第一章 總則和附則

第一節 適應新時代的應急管理體制

一、新時代背景下的應急管理制度

新中國成立后，黨和國家始終高度重視應急管理工作，我國應急管理體系不斷調整和完善，應對自然災害和生產事故災害的能力不斷提高，創造了許多搶險救災、應急管理的奇跡，我國應急管理體制機制在實踐中充分展現出自己的特色和優勢。[1]中國特色社會主義進入新時代后，我國的應急管理體系建設也迎來了新的發展機遇。2018年，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，著眼于構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，做出組建應急管理部的重大決策部署。應急管理部的組建既是我國機構改革的重要舉措，也是新時代背景下應急管理工作的良好開局。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出要健全公共安全體制機制，“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。2019年11月29日，習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時強調，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命”，提出“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化”，并提出“要堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規范化水平，系統梳理和修訂應急管理相關法律法規，抓緊研究制定應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、危險化學品安全等方面的法律法規，加強安全生產監管執法工作”。[2]總書記的講話為我國下一步的應急管理體系建設指明了方向，即以國家治理體系和治理能力現代化為方向，進一步完善我國應急管理的各種體制、機制，并抓緊將其上升為國家法律、法規，推進我國應急管理的法治化進程，以應急管理體系和管理能力的現代化推動國家治理體系和治理能力現代化。

在我國應急管理體系建設打開全新局面之時，2020年年初暴發新冠肺炎疫情，完善相關法律制度，進而推動應急管理體系的健全，就成為“疫后重建”的重要組成部分。其中，對《突發事件應對法》的全面修改是一個很好的契機。習近平總書記在2020年2月5日召開的中央全面依法治國委員會第三次會議上強調，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”，明確提出“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設”。[3]之后，全國人大常委會于2020年3月26日召開強化公共衛生法治保障立法修法工作座談會，[4]修改《傳染病防治法》《野生動物保護法》《國境衛生檢疫法》《進出境動植物檢疫法》《突發事件應對法》等事宜，也列入了十三屆全國人大常委會強化公共衛生法治保障立法修法的專項工作計劃。[5]時代造就機遇，我們必須把握此次機遇，順勢而為，充分總結此次“戰疫”的經驗教訓，推動應急管理體制、機制升級，完善應急管理法制體系，構建適應新時代背景的中國特色應急管理體系。

二、我國應急管理體制的改革與發展

為了提高國家應急管理能力和水平，確保國家安全、社會安定和人民群眾的生命財產安全，我國的應急管理體制經歷了數次改革，逐步形成了有中國特色的應急管理體制。從歷史角度來看，我國的應急管理體制大致可以分為以部門分割、議事協調機構跨部門協調、應急管理部綜合管理為主要特征的三個時期。2003年的“非典”疫情是我國應急管理體系建設的里程碑事件，在2003年之前，我國長期以來一直實行部門分工負責為主、議事協調機構和部際聯席會議負責協調的應急管理體制，由此也形成了一事一法、分散立法的應急法制狀態，這樣的應急管理體系在“非典”危機中暴露出了嚴重缺陷。在2003年“非典”危機之后，我國的應急體系建設進入“快車道”，逐步形成了以“一案三制”為核心內容的公共應急體系，[6]其內容包括應急機制、應急體制、應急法制和應急預案。其中，應急機制是人類在應對突發事件的長期過程中不斷積累、沉淀下來的相對固定的策略和方法；[7]而應急體制是應急機制運行的組織載體，解決的是由何種主體、以何種形式組織起來、通過何種分工協作的方式來運用這些策略和方法的問題，[8]其建設目標是實現應急管理體系的能力最大化和運行的高效化。綜合來看，應急體制主要解決四個方面的問題：一是公共部門的內部關系，在我國主要表現為黨政軍三者之間的關系；二是公共部門的外部關系，即以政府為中心的公共部門在應急管理中與社會、市場的關系；三是政府系統的內部關系，包括上下級政府之間的縱向關系、同級政府之間的橫向關系、屬地政府與上級政府部門之間的斜向關系；四是應急管理機構，即在最微觀層面上各種承擔應急管理職能的機構應當如何設置、運行的問題。

2007年年底，應急管理領域基本法《突發事件應對法》的頒布實施，標志著我國應急管理的制度框架基本形成。[9]該法確立了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的方針，以法律的形式確立并推行了縣級以上人民政府作為突發事件的主要責任主體、設立統一的應急領導和指揮機構、應急響應重心下移、預防與應急相結合等一系列制度、原則與措施，切實提高了我國政府在應對突發事件中的綜合協調能力。但令人遺憾的是，一方面，立法本身的遲滯性使得該法存在很多不足之處，改革存在不徹底性，一是該法在立法思路上還是以“控權”而非“應急”作為首要目標，導致其工具性價值有所削弱；二是該法的內容相對原則、抽象，可操作性不強；三是該法所構建的應急組織體系還不夠健全，在應急資源的整合能力上還存在差距；四是社會和市場力量參與突發事件應對還缺乏制度保障；五是突發事件應急處置的事前準備缺乏足夠明確、具體的保障性措施。另一方面，該法確立的應急管理領域的正確原則和科學規律并沒有被很好地貫徹執行，應急法律體系中一些領域的應急單行法還保持著部門為主、“條”重于“塊”的色彩，應急管理中的央地關系、上下級關系、條塊關系等還沒有完全厘清。具體來說，我國現行基于2007年《突發事件應對法》所構建起來的應急管理體制在應對近十多年來歷次重大突發事件的實踐中暴露出了以下問題：

首先，在宏觀層面上，國家、社會和市場三方面的力量還沒有做到有效結合，一是以政府作為應對突發事件的領導機關有時候還不足以有效調度重大突發事件應對所需的全部資源，而傳統的以單向度的命令式動員為特征的社會動員機制效果明顯遞減，目前具有明顯自組織特征的社會動員機制由于缺乏獨立的地位以及激勵和保障措施，在以往的大規模突發事件中并沒有充分發揮出社會力量的優勢；二是我國的應急市場和應急產業雖然在某些突發事件的應對過程中已經發揮了初步作用，但總體上還很不成熟，應急市場的競爭機制沒有充分建立起來，國家對應急產業的支持和培育也存在不足。

其次，在中觀層面上，雖然基本上解決了軍地在應急處置和救援中的統一指揮問題，但在非“戰時”的應急準備和應急演練等環節中，還缺乏常規和長效的協作機制。

最后，在微觀層面上，政府系統內部的府際關系還存在很多缺陷，一是法律規定由縣級政府承擔第一響應責任的制度存在不合理之處，同時，在先期處置和上級擴大響應等問題上缺乏更加明晰的規定；二是缺乏跨區域突發事件的協同應對體制，區域援助機制在實踐中導致一系列矛盾，需要加以完善；三是屬地管理原則與某些特殊領域突發事件的處置以及某些部門的垂直化指揮調度系統之間存在沖突；四是各地負責應急管理工作的部門和機構在某些方面還存在權責不清、銜接不暢的情況。

三、新時代應急管理體制的主要內容

在2018年黨和國家機構改革過程中，我國組建了應急管理部，整合了此前分散在11個部門的13項應急管理職能，實現了自然災害防治、安全生產監管、消防救援等職能的初步整合。應急管理部成立之后，實現了應急管理職能、應急指揮職能以及應急救援力量的相對集中，確立了應急管理部牽頭負責，其他部門輔助協同的綜合性應急制度，這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，對于提升我國應急管理的規范性和科學性、統籌優化應急響應與日常管理等具有重要意義。機構改革之后，我國在應急管理領域開啟了新一輪的立法和修法計劃，特別是習近平總書記在2019年11月29日的中央政治局集體學習上提出要“抓緊研究制定應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、危險化學品安全等方面的法律法規”。在這一背景下，通過修改《突發事件應對法》并將其更名為《應急管理法》來推動和鞏固我國應急管理體制改革的成果，適逢其時。

在新時代背景下，我國應急管理體制改革和發展的總體目標應當是在宏觀、中觀、微觀三個不同的層面上實現應急組織資源和能力的整合。首先，必須實現應急組織體系的多元化，改變政府一家包攬的局面，將國家、市場、社會三方面的力量有效結合，建立起“國家主導、社會參與、市場有為”的應急組織體系，尤其應當培育和發揮市場機制為社會儲備應急能力的作用，同時改革社會動員機制，以互信、對等為基礎建立起公私合作機制。其次，在我國的特殊背景下，在應急管理中實現黨政軍資源和能力的有效整合，從而使整個公共部門的能量在突發事件應對的基本法律框架內得到最大限度的發揮。再次，在政府系統內部層面，必須實現應急權責的明晰化、一致化，關鍵是理順縱向、橫向、斜向各層次的府際關系，在縱向府際關系中應當保證實現“重心下移”，明確地方政府對突發事件的第一響應，同時建立先期處置和上級擴大響應機制；在橫向府際關系中應當完善跨區域應急管理協作機制和對口支援機制；在斜向府際關系中既要落實事發地政府的屬地管理責任，又要保證特殊領域突發事件處置的專業性。最后，在微觀的層面上應當實現應急管理機構的科學化，包括增強決策指揮機構的綜合統籌能力，實現決策指揮和現場指揮機構的相對分離，選擇恰當的應急管理日常工作機構設置模式。

我們認為，適應新時代的應急管理體制應當是在堅持“黨的集中統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”等應急管理基本原則的基礎之上，按照“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動”的方針構建新時代的中國特色應急管理體制，吸收機構改革的最新成果，明確突發事件應對中“政府與社會”“中央與地方”“條與塊”“防與救”等體制問題。因此，在對《突發事件應對法》“總則”部分的修訂中應當體現出這一理念。

（一）統一指揮

“統一指揮”解決的是黨政軍關系以及政府和部門之間的關系。這里的“統一指揮”不同于現行《突發事件應對法》第4條已經規定的“統一領導”，《突發事件應對法》所確立的統一領導原則指的是政府對各部門的統一領導，而新時代應急管理制度所強調的“統一指揮”，指的是黨和政府統籌之下的“統一指揮”。在重大突發事件的應對過程中，黨委、政府、軍隊、企業、社會組織、志愿者等多元力量短時間內在現場匯集，彼此之間互不隸屬，合作困難。統一指揮可以讓應急管理活動相互協調，避免“各吹各的號，各唱各的調”，防止無序與混亂，進而提高應急管理的效率。[10]在黨政軍關系范疇內，一方面，在黨并非國家機關的情況下要體現黨在突發事件應對中的統一領導地位，發揮黨組織負責人在應急指揮機構中的地位和職能；另一方面，在政府不能指揮武裝力量的情況下還要實現軍地力量的統一指揮，實現高效處置和救援。在政府及其部門之間的分工關系中，既要保證政府作為整體對區域各種應急資源的綜合統籌和統一指揮，又要完善跨區域突發事件的協作體制。因此，要真正實現“統一指揮”，就要建立突發事件應對中統籌黨政軍等公共部門力量和社會、市場力量的整合機制，形成一元化的應急指揮格局，不僅解決“戰時”的指揮關系，還要在平時建立起常態性的統籌協調機制。對此，可以建立統籌黨政權力的各級應急委員會，在平時負責決策全國或者本區域內應急管理的重大事項，在“戰時”則作為應對重大突發事件的領導和指揮機構。[11]

（二）專常兼備

“專常兼備”的基本含義是應急管理要兼具常備性和專門性的部門或隊伍配置，主要包括兩個方面的內容。其一，在應急管理機構的設置上，自2018年機構改革之后，與應急管理部門職權對應的是自然災害、事故災難和綜合救援的“小應急”，還有很多應急管理職能由其他部門分別承擔，這個意義上的“專常兼備”強調既要有常態性、綜合性的應急管理部門，發揮應急管理部門的跨災種綜合應對職能，也要有專門負責公共衛生事件和社會安全事件的衛生行政部門和公安部門，發揮其他各部門在各自職責領域內的專業優勢。[12]其二，在應急救援力量的配置上，既有原公安消防部隊、森林武警部隊轉制后與安全生產救援隊伍組成的綜合性常備應急救援力量，又有針對各個行業專門的應急救援力量。為了保障和提升應急救援隊伍的能力，應當建立起一套應急救援隊伍建設和管理的制度，通過配套出臺應急救援組織方面的法律，厘清不同類型應急救援隊伍的建設定位、分類管理、分級評估、培訓演練、應急響應、激勵保障等問題。

（三）反應靈敏

“反應靈敏”是對應急管理能力提出的新要求。適應新時代的應急管理體制要求反應靈敏，即對突發事件具有敏銳的感知力并靈活、快速地整合應急資源和隊伍，對突發事件進行有效的應對。[13]具體而言，突發事件應對的負責機關在接到突發事件預警信息的時候，必須立即做出反應，研判事態，迅速調動應急儲備資源和應急救援力量，并協調相關部門第一時間采取應急處置措施，防止事態的擴大、危害的蔓延。“反應靈敏”一方面要求各級政府必須提升治理突發事件的“軟實力”；另一方面要求政府在將來的應急管理建設中，加大對應急科學研究的投入力度，必要時可引入民間的科研力量，開發先進的應急管理信息技術，通過提升監測預警平臺的準確度和靈敏度，提升突發事件預防能力，建立跨部門的突發事件信息共享平臺，建立信息評估系統等提升突發事件處置的“硬實力”。

（四）上下聯動

“上下聯動”指的是上下級政府及其部門之間的關系，是對《突發事件應對法》所確立的“分級負責、屬地管理為主”原則的補充。分級負責原則的本意是將各級政府的應急能力和突發事件的等級、危害程度等相匹配，但是，突發事件的發生一般具有緊急性和發展性，突發事件的等級和危害難以在第一時間內判斷，這就導致理論和實踐出現了不對應的情況。而屬地管理為主的原則雖然具有一定的合理性，但存在過于絕對化、缺乏跨區域突發事件應對機制、可能造成地方保護主義等一些“隱患”。而“上下聯動”原則的引入有利于消除上述弊端。通俗地講，“上下聯動”是說上級和下級一起行動，不能由中央人民政府、上級人民政府“大包大攬”，也不能交給某一級人民政府獨立負責。對于一般的突發事件，應當由屬地人民政府主要負責，中央人民政府或者其上級人民政府提供指導和幫助，即要實現突發事件應對的“重心下移”，讓屬地政府負起責任，以較小的反應半徑確保靈敏性；對于超出屬地人民政府應急處置能力的突發事件，則應當讓上級人民政府乃至中央人民政府及時介入，接手統一指揮，屬地人民政府予以配合和協助。由于突發事件發生時的第一要務是研判事態，控制形勢，采取危機預控或者處置措施，所以不管是屬地的縣級人民政府，還是市級、省級人民政府，在獲知突發事件信息的第一時間都必須采取行動，不得推諉，并及時通知相關的單位。