第3講 規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令

2017年國務(wù)院對《規(guī)章制定程序條例》作出修改，主要體現(xiàn)制定規(guī)章遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)，弘揚社會主義核心價值觀及制定程序上的科學(xué)、民主、依法立法。

一、部門規(guī)章

1.概念和原則：國務(wù)院部門規(guī)章，是指國務(wù)院組成部門和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，依照規(guī)章制定程序條例，制定、發(fā)布的行政規(guī)范性文件的總稱。

基本原則：一致性原則、權(quán)利保障原則、權(quán)力責(zé)任統(tǒng)一原則、體現(xiàn)改革精神原則、精簡統(tǒng)一效率原則。

2.制定機關(guān)：《立法法》第80條規(guī)定，國務(wù)院部門規(guī)章的制定機關(guān)是國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)。3.制定權(quán)限：應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項（即為執(zhí)行性或者補充性的行政規(guī)范，而不是自主性的行政規(guī)范）——比地方政府規(guī)章有自主性立法的權(quán)限要小。

4.制定程序——立項、起草、審查、決定和公布、備案與解釋

5.監(jiān)督程序：

（1）部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案。

（2）國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為部門規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的可以向國務(wù)院書面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機構(gòu)研究處理。

（3）《立法法》第97條規(guī)定，改變或者撤銷規(guī)章的權(quán)限是：國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章，地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

（4）《立法法》第96條規(guī)定，規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機關(guān)依照《立法法》第97條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：①超越權(quán)限的；②下位法違反上位法規(guī)定的；③規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；④規(guī)章的規(guī)定被認為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；⑤違背法定程序的。

二、地方政府規(guī)章

1.概念：指有權(quán)地方人民政府根據(jù)地方政府規(guī)章的制定程序發(fā)布的行政規(guī)則的總稱。在效力等級方面低于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，其地域效力限于本行政區(qū)域。

目前，地方規(guī)章制定主體包括：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。

2.制定權(quán)限：制定根據(jù)：制定地方規(guī)章應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)的規(guī)定。

規(guī)定事項：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定的地方政府規(guī)章事項（執(zhí)行性規(guī)章）。（2）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項（自主性規(guī)章）。

3.制定程序——立項、起草、審查、決定和公布、備案

例：徐州市人民政府制定的規(guī)章應(yīng)報哪些機關(guān)備案？

A.徐州市人大常委會 B.江蘇省人民政府

C.江蘇省人大常委會 D.國務(wù)院

（答案：ABCD）徐州屬于設(shè)區(qū)的市，人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)，政府有權(quán)制定地方規(guī)章。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的規(guī)章應(yīng)同時報本級人大常委、省級人大常委和政府、國務(wù)院備案。

4.監(jiān)督程序：國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為地方政府規(guī)章同法律、法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機構(gòu)研究處理。國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府規(guī)章同法律、法規(guī)相抵觸或者違反其上位法的規(guī)定的，也可以由省、自治區(qū)的人民政府法制機構(gòu)研究處理。

三、規(guī)定——有普遍約束力的決定、命令

1.概念：行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。具有普遍約束力的決定、命令即指《行政復(fù)議法》第7條所指的“規(guī)定”，可以被相對人申請復(fù)議時以不合法為由一并提出附帶審查。

基本特征：規(guī)范對象的不特定性和適用次數(shù)的反復(fù)性。

2.制定主體：國務(wù)院及其部門和地方各級人民政府及其工作部門（鄉(xiāng)政府的部門除外），共有九大主體，其中包括有行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)主體制定的非行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件。

3.制定權(quán)限：按照《憲法》和《地方組織法》規(guī)定的權(quán)限。

4.制定程序和監(jiān)督程序：參照規(guī)章的制定程序和規(guī)章的改變與撤銷的權(quán)限執(zhí)行。

5.在行政法中的地位為：（1）不得設(shè)定行政許可——《行政許可法》第17條；（2）不得設(shè)定行政處罰——《行政處罰法》第14條；（3）在行政復(fù)議中可以被復(fù)議申請人一并提出合法性審查申請——《行政復(fù)議法》第7條；（4）不得設(shè)定行政強制措施和行政強制執(zhí)行——《行政強制法》10、13條；（5）在行政審判中經(jīng)法院甄別為合法有效的可以在裁判文書中引用——《行訴法解釋》第100條。

本講重點法條

《規(guī)章制定程序條例》

第三條、第四條、第六條、第十三條、第十九條、第二十九條、第三十五條、第三十七條、第三十八條（略）

中國現(xiàn)行立法體系

真題精選

1.某省會城市的市政府?dāng)M制定限制電動自行車通行的規(guī)章。關(guān)于此規(guī)章的制定，下列哪些說法是正確的？（2016/2/77，多選）

A.應(yīng)先列入市政府年度規(guī)章制定工作計劃中，未列入不得制定

B.起草該規(guī)章應(yīng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見

C.此規(guī)章送審稿的說明應(yīng)對制定規(guī)章的必要性、規(guī)定的主要措施和有關(guān)方面的意見等情況作出說明

D.市政府法制機構(gòu)認為制定此規(guī)章基本條件尚不成熟，可將規(guī)章送審稿退回起草單位

2.行政法規(guī)條文本身需進一步明確界限或作出補充規(guī)定的，應(yīng)對行政法規(guī)進行解釋。關(guān)于行政法規(guī)的解釋，下列說法正確的是：（2016/2/100，不定項）

A.解釋權(quán)屬于國務(wù)院

B.解釋行政法規(guī)的程序，適用行政法規(guī)制定程序

C.解釋可由國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門公布

D.行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力

3.2015年《立法法》修正后，關(guān)于地方政府規(guī)章，下列說法正確的是？（2015/2/97，不定項）

A.某省政府所在地的市針對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等以外的事項已制定的規(guī)章，自動失效

B.應(yīng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府規(guī)章

C.沒有地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范

D.地方政府規(guī)章簽署公布后，應(yīng)及時在中國政府法制信息網(wǎng)上刊載

4.《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》于1997年12月11日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由公安部于1997年12月30日以公安部部令發(fā)布。該辦法屬于哪一性質(zhì)的規(guī)范？（2014/2/46，單選）

A.行政法規(guī)

B.國務(wù)院的決定

C.規(guī)章

D.一般規(guī)范性文件

5.有關(guān)規(guī)章的決定和公布，下列說法正確的是：（2014/2/97，不定選）

A.審議規(guī)章草案時須由起草單位作說明

B.地方政府規(guī)章須經(jīng)政府全體會議決定

C.部門聯(lián)合規(guī)章須由聯(lián)合制定的部門首長共同署名公布，使用主辦機關(guān)的命令序號

D.規(guī)章公布后須及時在全國范圍內(nèi)發(fā)行的有關(guān)報紙上刊登

6.關(guān)于部門規(guī)章的權(quán)限，下列哪一說法是正確的？（2013/2/48，單選）

A.尚未制定法律、行政法規(guī)，對違反管理秩序的行為，可以設(shè)定暫扣許可證的行政處罰

B.尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于規(guī)章制定部門職權(quán)的，可以設(shè)定扣押財物的行政強制措施

C.可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該許可作出具體規(guī)定

D.可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰

【答案及解析】

1.BCD（規(guī)章的制定權(quán)）。關(guān)于A選項，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第13條第3款，年度規(guī)章制定工作計劃在執(zhí)行中，可以根據(jù)實際情況予以調(diào)整，對擬增加的規(guī)章項目應(yīng)當(dāng)進行補充論證。故A項錯誤。關(guān)于B選項，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第15條第1款，起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。故B項正確。關(guān)于C選項，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第18條第3款，規(guī)章送審稿的說明應(yīng)當(dāng)對制定規(guī)章的必要性、規(guī)定的主要措施、有關(guān)方面的意見等情況作出說明。故C項正確。關(guān)于D選項，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第20條：“規(guī)章送審稿有下列情形之一的，法制機構(gòu)可以緩辦或者退回起草單位：（一）制定規(guī)章的基本條件尚不成熟或者發(fā)生重大變化的；（二）有關(guān)機構(gòu)或者部門對規(guī)章送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭議，起草單位未與有關(guān)機構(gòu)或者部門充分協(xié)商的；（三）未按照本條例有關(guān)規(guī)定公開征求意見的；（四）上報送審稿不符合本條例第十八條規(guī)定的。”故D項正確。

2.ACD（行政法規(guī)的解釋）。《行政法規(guī)制定程序條例》第31條規(guī)定：“行政法規(guī)有下列情形之一的，由國務(wù)院解釋：（一）行政法規(guī)的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；（二）行政法規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用行政法規(guī)依據(jù)的。國務(wù)院法制機構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報國務(wù)院同意后，由國務(wù)院公布或者由國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門公布。行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。”故ACD項正確。解釋行政法規(guī)適用單獨的程序，與制定程序不同。《行政法規(guī)制定程序條例》第32條規(guī)定：“國務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以向國務(wù)院提出行政法規(guī)解釋要求。”第33條規(guī)定：“對屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機構(gòu)請求國務(wù)院法制機構(gòu)解釋的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問題的，由國務(wù)院法制機構(gòu)提出意見，報國務(wù)院同意后答復(fù)。”故B項錯誤。

3.BD（地方政府規(guī)章制定程序）。《立法法》第82條第3款，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第1款、第2款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。所以A選項錯誤。應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿2年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。B選項正確。沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。C選項錯誤。根據(jù)《立法法》第86條，部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務(wù)院公報或者部門公報和中國政府法制信息網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時在本級人民政府公報和中國政府法制信息網(wǎng)以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載。故而D選項正確。

4.A（行政法規(guī)的判斷）。現(xiàn)行《行政法規(guī)制定程序條例》第40條規(guī)定，本條例自2002年1月1日起施行。1987年4月21日國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》同時廢止。答對本題A選項的依據(jù)是一個已經(jīng)被廢止的行政法規(guī)——1987年4月21日國務(wù)院批準(zhǔn)，同日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，該條例第16條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，或者經(jīng)國務(wù)院總理審定的行政法規(guī)，由國務(wù)院發(fā)布，或者由國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院主管部門發(fā)布。該條確立了兩種發(fā)布形式。依此規(guī)定《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》于1997年12月11日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由公安部于1997年12月30日以公安部部令發(fā)布的這一規(guī)范性文件屬于行政法規(guī)。因此，A選項正確，BCD選項均為干擾項。

5.C（規(guī)章的決定和公布）。《規(guī)章制定程序條例》第28條規(guī)定，審議規(guī)章草案時，有法制機構(gòu)作說明，也可以由起草單位作說明。所以A選項錯誤。《規(guī)章制定程序條例》第27條規(guī)定，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會議或者委員會會議決定。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定。故而B選項錯誤。《規(guī)章制定程序條例》第30條規(guī)定，部門聯(lián)合規(guī)章由聯(lián)合制定的部門首長共同署名公布，使用主辦機關(guān)的命令序號。C選項正確。《規(guī)章制定程序條例》第31條規(guī)定，地方政府規(guī)章簽署公布后，本級人民政府公報和本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙應(yīng)當(dāng)及時刊登。不一定在全國范圍發(fā)行的有關(guān)報紙上刊登。所以D選項錯誤不選。

6.C（部門規(guī)章對行政處罰、行政許可、行政強制措施的設(shè)定權(quán)限）。部門規(guī)章僅可以設(shè)定警告和小額罰款，無權(quán)設(shè)定行政強制措施。