和社會不公現象也在顯現，所表現出的是社會矛盾增長、社會沖突增多、社會問題積累，加強社會治理創新和社會系統改造的需求日益突出。問題與希望同在，為了更加有效地實現“善治”，黨委、政府與社會、公眾走向合作的努力在不斷得到調適。

這一調試過程，在中國有著非常明顯的痕跡。比如，始終處于中國社會領導者的執政黨，其突出化解社會問題的戰略部署，在過去二三十年里就呈現有序、快速而穩健的創新、提升過程。在執政戰略中，中共中央先是在1986年黨的十二屆六中全會上提出經濟、政治、文化現代化“三位一體”的總體布局；2002年黨的十六大確立“科學發展觀”以后，提出構建社會主義和諧社會戰略任務，調整為經濟、政治、文化、社會“四位一體”的總體布局；2012年黨的十八大報告明確提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的中國特色社會主義事業總體布局。從政治、經濟，進而逐漸向其他泛社會問題領域拓展。及至黨的十九大在統籌推進經濟、政治、文化、社會、生態建設的基礎上，確立并完善到建黨100年時全面建成小康社會，到建國100年時建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的“兩個一百年”奮斗目標，中國共產黨不斷深化其對執政規律的認識，也領導著中國社會對治理規律的認識不斷躍上新境界。在對社會建設問題更加重視的同時，理念上也逐漸從“社會管理”向“社會治理”轉型。

在中共十八大召開前夕，中國出臺了《中共中央國務院關于加強社會創新管理的意見》（中發［2011］11號），這是新時期中國關于社會管理的一份綱領性文件。文件明確提出了中國社會管理的總要求是“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”，為此要創新“社會管理理念、體制、機制、制度、方法”，完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理體制，促進政府和社會各歸其位、各擔其責，努力實現社會善治。從那時開始，更加明確了涉及“四個主體”的中國社會治理是由中國共產黨領導，政府組織和主導負責，吸納社會組織和公眾等多方面社會力量參與，對社會公共事務進行多元主體合作的治理活動。

區別于“政府與社會二元分立”的“社會管理”，“社會治理”更強調是一種各種公共部門、私人機構、社會組織和公民個人在管理其共同事務過程中采取的諸多方式的總和。治理理論的引入，在動態發展中詮釋了政府、市場、社會在國家治理中互動的必要和合作的可能，由此，中國社會治理特征開始轉向“強政府與強社會的合作伙伴關系”。

中共十八大以后的部署中，在四個主體的基礎上，又新增了“法治保障”的正式表述，形成了更加完善的社會治理體制。而黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，更是開啟了以實現國家治理體系和治理能力現代化為總目標的全面深化改革行動，推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。這個決定及此后開展的一系列舉措，在社會治理方面，為中共各級黨委、中國各級政府、各類社會組織和社會大眾等四個主體間合力創新發展提供了改革框架，明確了系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理等主要社會治理方式，逐步展示出打造共建共治共享社會治理格局的一整套完備、穩定、管用的制度體系。

1.1.3　從“平安浙江”到“平安中國建設示范區”

無疑，正在進行中的當代中國社會治理格局的最大變革，始于改革開放的政策。而作為中國改革開放的前沿陣地——浙江，是公認的創業激情最高、創新活力最強、市場主體最為發達、經濟發展速度最快的省份之一；還是城鄉居民收入最高且差距最小，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感最強的省份之一；也是政府服務效率最優的省份之一。所有這些既已形成的優勢，是改革開放40年來浙江不斷突破固有體制機制藩籬的必然結果，也是浙江時刻念想并努力保持繼續走在中國改革開放前列的自然結果，更是中國過去40年社會治理走過道路的縮影：從“強政府、弱社會”發展到“政府與社會的二元分立”再發展為“政府與社會的合作伙伴關系”，浙江在中國社會治理變革中留下了生動的身影。

而回望歷史，浙江更是在中國社會治理探索史上有過精彩亮相的一個有著典型意義的省份。

1953年12月28日，凌晨2點，毛澤東率領的憲法起草小組成員一行，乘坐火車從北京抵達浙江杭州。在西湖邊的劉莊和北山路84號院，毛澤東每天親自參加，用了77個日夜寫就新中國第一部憲法草案初稿，期間，反復送往北京討論，再反饋杭州修改。1954年6月，憲法草案正式公布后，又經過全國人民歷時兩個多月的討論，期間共有各界人士1.5億人參加，共提出118萬多條修改、補充意見和問題。歷時9個月，發動占全國人口四分之一的公民參與了憲法制定，這在世界制憲史上極為罕見。從此，杭州作為新中國第一部憲法的誕生地，被賦予了“法治中國”的特殊印記。

1963年11月，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾在社會主義教育運動中，創造了把矛盾化解在基層的“楓橋經驗”，被作為全國政法戰線一個膾炙人口的典型得以廣泛推廣。半個多世紀以來，“楓橋經驗”與時俱進，不斷創新，始終是基層自治、善治的典范。時代在變，“楓橋經驗”的核心卻從未改變。紅楓義警、楓橋大媽、楓橋鄉賢聯合會……如今在7.4萬常住人口的楓橋鎮，活躍著47個大大小小的社會組織，這支5000多人的社會力量，在治安巡防、矛盾化解、社區矯正等領域發揮多種的作用。如何有效把群眾自己能夠辦的事交給群眾，把社會組織能夠辦理的事交給社會組織，降低社會治理和服務成本，減少社會治理中可能出現的摩擦的治理之路？一直以來，“楓橋經驗”提供了“共建共治共享”的鮮活樣板。

……

而始于2004年的“平安浙江”的戰略決策，堪稱當前浙江社會治理的一大重要抓手，也是浙江打造“共建共治共享社會治理格局”的一個最典型的實踐平臺。

國際經驗表明，在人均GDP處于1000—3000美元這一階段，既是加快發展的黃金期，也是各類矛盾的凸顯期。作為經濟發達的東部省份和市場經濟的先發地區，浙江2003年的人均GDP是2400美元，更早地遇到了由經濟結構、社會結構和利益結構調整所帶來貧富差距擴大，階層分化加快，利益訴求多元等普遍性矛盾和問題。此外，在經濟高速增長的同時，教育、科技、醫療、衛生、文化、環境等社會事業發展相對滯后，生產安全、交通安全等事故上升較快，公共安全問題更加凸顯。正是這些經濟社會不協調的傾向性、苗頭性問題，引起了時任浙江省委書記習近平同志的高度關注。經過一段時間的深入考察調研，2004年5月，在習近平同志倡導下，浙江省委作出了建設“平安浙江”的重大戰略決策。省委的決策，積極回應了群眾“不僅要生活上富裕，更要有精神上的富有”“不僅要共同富裕，更要公平正義”“不僅要‘金山銀山’，更要‘綠水青山’”等意愿和呼聲。在推進“大平安”決策中，浙江從解決群眾反映強烈的突出問題入手，什么問題突出就重點解決什么問題、哪里問題復雜就集中整治哪里，標本兼治、重在治本，從“六個確保”(3)、“二十八個方面”明確了平安浙江的戰略目標和戰略舉措。因此，“平安浙江”語境中的“平安”，不僅是治安好、犯罪少的“小平安”，還是涵蓋了經濟、政治、文化、社會和生態各方面寬領域、大范圍、多層次的“大平安”。

“大平安”需要全社會的“大合唱”，而不再可能是黨委政府唱“獨角戲”。比如，我們注重在源頭上“盡可能減少社會問題，及時化解社會矛盾”。那么，在“大平安”的目標下，如何預防和化解社會矛盾？浙江既發揚傳統、又結合社會發展趨勢，探索了不少治本之策。

一是建立重大決策社會穩定風險評估機制。凡是推出涉及人民群眾切身利益的重大政策制定、重大項目審批、重大工程立項、重大舉措，出臺前都要采取公示、聽證等方式廣泛聽取意見，充分考慮可能出現的社會風險、環境影響、矛盾糾紛及各類不穩定因素，及時發現各種苗頭性、傾向性、潛在性問題。把社會穩定風險評估作為前置程序、剛性門檻，使重大決策的過程成為黨委、政府傾聽民意、改善民生、化解民憂的過程。2010年至2016年，浙江全省共評估重大決策31835件，其中準予實施30827件，取消或暫緩1008件，占比3.16%，凡經過評估的決策事項，目前未引發一件群體性事件。

二是建立矛盾糾紛多元化解機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。首先是建立健全縣（市、區）、街道（鄉鎮）、社區（村）與樓門院（小組）四級縱向調解網絡，充分挖掘民間資源，充分利用鄉規民約，充分動員各種社會力量參與化解調處矛盾糾紛。其次是改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，認真辦理行政復議、行政調解案件，糾正違法或不當行政行為。再是完善司法調解格局，把調解優先的原則貫穿到執法辦案工作中去。最后是通過“大調解”，形成社會治理合力，及時有效地把矛盾化解在基層，實現案結、事了、人和。

三是建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，更好發揮中國特色社會主義體制機制優勢。發揮人大、政協、人民團體、行業協會以及大眾傳媒等社會利益表達功能，完善公共決策社會公示制度、公眾聽證制度、專家咨詢論證制度，暢通網絡公眾參與渠道，引導群眾理性合法表達利益訴求。同時，加強社會矛盾化解工作，針對所在地區社會治理中的熱點、重點和難點問題，進行經常性的分析排查，加強對重點地區、重點工程、特殊群體、敏感時期的監控和排查，進而依法按政策進行解決。

四是深化改革信訪(4)工作制度，實現維護群眾合法權益與維護司法權威相統一。堅持依法按政策辦事，切實做到訴求合理的解決到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理到位。特別是堅持黨的群眾路線，落實領導干部接訪、下訪、回訪、聯系群眾制度，用群眾工作統攬信訪工作，把來訪群眾當家人，把群眾來信當家書，把群眾反映的問題當家事，認真解決事關群眾利益的信訪問題。

這些做法和實踐，把全社會的資源都有效地整合了起來。尤其是始終堅持“平安不平安，百姓說了算”，把群眾的知曉率、參與度、安全感滿意率作為考核的主要內容，建設群眾滿意的平安浙江。十多年來，浙江把“平安建設”放到經濟更加發展、政治更加穩定、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加安康的總布局中來謀劃和推進，使得群眾安全滿意率連續14年走在全國前列。

2017年，浙江人民的群眾安全感滿意率達到96.58%。其中，全省各類生產安全事故、死亡人數同比分別下降26.3%、19.2%；道路交通事故四項指標（交通事故的發生起數、死亡人數、受傷人數、直接財產損失）同比分別下降11.61%、5.11%、13.78%、16.89%；刑事案件立案起數同比下降26.34%，降幅居全國第二位；群體性事件同比下降42.53%。

數據向好的背后，是浙江嚴織的一張公共安全風險防控網絡。“群眾最關心什么，我們就解決什么。”這幾年，大家最為關注的是吃得放心不放心、水和空氣質量好不好等問題，我們就加大對食品藥品安全事件、污染破壞生態環境行為的聯合執法力度，堅持有案必查、違法必究，查處到位、執行到位。據統計，2017年，浙江人民群眾對食品藥品、生態環境的安全感分別達到93.67%、94.85%，同比均有明顯提升，特別是食品藥品安全感提高了7.4個百分點。近年來，電信網絡詐騙事件高發，對人民群眾的財產安全造成威脅，也成為平安浙江建設過程中的一大關注點。我們的公安部門就牽頭會同相關部門開展源頭防控、綜合治理，不斷提升對電信網絡詐騙的打擊水平和反制水平。2017年，浙江公安機關共受理的電信網絡詐騙案件同比下降18.85%。

在2017年的浙江省第十四次黨代會上，我們在過去平安浙江建設的基礎上，明確了深化平安浙江建設，打造“平安中國建設示范區”的新五年奮斗目標。具體來說，就是要把中國共產黨的群眾路線貫穿于平安浙江建設的各個方面，加大社會協同、群眾參與的力度，既要有為政府，又要有效市場，通過專門力量與社會力量相統籌，體制機制改革與現代科技應用相融合，樹立法治思維與發揮德治作用相結合，著力提升防范化解政治安全風險、社會治安風險、公共安全風險、經濟金融風險、社會矛盾風險、網絡安全風險等各類風險預測預警預防能力，進一步提升社會治理和平安浙江建設的能力水平。至此，浙江形成了一套比較完備、行之有效的平安建設制度體系，為建設更高水平的“平安中國”戰略的實施提供了先行先試的浙江經驗，也為共建共治共享的社會治理格局提供了重大實踐平臺。