第二節 工傷行政認定的理念

關于工傷行政認定的理念，不同的學科有不同的認識。經濟學主要側重于從成本效益的角度分析工傷行政認定如何平衡工傷保險費用繳納與工傷事故賠償支出之間的相關比率關系。社會學主要側重于從博弈論的角度分析工傷行政認定法律制度的設立與社會環境及社會秩序的關聯性。本書則從行政法的視角對工傷行政認定的理念進行分析。通過確立工傷行政認定法律制度的基本原則和精神，統領工傷行政認定法律制度的制定和完善。工傷行政認定行為作為一種行政行為，行使的是一種行政職權。因此對于工傷行政認定的理念分析就應在行政法的視角下進行。筆者認為，對于工傷行政認定的理念分析應當遵循一種“綜合模式”的分析思路，本書以“人權保障—權力控制—公共服務”這種具有內在關聯性的多元的綜合理念為基礎，對工傷行政認定進行分析。

一、人權保障理念

工傷行政認定法律制度是保障受傷勞動者人權的一項重要法律制度，人權保障理念更是構建工傷行政認定法律制度的重要理論基礎。實質上，人權保障體現的就是以人為本的理念。所謂人權就其本身而言，就是每個人都有生命、自由、平等及尊嚴的基本權利，這可以理解為是一種“自然權利”。不論個人在能力、財富或其他個人屬性上有何不同，也不論群體地位或者階級有何不同，只要人權是自然權利，則所有人都可以平等地享有這些權利。[23]1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》，便提出：“人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等。”“每個人都有生命、自由和人身安全的權利。”在之后的幾十年中，幾乎世界所有國家都加入了支持該宣言的行列。因此，人權的概念已經在世界范圍成為普適的價值。隨著社會的發展，人權保障的范圍也在不斷地擴展，從早期的保障與人身、財產相關的權利，到言論自由、信仰自由的權利。在新的時期人權包含著更為廣闊的內容，其中最基本的人權包括生命權、自由權、財產權、尊嚴權、獲助權、公正權、發展權、安全權、政治權利、訴訟權、平等權、經濟權利、獲得救濟權等等。它們互為補充，相互依存。《世界人權宣言》中指出：“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現，這種實現是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況。”1966年聯合國大會通過的《經濟、社會及文化權利國際公約》中提出：“人人有權享受社會保障，包括社會保險。”從這個意義上講，人權既具有道德性、倫理性又具有法律性，是一項關于人性尊嚴與人的現實存在的綜合性、復雜性權利結構體系，而工傷行政認定法律制度作為一種社會保障權，應歸屬于人權保障范圍。

人權保障具有三種基本形態：應有權利、法定權利和實有權力。[24]本書對于工傷行政認定法律制度方面的分析，主要是從人權保障的法定權利的角度展開。這是工傷行政認定過程中，人權保障理念得以實現的基本形式。也表明工傷行政認定法律制度與人權保障之間的密切聯系，其為勞動者在工傷行政認定中應當享有的權利與實際享有的權利構建了橋梁。

工傷行政認定法律制度應當體現人權保障的理念。

第一，人權保障理念是判斷工傷行政認定法律制度正當性的標準和要求。工傷行政認定過程中的行政相對人可以根據人權保障理念來判斷工傷行政認定法律制度是否良善。具體而言，人權保障理念對工傷行政認定法律制度的作用體現在：首先，由于人權保障理念是先于法律的，因此工傷行政認定在行政立法和行政執法過程中應當以人權保障作為最低的道德標準和要求，使每一名勞動者都能夠根據工傷或疾病后的需要，充分、迅速地獲得醫療救治，得到賠償，再就業培訓和康復服務。其次，當法律對人權加以規定時，人權就成為法定權利，這有利于實現工傷行政認定法律制度的公平性和有效性，促進工傷行政認定法律制度的自我完善。對受傷勞動者的醫療救治和獲得賠償必須通過公平的社保基金進行公共資助，并且必須與其他醫療機構和社會支持系統保持一致。無論勞動者工傷的性質、就業行業或任何其他因素，所有勞動者都應當公平獲得工傷賠償。

第二，人權保障理念需要通過工傷行政認定法律制度的保障予以實現。2006年國際勞動大會批準的第187號公約《關于促進職業安全與衛生框架的公約》中所提出的目標是“通過制定國家政策、國家體系和國家計劃的方式促進職業安全與衛生的持續改善以預防職業傷害、疾病和死亡”。因此對于受傷勞動者的保護不僅僅是用人單位的責任，更屬于國家責任。因此行政主體有義務保障相對人的上述權益不被侵害并積極地得到實現。要通過執法的形式，使工傷行政認定中的受傷勞動者的人權保障得以實現。此外，通過行政執法和法律救濟，人權保障才能得到最終的實現。

人權保障在工傷行政認定法律制度中體現為以下四種形式：

第一，根本法的形式。我國《憲法》第三十三條第三款規定：國家尊重和保障人權。《憲法》第四十二條規定：中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國有企業和城鄉集體經濟組織的勞動者都應當以國家主人翁的態度來對待自己的勞動。國家提倡社會主義勞動競賽，獎勵勞動模范和先進工作者。國家提倡公民從事義務勞動。國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練。

第二，以實體法的形式將人權保障轉化為勞動者的各種權利。通過《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》《工傷保險條例》《婦女權益保障法》等法律法規的具體規定，對勞動者的人權保障形成具體化的權利規定，主要包括：工傷的范圍、工傷主體的法律資格、勞動者工傷行政認定請求權、勞動者工傷賠償請求權等一系列權利。

第三，程序法的形式。我國通過設立《工傷認定辦法》等法律法規幫助勞動者消除人權保障實現的障礙。

第四，通過司法機關執行法律的活動對工傷行政認定中的勞動者進行人權保障。表現為《行政復議法》《行政訴訟法》等行政救濟制度對工傷行政認定中受傷勞動者的人權保障。

二、權力控制理念

從一般意義上來說，行政權力的設定在于對社會公共事務進行有效的管理，維護正常的社會秩序運行，從而保障公民的合法權益。在工傷行政認定過程中行政主體的權力是指工傷行政認定的行政主體依照國家法律、法規對受傷勞動者所受事故傷害進行工傷行政認定過程中所行使的權力。這種權力是國家權力的組成部分，也是對社會勞動者權益的一種保障。但工傷行政認定的行政權力同一般事物一樣都具有兩面性，一方面，其可以保障受傷勞動者救治和獲取賠償權利的實，使勞動者能夠在有序的環境下繼續生活和工作。另一方面，行政管理主體職權的運用都必須以履行行政法規定的義務或職責為前提，否則，便為行政違法行為[25]。而權力一旦濫用則會使勞動者的人身和財產受到威脅，也會阻礙用人單位的運營和經濟的發展。正如孟德斯鳩所說：“當權力集中于一個人或者一個機關之手，就必然發生專制，產生奴役。”[26]因此，在工傷行政認定中確立權力控制理念是非常必要的。

從行政主體在工傷行政認定過程中的權力內容來看，其職權包括行政確認權和行政調查權。權力控制理念在工傷行政認定的范疇內體現為依據工傷行政認定法律制度對法定的工傷行政認定主體的職權進行控制和規范。具體來說可以通過以下三個方面進行權力控制：

第一，通過完善行政內部系統控制行政權力，實現決策權、執行權、監督權的分立與制約。同時對行政主體內部關系進行理順，避免職權交叉、權責不清，明確行政主體的權力邊界，否則就會產生越權無效。

第二，通過規范行政程序控制行政權力。工傷行政認定的權力控制很大程度上取決于行政權力運行程序的規范性，行政程序的規范性主要體現在對于工傷行政認定的行政確認與調查過程中的程序法治化。如果行政程序設置不當，則會導致在工傷行政認定過程中行政權力行使的隨意性，將會嚴重侵害行政相對人的合法權益。對工傷行政認定行政程序進行合理的規范化，有助于構建權責統一、密切協同的程序規范體系。

第三，通過增強法治監督控制行政權力。法治監督也是工傷行政認定法律制度的重要組成部分，包括行政法治監督、行政責任追究、行政救濟。其中行政法治監督為工傷行政認定主體所作出的行政行為合法性和行政主體工作人員遵紀守法而采取的監督機制。行政責任追究為工傷行政認定主體行使權力過程中濫用行政權力的行為提供法律責任追究機制。行政救濟為工傷行政認定主體行使權力過程中受到濫用行政權力行為侵犯的行政相對人提供法律救濟機制。

綜上，要建設法治型政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法，用健全的法治管住任性的權力，防止因不依法辦事出現公權力侵犯群眾權益的問題。[27]權力控制理念就是要確保工傷行政認定過程中行政權力在法律框架內運行，在權力運行的全過程將工傷行政認定權力關在制度的籠子中。

三、公共服務理念

公共服務理念是現代行政法的重要理念。現代行政法治在政府服務理念的基礎上需要以政府服務為中心進行相應的制度構建，工傷行政認定作為一種公共服務，其制度設計也應當建立在社會保障福利的基礎上，從而促進形成更加安全的工作場所，并確保在發生工傷事故的情況下，使勞動者獲得有效、便利的醫療保障和工資替代福利。這一理念也可以使用人單位得到保護，免受因疏忽而受傷的勞動者對單位提起的索賠訴訟。公共服務理念在工傷行政認定法律制度中體現為以下三點。

第一，調適工傷行政認定法律制度的價值定位。工傷行政認定兼具有管理與服務雙重屬性。其服務性在以社會公共福利為背景的現代國家中顯得更為突出，因而將工傷行政認定法律制度定位為一種現代國家的服務行政是切合我國行政認定制度時代主題及發展使命的。但近年來，由于商業利益的推動，很多人對于工傷行政認定的法律制度的認識產生了變化，有人認為“工傷保險條例對商業保險影響巨大，一定程度上擠壓了商業保險的空間”，提出了將PPP模式融入工傷保險制度[28]。筆者認為，無論如何對于勞動者進行工傷賠償也不能挽回受傷勞動者的身心傷害和由此造成的失業可能所帶來的重大影響：失去未來收入的潛力，心理抑郁以及配偶和家庭關系所帶來的壓力等。盡管引入商業保險被認為是減輕政府負擔的一種方式，但任何的商業行為都是以謀求經濟利益為目的的，雖然在短期內可以緩解政府壓力，但從其長期發展來看，必將減少和限制受傷勞動者預期的福利，將對依賴受傷勞動者收入的家庭產生不利影響。因此在制度設置的理念上必須明確工傷行政法律制度的價值定位，而不是將工傷行政認定的法律制度置于一個不確定的經濟理論的考量之中。

第二，轉變工傷行政認定法律制度的職能屬性。工傷行政認定法律制度是一項行政法制度，旨在服務于行政相對人，實現工傷行政認定程序的高效便捷，體現工傷行政認定主體的公共服務職能。工傷行政認定法律制度是一種對受傷勞動者人文關懷的行政保障制度體現，其行政權力色彩應當逐漸弱化。國家應當擔負起工傷行政認定的公共資源分配，并向工傷行政認定的申請人提供免費的公眾服務。

第三，創新工傷行政認定法律制度的規范設計。工傷行政認定法律制度須以政府的公共服務為基本理念，工傷行政認定的制度創設需要融入服務理念。例如，在制度設計中，對行政相對人由依靠強制到注重指導，由義務約束到權利保障。

人權保障理念、權力控制理念以及公共服務理念是貫穿于整個工傷行政認定過程中的基礎性理念，對于工傷行政認定法律制度的完善具有重大的指導意義。當然，工傷行政認定是一種綜合性管理與服務行為，既有管理的因素，以實現勞動關系等社會關系和諧，也體現現代社會公共服務的柔性與非強制性色彩，具有服務性質。但管理只是手段，其目的旨在提供公共服務。