第3講 行政法的基本原則

行政法的基本原則是對（1）行政許可法依法設定和實施許可的原則，公開、公平、公正的原則，便民原則，權利保障原則，信賴保護原則，加強監督原則；（2）行政處罰法的法定原則，公正、公開原則，權利保障原則；（3）行政強制法的依法、適當、教育與強制相結合、禁止濫用和權利保障原則；（4）政府采購法的公開透明原則，公平競爭原則，公正原則和誠實信用原則；（5）行政應急中的法治原則，信息公開原則，比例原則；（6）行政程序中的公開、公正、公平、統一、合理原則，以及當事人參與和保障行政效率原則；（7）行政復議法的合法原則、公開原則、公正原則，及時原則以及便民原則；（8）行政訴訟法的合法性審查原則，回避原則，公開審判原則等共有屬性的抽象、概括和總結。

行政法基本原則

行政法的六大基本原則——行政法論述題的理論來源

行政法的六大基本原則在2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中是作為依法行政的六大基本要求提出的，后來學界認為這六項要求恰恰是貫穿于整個行政法現象的指導思想和基本原則。

一、合法行政原則

合法行政原則是行政法的首要原則，我國的合法行政原則包括行政機關對現行法律的遵守和依照法律授權活動兩個方面：

（一）行政機關必須遵守現行有效的法律

1.行政機關實施的行政行為（抽象行政行為與具體行政行為）都不得與法律相抵觸；

2.行政機關負有積極執行和實施現行有效法律規定的義務。

（二）行政機關應當依照法律授權進行活動

在行政機關與相對人的關系上：

1.行政機關采取的行政措施必須有立法性規定的明確授權，這可稱為“職權法定”。在行政法上對行政主體與行政相對人適用的規則是不同的，判斷他們違法的標準也是不同的，前者為“無法律即無行政”——后者是“法無明令禁止即自由”，有著天壤之別。

2.沒有立法性規定的授權，行政機關不得作出不利行政（以行政處罰、強制為典型代表），即剝奪相對人權利、課以義務的行政行為。十八屆四中全會決定對此闡述為：行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。

這一原則決定了在行政法領域判斷行政主體和相對人違法標準的不同。對相對人而言，違法往往是違反了強制性禁止規定；對行政主體而言，其實施的行為往往是沒有明確的法律根據即構成違法。當然，在具體行政行為違法方面還包括無相應的事實根據、違反法定程序、超越職權、濫用職權與行政處罰顯失公正。

二、合理行政原則

主要含義是行政行為應當具有理性基礎，禁止行政主體的武斷專橫和隨意。最低限度的理性，是行政行為應當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理與適當，并且能夠符合科學公理和社會公德。規范的行政理性表現為以下三個原則：

1.公平、公正原則，要平等對待行政相對人，不偏私，不歧視。違反此子原則就表現為歧視對待，相同情況，差別對待；不同情況，相同對待。

2.考慮相關因素原則，行使行政自由裁量權時，只能考慮符合立法授權目的的各種因素，不得考慮不相關因素。違反此子原則就表現為該考慮的不考慮，考慮了不該考慮的因素。

3.比例原則，行政機關采取的措施和手段應當是必要、適當的；有多種手段可選擇時，應當盡量避免采用損害行政相對人權益的方式，如果為達致行政目的必須對相對人的權益造成不利影響，那么這種不利影響應當被限制在盡可能小的范圍和限度內，并且應當使失去的利益與保護的利益兩者處于適當的比例之中。違反此子原則就表現為行政機關采取的措施和手段與針對的對象不相稱，用“高射炮打小鳥”，“殺雞”用了“宰牛刀”。

三、程序正當原則

包括以下三個方面的子原則：

1.行政公開原則，即除涉及國家秘密和依法受保護的商業秘密、個人隱私以外，行政機關實施行政管理應當公開，以實現公民的知情權、了解權。國務院于2007年4月5日公布、2019年4月3日修訂的《政府信息公開條例》共6章56條，是中國首部調整、規范政府信息公開的行政法規。

2.公眾參與原則，即行政機關作出重要規定或決定，應當聽取公民、法人和其他組織的意見，特別是作出對行政相對人不利的決定，要聽取他們的陳述和申辯乃至舉行聽證。

3.回避原則，行政機關工作人員履行職責，與行政相對人存在利害關系的，應當回避。

四、高效便民原則

分為兩個方面：

1.行政效率原則，其基本內容有二，首先是積極履行法定職責，其次是遵循法定時限。

2.便利當事人原則，在行政活動中不增加相對人程序負擔，處處替相對人著想，方便相對人到行政機關辦理相關事宜。

備考提示

注意《行政復議法》第9條、第31條的兩個“但書”規定（第9條規定，當事人申請行政復議的期限為60日，但是法律規定的申請期限超過60日的除外——體現“便民”；第31條規定，行政復議機關作出行政復議決定的期限為60日，但是法律規定的行政復議期限少于60日的除外——體現“高效”），即反映了這一精神。《行政許可法》第42條規定期限的一再縮短也體現了高效便民的思想。

五、誠實守信原則

有兩個子原則：

1.行政信息真實原則，行政機關公布的信息應當真實、準確、可信，不能提供虛假信息和材料。

2.信賴保護原則，非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政（許可）決定。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。為此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。

例：以下那一種情形不適用信賴保護原則？

A.由于城市總體規劃的修改，國土資源局對甲公司6個月前依拍賣方式取得的土地使用權證書予以收（撤）回

B.某縣質量技術監督局對該縣生產國家明令淘汰產品的某企業罰款3萬元錯誤予以糾正

C.出于環境保護的政策考慮，某縣人民政府決定依法“關停并轉”（污染較重的）17家蓄電池生產企業

D.山西省某地級市人民政府出于行業規模和安全生產的考慮，決定依法關閉證照齊全的38家“小煤窯”

（答案：B）信賴保護原則適用于有利行政，B情形屬于不利行政的行政處罰。

六、權責統一原則

分為兩個子原則：

1.行政效能原則，行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段，保證政令有效。

2.責任行政原則，行政機關違法或不當行使職權，應當依法承擔法律責任。2009年卷二的第39題“下列哪一選項符合規章制定的要求？”，D選項——“某省政府制定的規章既規定行政機關必要的職權，又規定行使該職權應承擔的責任”，其直接依據是《規章制定程序條例》第5條第2款“制定規章，應當體現行政機關的職權與責任相統一的原則，在賦予有關行政機關必要的職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。”但其背后的學理依據是行政法六大原則中的權責統一原則。既規定行政機關必要的職權，又規定行使該職權應承擔的責任；既享有權力，又要履行相應的義務。

對行政法的六大原則既要能從論述題角度加以論述，也應能從選擇題角度回答，還要能從案例簡析題角度回答。

真題精選

1.行政機關公開的信息應當準確，是下列哪一項行政法原則的要求？（2015/2/43，單選）

A.合理行政 B.高效便民 C.誠實守信 D.程序正當

2.高效便民是行政管理的基本要求，是服務型政府的具體體現。下列哪些選項體現了這一要求？（2014/2/76，多選）

A.簡化行政機關內部辦理行政許可流程

B.非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤回和變更已生效的行政許可

C.對辦理行政許可的當事人提出的問題給予及時、耐心的答復

D.對違法實施行政許可給當事人造成侵害的執法人員予以責任追究

3.程序正當是當代行政法的基本原則，遵守程序是行政行為合法的要求之一。下列哪些做法違背了這一要求？（2014/2/77，多選）

A.某環保局對當事人的處罰聽證，由本案的調查人員擔任聽證主持人

B.某縣政府自行決定征收基本農田35公頃

C.某公安局擬給予甲拘留10日的治安處罰，告知其可以申請聽證

D.乙違反治安管理的事實清楚，某公安派出所當場對其作出罰款500元的處罰決定

4.廖某在某鎮沿街路邊搭建小棚經營雜貨，縣建設局下發限期拆除通知后強制拆除，并對廖某作出罰款2萬元的處罰。廖某起訴，法院審理認為廖某所建小棚未占用主干道，其違法行為沒有嚴重到既需要拆除又需要實施頂格處罰的程度，判決將罰款改為1000元。法院判決適用了下列哪些原則？（2014/2/78，多選）

A.行政公開 B.比例原則 C.合理行政 D.誠實守信

5.合法行政是行政法的重要原則。下列哪些做法違反了合法行政要求？（2013/2/76，多選）

A.某規章規定行政機關對行政許可事項進行監督時，不得妨礙被許可人正常的生產經營活動

B.行政機關要求行政處罰聽證申請人承擔組織聽證的費用

C.行政機關將行政強制措施權委托給另一行政機關行使

D.行政機關對行政許可事項進行監督時發現直接關系公共安全、人身健康的重要設備存在安全隱患，責令停止使用和立即改正

6.權責一致是行政法的基本要求。下列哪些選項符合權責一致的要求？（2013/2/77，多選）

A.行政機關有權力必有責任

B.行政機關作出決定時不得考慮不相關因素

C.行政機關行使權力應當依法接受監督

D.行政機關依法履行職責，法律、法規應賦予其相應的執法手段

7.某縣政府發布通知，對直接介紹外地企業到本縣投資的單位和個人按照投資項目實際到位資金金額的千分之一獎勵。經張某引薦，某外地企業到該縣投資500萬元，但縣政府拒絕支付獎勵金。縣政府的行為不違反下列哪些原則或要求？（2013/2/78，多選）

A.比例原則 B.行政公開 C.程序正當 D.權責一致

【答案及解析】

1.C（行政法基本原則）。行政法基本原則中誠實守信原則包括以下兩個子原則：第一，行政信息真實原則，行政機關公布的信息應當真實、準確、可信。不能提供虛假信息和材料。第二，信賴保護原則，行政機關非因法定事由并經法定程序不得撤銷、變更已經生效的行政（許可）決定。不能撤回生效的賦權行政行為是原則，如果出現特殊的情況，基于公共利益的需要則可以撤回，但應盡可能留出過渡期并對由此給相對人造成的損害給予補償。A選項的合理行政、B選項的高效便民、D選項的程序正當原則均為干擾項。C 選項的準確也是行政機關講究誠信的變現。

2.AC（高效便民原則）。高效便民原則體現在：（1）行政效率原則。（2）便利當事人原則。B選項體現的是正當程序原則，D選項則體現的是行政法上的權責統一原則。

3.AD（程序正當原則）。A選項聽證主持人應當由法制部門工作人員擔任，由調查人員擔任主持人違反了該項子原則的內在要求。D選項雖然符合《治安管理處罰法》第91條“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定”的規定，但是，依照《治安管理處罰法》第100條的規定，治安處罰當場處罰的應當是警告和200元以下罰款。當場罰款500元違反了正當程序的基本要求。

4.BC（行政法基本原則）。比例原則，也是合理行政原則下的子原則，違反此子原則就表現為行政機關采取的措施和手段與針對的對象不相稱，法院的判決適用了比例原則。故而B選項當選。本案中廖某所建小棚未占用主干道，其違法行為沒有嚴重到既需要拆除又需要實施頂格處罰的程度，因此法院適用合理行政原則，判決對其進行罰款。所以C選項當選。

5.BC（合法行政原則）。行政處罰中當事人不承擔行政機關組織聽證的費用，行政強制措施的實施不得委托。

6.ACD（權責一致原則）。行政機關作出決定時不得考慮不相關因素是合理行政原則的體現。

7.ABCD（信賴保護原則）。張某因信賴縣政府的獎勵通知因而作出了引薦的行為，事后縣政府否認獎勵通知，違反的是信賴保護原則。

附：案例簡析及分析、論述三道練習題

1.2005年7月8日，某南方省份大興煤礦發生嚴重透水事件，百余名礦工罹難。事后該省人民政府發出通知，要求全省110家年采煤量55萬噸以下的小煤窯一律停止生產，終止經營資格。很多地方由市長帶隊，武警和公安參與將上述小煤窯炸掉，用水泥永久封住巷道進出口，許多礦主的采礦設備也被封在井下。但這些礦主的工商營業執照、采礦證、安全生產許可證、礦長證等尚在有效期內，現有36家礦主委托的律師團已寫好起訴書，欲提起行政訴訟，稱這是一個違法的行政處罰，要求予以國家賠償。

請回答下列問題：

（1）炸礦、封礦的做法是行政處罰嗎？為什么？

（2）要求的賠償提法是否正確？

（3）省政府的通知是抽象行政行為還是具體行政行為？

（4）對此案政府正確的做法應是怎樣的？

（5）該案受制于的規則和原理是什么？

【參考答案】

（1）某些市政府的做法不是行政處罰，因為被炸的煤礦無違法行為。行為性質應是行政許可的撤回。我們的眼球應盯在那幾個未到期的許可證效力上。

（2）錯誤，應是補償，不是賠償。

（3）是具體行政行為，因為對象特定。

（4）至少應讓礦主將有價值設備取出，留出過渡期。對封在礦下的設備損失應予補償。

（5）是誠實守信原則中的保護公民信賴利益原則，非因法定事由并經法定程序，行政機關撤銷行政許可損害了相對人的信賴利益，如因許可撤回給行政相對人造成損失的，應予以補償。

2.某村28歲的田某結婚成家后欲單過，遂向鄉政府提出宅基地審批的申請，請求蓋五間瓦房。鄉政府經縣國土局核準，批準其在村東南角占用四分土地作為宅基地之用。田某被許可建房后，即投入10萬元人民幣動工建房，5間瓦房蓋至近完工時，突然接到鄉政府的通知，內容為房子停建且應拆除，理由是在其東南方十米處地下發現了一處漢墓，省文物局馬上準備發掘，田某的住宅不能再建。

問田某在法律上應獲得怎樣對待？其背后反映的行政法原理是什么？

【參考答案】

（1）田某在被許可的新批宅基地上自建房的行為，其合法性是毋庸置疑的，應該受到法律的保護。（2）鄉政府的停建并要求拆除的通知，屬于《行政許可法》第8條第2款的對行政許可的“撤回”。（3）在其宅基地“東南方十米地下發現一處漢墓，省文物局馬上準備發掘”，屬于《行政許可法》第8條第2款規定的“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的”。（4）發掘漢墓，當然屬于公共利益的需要，收回田某依法獲得的許可當然應具備出于公共利益的目的要件。（5）田某蒙受了財產權益的損失，理應獲得行政補償，其標準是在另批同樣面積的宅基地的前提下，或者由鄉政府補償其由于自己異地原拆另建的“耗材”損失3萬元人民幣；或者由鄉政府組織人力“原拆另建”。（6）這兩種補償方式的運用都體現了行政法上賦權行政下的信賴保護原則，進而體現了行政主體的誠實守信原則。（7）信賴保護及政府的誠實守信具有以下重要意義：①有利于保護行政相對人的合法權益；②有利于改善政府與人民的關系，建立良性互信、互動，維護社會的穩定；③有利于建立與保持政府行政行為的公信力；④有利于監督行政機關依法行政。

3.山東省某地市級人民政府發布了一個有政府文件編號的、類似懸賞廣告性質的通告，主要內容稱：凡本市市民能夠取得充分確鑿的證據證明并檢舉非法運營的出租車輛的，由交通局和公安交通管理局共同核實確認后，對檢舉人的獎勵按每一輛車1000元計算。現小楊等三人花費28000元買了微型攝錄機，耗費近一年的時間精心取證，把1010多輛非法運營的出租車輛用攝像機拍攝了下來。現小楊等三人向該市政府及其交通局和公安交通管理局要求兌現獎勵，但遭到拒絕。

問：對此案你認為應如何處理？

【參考答案】

本案中的政府公告是一種行政允諾行為，所謂行政允諾指行政主體為履行自己的行政職責，向不特定相對人發出的，承諾在相對人實施了某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門（如下屬財政部門）給予該相對人物質利益或其他利益的單方意思表示行為。行政允諾具有如下特點：（1）行為主體的行政屬性。行政允諾行為的作出者為政府或其職能部門。（2）行為目的的行政性或公益性。行政允諾的目的是為了實現行政職能，一般具有社會公益目的。（3）行為的單方性。行政允諾行為是一種單方的行政行為，是自己作出的一種單方承諾，它類似于懸賞合同中的“懸賞”行為。（4）行為的獎勵性。行政允諾行為大多含有獎勵內容。（5）行為效力的非強制性。行政主體作出允諾，它實際上發出的是一種邀請，請求不特定相對人為一定行為，并允諾給予相應的“對價”。行政主體作出允諾，并不強制要求任何一個不特定的相對人作出相應的行為，它對這種行為持一種肯定和鼓勵的態度，并承諾對于有這種行為的人給予獎勵。（6）行為內容和程序上的自由裁量性。現行行政主體是否作出行政允諾行為以及作出怎樣的行政允諾，并無法律上的明確規定，均屬于行政主體自由裁量的范圍。當然這也是引致訴訟及立法中應加以規范的地方。（7）行為發生的臨時性或應急性。行為的發生往往基于某一臨時或特定事項，為實現某種行政目的的需要。（8）行為相對人的不特定性。行政允諾行為一般不會向特定的少數人作出，它面對的相對人是不特定的多數人，這些人隱含在社會公眾中間。當然這并不排除行政主體可以限制某些人即使做出某種行為也不屬于行政允諾獎勵的對象。（9）相對人實施特定行為的非法定義務性及非法責性。即相對人在有條件的情況下可以實施行政主體要求實施的特定行為，也可以不實施該行為，相對人有自主決定實施或不實施該行為的自由。即使相對人有實施該行為的條件，但其不履行該義務在實際上也不能追究其行政責任。

應適用政府誠信原則。政府應說話算數，取信于民，作其諾言的“奴隸”，不能出爾反爾、言而無信。另外，這個公告并沒有被依法撤銷與廢止，其始終處于確定狀態是有法律效力的。故而該地市級政府應在確認多少輛車之后兌現承諾和獎勵。