【優秀調研成果-報告類】一等獎

集體土地征收與補償現狀的司法實證分析[1]

王少琨 率楠楠 李健

【內容摘要】隨著城市化進程的加快，集體土地征收補償工作已經成為許多地區的一項常態化工作，是多主體、多階段和多個行政行為環環相扣的復合程序，事關被征地民眾的切身重大利益，任何一個環節出現問題都容易激化矛盾，引發群體性事件，影響法治政府和誠信政府形象，降低執法公信力，也在一定程度上間接影響營商環境建設。近年來，涉及集體土地征收與補償的行政案件頻發，此類案件審理周期長、化解難度大、社會關注度高，審判工作具有較高的政治性、法律性、政策性和專業性。通過梳理相關案件發現，行政機關在執法主體、依法履職、執法流程、確定補償標準、協議履行等方面，存在著諸多需要完善的問題。本文以樣本地區近三年涉集體土地征收補償行政案件為依據，概括了集體土地征收補償工作的基本現狀，著重分析了當前工作中存在的突出問題，并通過具體案例詳細闡述了各類問題的表現形式。在此基礎上，深度挖掘產生問題的根本原因，為下一步完善立法、深化集體土地管理制度改革以及行政機關改進工作方式提出對策和建議。

【關鍵詞】集體土地 征收補償 土地管理法 司法審查

集體土地征收和補償，涉及本地區經濟可持續發展的基本保障，關乎城鄉居民的基本民生利益，對地區的經濟發展與和諧穩定都有重大影響。2019年，全國人大常委會對《中華人民共和國土地管理法》作出第三次修改，如何完成新法實施后的制度過渡，如何依法平衡期間所涉各方利益，妥善化解因集體土地征收和補償產生的行政爭議，是當前各級政府面臨和亟須解決的重大問題。為此，筆者對2017年至2019年D市集體土地征收補償類[2]行政訴訟案件進行了梳理，分析了行政機關開展集體土地征收補償工作現狀及存在的問題，并提出對策和建議。

一、集體土地征收補償工作的基本現狀

（一）涉集體土地案件收案情況

圍繞集體土地征收補償問題的行政爭議涉及征收補償工作的各個環節，主要包括土地征收、房屋征收、公示公告、補償方案、補償協議、補償決定、強制實施行為、安置回遷等。此外，還可能衍生拆除違章建筑、土地批復、頒發土地使用權屬證書、房屋登記、政府信息公開等。2017年至2019年，全市法院共受理一審涉集體土地征收補償案件993件，占全市法院一審行政訴訟案件的19.77%。其中，2017年251件，占比17.17%；2018年301件，占比17.80%；2019年441件，占比23.58%，收案數量及占比均呈逐年上升趨勢。

從涉案行政行為來看，首先是履行征收補償職責案件，共435件，占全部涉集體土地案件的43.81%。其次是補償協議案件，共198件，占比19.94%。最后是確認強拆違法并賠償案件，共149件，占比15.01%。由此可見，在征收補償工作中，大多數被征收人不反對政府的征地，引起爭議導致行政訴訟的主要原因是認為政府的補償安置與其要求保護補償安置合法權益的實際需要之間存在一定差距。

（二）涉集體土地案件結案方式

三年來，全市法院審結并發生法律效力的涉集體土地案件共712件，其中駁回起訴或不予立案216件，駁回訴訟請求124件，共計340件，當事人撤訴或者按撤訴處理164件，判決確認行政機關違法、履行職責、履行行政協議等敗訴案件208件，行政機關總體敗訴率為29.21%，實體敗訴率為62.65%[3]。

1.行政機關敗訴率呈上升趨勢

2017年，全市法院審結并發生法律效力的涉集體土地案件為101件，行政機關敗訴17件，行政機關總體敗訴率為16.83%，實體敗訴率為47.22%。2018年，生效303件，行政機關敗訴105件，總體敗訴率為34.65%，實體敗訴率為66.04%。2019年，生效308件，行政機關敗訴86件，總體敗訴率為27.92%，實體敗訴率為67.19%。三年來，行政機關敗訴率整體呈上升趨勢，且實體敗訴率較高，一方面體現了行政審判不斷強化對行政行為司法監督的力度和深度，另一方面也說明了行政機關在開展集體土地征收補償工作中尚存在不足。

2.調撤率整體較高

為實現實質性化解行政爭議的司法功能，人民法院在堅持合法性審查的前提下，一直高度重視協調化解工作，積極促使涉案征收部門自我糾正或完善被訴行政行為，依法實現原告的合理訴求，力爭以各方和解、原告自愿申請撤訴的方式結案。在以往的協調工作中發現，行政機關在行政程序中單方改變被訴行政行為，能夠解決糾紛的空間很大，同時在這個階段原告仍有一定的心理預期，部分原告會堅持訴訟，直到人民法院作出裁判。在訴訟程序中，經法院在釋法明理的基礎上對糾紛進行協調，原告在合理訴求得到一定程度滿足后撤訴的比率相對較高。這表明，有相當部分的征收補償案件可以在爭議初發階段在行政程序中化解，這樣既可避免激化矛盾，又可節省有限的司法資源。此外，經法院調解成功撤訴的情況說明司法公信力在當事人心目中仍然具有較高地位，當事人相信法律、相信人民法院的居中裁判權威。三年來，全市法院審結的發生法律效力的涉集體土地案件中，撤訴164件，占比23.03%，這說明行政機關在訴前程序中協調解決問題的理念和處理能力均有待提升。

3.裁定駁回起訴和不予立案的案件占比較大

自2015年實施立案登記制以來，行政訴訟案件數量大幅增長，由于當事人對行政訴訟的起訴條件把握不準，經常出現不符合起訴條件的情形，在立案階段，法院將作出不予立案的裁定，在審理過程中發現不符合起訴條件，將裁定駁回起訴。三年來，在生效的涉集體土地案件中，以裁定駁回起訴或不予立案方式結案的216件，占比30.34%，且數量逐年增加，這種情況一方面說明了當事人對于起訴的主體和行政行為的可訴性把握不準、人民群眾對司法過度期待；另一方面也說明了涉及集體土地征收補償的訴訟案件中，近三成在程序空轉，難以實質性解決爭議。

二、集體土地征收補償工作存在的突出問題

（一）執法主體不規范

從已發生的案件看，執法主體不規范是集體土地征收工作的突出問題之一。根據《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關規定，組織實施集體土地上征收補償工作的應為縣級以上人民政府及其土地管理部門。但在實踐中，個別地區政府行政職權意識不強，由土地管理部門以外的其他行政機關或者臨時成立的隸屬于其他行政機關的機構進行征收補償工作的情況并不罕見。較為普遍的做法是由街道辦事處或者鄉鎮級人民政府，乃至于村民委員會按照上級要求作為主體參與征收補償工作，甚至作為一方當事人與被征收人簽訂補償協議，實際履行了法定的縣級以上人民政府土地管理部門的行政職責，超越了《土地管理法》和《土地管理法實施條例》關于征收補償法定職權的規定。由于街道辦事處、鄉鎮級人民政府、村民委員會或者其他行政機關沒有法定授權，應訴時存在著如何確定責任主體的問題。在司法實踐中，人民法院會將非法定主體實施的征收補償行為認定為受縣級以上人民政府的委托，而上述主體在征收補償工作中因法律意識不足、急于達到征收目的而忽視法定程序等原因往往存在著不合法不合規的問題，這些問題如果由縣級以上人民政府實施可能就會避免，視為委托最終導致相應的法律責任只能由縣級以上人民政府承擔，客觀上導致縣級以上人民政府敗訴案件數量大幅增加。

此外，在訴強制行為類案件中，在通過行政訴訟或協調解決行政爭議時，由于執法主體不規范，經常出現各主體推諉責任等現象，不但不利于爭議的實質性化解，也極大損害了行政機關的誠信形象和執法權威。例如，在崔某訴行政機關強制拆除行為一案中，因鐵路項目建設需要，崔某所有的建筑物被拆除，城市管理行政執法局、街道辦事處、建設單位根據工作分工在現場工作，但彼此均不認可強拆責任，人民法院最終在公安分局出具證明系城市管理行政執法局實施了強制拆除行為的情況下才認定了責任主體。

（二）執法程序不規范

1.征地具體執法程序違法

個別征收部門在征地過程中未履行正當程序，如法定“兩登記一公告”程序不合法、聽證程序違法、偽造村民會議紀要和簽字等，沒有充分保障被征地人的正當程序權利，這使得被征地人的知情權、參與權得不到應有的保障，其尋求救濟的意見、合法權益的實現有時處于一種“被代表”的狀態。比如，在尹某因征地補償事宜提起的多起訴訟案件中，行政機關均主張尹某簽字認可了安置補償協議，但實際上，該協議中尹某的簽名并非其本人書寫，而是當地村委會的工作人員書寫，行政機關又無其他證據證明該工作人員是受尹某的委托。雖然當事人已實際領取了補償款，但被征收人合法權益“被代表”的情況也飽受當事人質疑，成為其宣泄不滿情緒的焦點。

此外，征收過程中政府信息不能做到充分公開，透明度亟須增強。在征收的各種程序中，公告程序不到位的問題仍然存在。例如，在一些涉及征地補償的信息公開案件中，因為具體的補償數額不公開、不透明，相應的信息無法向公眾公開，導致行政機關敗訴風險增大，也使當事人對行政機關征地補償工作權威失去信任，增加了產生釘子戶的可能性。

2.強制交出土地的決定程序違法

有的征地項目程序不合法、補償不到位，被征地人抵觸情緒強烈，征收部門或啟動強制拆除程序，或簡單申請法院強制執行，極易激化矛盾。《土地管理法實施條例》第四十五條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”從《物權法》第四十二條規定的精神看，對土地、房屋的征收應當適用不同的行政程序。《土地管理法》對土地征收規定了相應程序，而對土地上房屋征收則沒有規定可操作的行政征收程序。在沒有就補償安置達成協議或作出補償安置裁決前，就依據《土地管理法實施條例》第四十五條的規定，作出強制交出土地的決定，然后實施強制執行，極易引發沖突，甚至釀成群體性事件。此外，個別行政機關存在違反《土地管理法實施條例》第四十五條規定，越權采取強制執行措施的違法情況，也值得關注。比如，在劉某等人起訴行政機關補償決定系列案件中，行政機關在集體土地征收時雖然責令劉某等人交出土地，但是并未申請法院強制執行，而是徑行組織人員強制拆除了其所有的房屋及附屬設施。

（三）涉及補償環節的問題突出

1.補償安置標準不合理

集體土地征收補償領域安置補償標準偏低，不能滿足失地農民的基本生活需要的情況在個別地區客觀存在。國土資源部為貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，在其制定的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中，確立了保證被征地農民原有生活水平不降低的原則。實踐中，尤其是在因邊征邊干、資金不足等原因導致征收補償工作推進緩慢的情況下，實際開始補償時適用的征地補償標準可能是數年前確定的，已經不符合補償時的經濟發展現實，客觀上導致政府以低于補償時的市場實際價格對被征地農民進行安置補償，或者補償標準無法保障失地農民正常的生活水平。比如，在劉某等人補償決定系列案件中，按照當年的補償政策和方案，對失地農民后續的正常生活欠缺考慮，導致包括劉某等人在內的部分失地農民認為是政府利用公權力剝奪了其應得的合法土地權益而激烈對抗和常年上訪。

有的地方政府綜合考量征地后失地農民的生活狀況，將補償款分成若干部分，除為失地農民繳納社會保險、農村合作醫療保險或養老保險外，還可能以集體的名義集中進行投資或經營。但有些投資或經營項目未經失地農民同意，對風險缺少評估和防范，導致存在潛在的爭議風險。

從司法實踐看，現在不同地區自行確定本地區的征收補償安置標準，所確定的標準雖然可能是當地較高水平，但缺乏法律依據。因為各地存在不同的補償標準，導致相近的不同行政區劃之間補償標準差距較大。此外，有時因公開的補償標準偏低而沒有可執行性，實際操作時在大幅提高既定標準的基礎上，征收部門具體執行的補償標準還可視被征收人配合情況酌情浮動，從而導致同一征收區域客觀上存在不同的乃至于差距很大的補償標準。這種補償標準的結構設定在一定程度上可能引發權力尋租，也誘導被征收人因“先走的吃虧、能鬧的多拿”而拒不配合征收工作，形成了“不配合拆遷能取得更大的利益、為取得更大的利益而不配合拆遷”的惡性循環。執行尺度不一致亦引發其他被征收人的強烈不滿，進而產生攀比心理，使原本可以平穩安置的被征收人改變初衷向人民法院提起訴訟，歷經一審、二審、再審乃至于纏訴纏訪，導致地方政府按時推進征地進程、及時落地招商引資項目發展經濟的初衷難以實現，嚴重損害了政府對外招商引資的公信力。

2.補償方案不符合法律規定

根據《土地管理法實施條例》第二十六條之規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。實踐中，個別地方政府依托行政管理架構，在發放地上附著物及青苗補償費時，將款項撥付給當地街道辦事處或者村委會，未依法發放給權利主體，或者將土地補償費直接分配給農村村民個人。個別地方政府以城鎮戶籍和農村戶籍作為劃分標準，對是否屬于農村集體經濟組織成員未予審查，或者依據當地“土政策”審查農村集體經濟組織成員資格。例如，在劉某等人訴行政機關履行補償職責一案中，行政機關在制定《征地征海補償安置暫行辦法》時，以戶籍為標準支付土地補償費，而《土地管理法實施條例》明確規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，也就是歸農村集體經濟組織全體成員所有。農村戶籍人員不等同于農村集體經濟組織成員，前述補償辦法確定的標準與行政法律法規不符，引發了農村集體經濟組織成員的不滿。

3.補償程序啟動不及時

從相關法律規定上看，集體土地征地補償和國有土地上房屋征收補償在實施程序上是完全不同的。因此，行政機關在組織實施征收補償行為時，應根據土地性質的不同，依照相應法律規定進行，在集體土地征地程序中不能同時進行國有土地上房屋征收補償程序。實踐中，個別縣區級政府在省政府作出土地批復征收農村集體土地為國有土地后，沒有及時依法履行集體土地征地補償程序，導致原集體土地的使用權人或者相關權益人在原有土地征為國有后提出補償要求。比如，在某公司訴行政機關履行補償職責一案中，該公司承租使用的集體土地已經被征為國有，但集體土地征地補償程序并未啟動，且所在地塊歷經多年已由偏遠地區變為中心商業區，該公司提起行政訴訟要求補償時，各方當事人對按照集體土地還是國有土地征收補償產生了分歧，進而對補償項目和標準爭執不下難以達成一致。此外，個別縣區級政府雖然履行了征收補償程序，但整個補償工作依據的是國有土地上房屋征收補償程序。比如，在王某訴行政機關房屋征收補償決定一案中，王某所有的案涉房屋屬于集體土地上的農村房屋，本應按照集體土地征地補償程序對其進行征收補償，但行政機關在省政府作出土地批復將包括案涉房屋所在土地在內的地塊國有后，沒有及時依法履行補償職責，而是在數年之后，按照國有土地上房屋征收補償程序組織實施了征收補償工作。雖然國有土地上房屋征收補償標準高于集體土地征地補償標準，但由于補償項目有很大不同，受到當事人特別是當地村委會的強烈質疑。

4.補償安置協議履行不到位

如約履行協議是行政機關負責任的表現，也是誠信政府的基本要求。但實踐中，個別行政機關因領導更迭、資金不足等原因遲延履行與被征收人簽訂的安置補償協議，不僅嚴重損害了被征收人的合法權益，還對依法行政的誠信政府形象造成了極大的影響。比如，在王某等人訴行政機關遲延履行房屋拆遷安置補償協議并賠償系列案件中，行政機關在與被征收人簽訂安置補償協議后，逾期交付安置房屋，引發了當事人的強烈不滿。

（四）未依法履行法定職責

1.超越法定職權承諾

個別行政機關在與被征收人簽訂補償安置協議時，急于達到拆遷目的，為了完成工作考核任務，沒有考慮法律規定和權力范圍承諾了其無權處置的內容。比如，在某公司訴行政機關履行行政協議一案中，街道辦事處對于在集體土地上建設項目補償時，在安置補償協議中約定：區政府保證測繪圖標注地塊置換給某公司，保證置換的土地為國有土地出讓使用權，用途為商業用地，費用由政府負責。區政府保證在一年內辦理完畢全部土地出讓規劃、施工等全部手續，在手續辦理過程中，公司可以開工建設，如有政府相關部門以土地、規劃或開發建設手續不全而提出異議、處罰等，由區政府負責協調解決。該承諾涉及國有土地出讓主體、出讓金繳納、規劃審批、建筑施工等多方面的法律規定，甚至是強制性規定。再如，某公司訴行政機關不履行行政承諾一案，街道辦事處書面承諾，“在回遷樓建設中，某公司參與回遷樓建設面積不低于3萬平方米”，該承諾實質是將需要經過政府采購和招投標程序的回遷樓建設項目直接交予某公司。上述超越法定職權的承諾，實際上根本無法實現，導致當事人多年纏訴纏訪。

2.征地補償安置事實證據欠缺

普查被征收的房屋、土地、附屬設施及相關財產狀況，是做好補償安置工作的事實基礎。個別地區在進行征地補償財產普查時，未能依法履行職責，具體工作人員不按規定確定財產數量，在被征收人不予認可的情況下，其普查結果難以被人民法院予以認定，有的普查結果與事實嚴重不符，明顯違背常理。此外，有些被征收人對于評估工作有合理質疑，提出如評估程序不合法、評估機構資質有待查清、評估結論明顯不合理等，個別行政機關也無法提交有效證據證明其合法性。比如，在王某訴行政機關行政補償決定一案中，行政機關的普查表上載明王某有2年生果樹45棵，但王某未在該普查表上簽字確認，針對王某在訴訟中對果樹數量提出的異議，行政機關陷入被動局面，無法提供其他證據證明該普查表的內容與事實相符，其行政補償決定的合法性受到質疑。又如，在一些征地補償案件中，行政機關委托的評估機構并未出具評估報告，僅出具分戶評估明細表，由于缺少當事人簽字認可等其他證據佐證，該評估明細表的合法性值得商榷，進而導致評估結論很難得到人民法院支持。

3.執法目的不當

從審理的相關案件看，個別行政機關對于某些違法建設行為日常怠于管理，在土地和房屋征收前，為規避作出征收補償行為突擊整頓，以違反城鄉規劃法或查處違法建設為由進行處理。在未聽取被征收人的意見，未單獨履行告知程序，特別是告知其陳述、申辯及復議和訴訟的權利等情況下，個別行政機關徑行認定為違法建筑并作出處理，引發了當事人的強烈不滿，也違反了政府作出征收決定前應當組織有關部門依法對未登記的建筑進行調查、認定和處理的規定。對于歷史形成的違法建設，未能尊重歷史，根據違法建筑不同的成因、違法性質和程度采取不同的處理措施。從目前全市法院受理的相關訴訟案件看，征收補償行為和整頓市容市貌或查處違法建設的行為相互交織的情形較為突出，行政機關選擇的執法時機讓當事人對執法目的產生強烈質疑，合理懷疑其執法行為的合法性和正當性。比如，在徐某訴行政機關規劃行政強制并賠償一案中，案涉違法建設行為早在1985年就已經開始實施，在案涉土地確定為征地范圍內的情況下，行政執法機關于2012年對其進行查處并實施了強制拆除行為，徐某認為行政機關是為了規避作出征收補償行為而堅持要求按照房屋征收補償標準對其被強制拆除的違法建設的房屋和設施予以賠償。

三、司法審查領域存在的困境

（一）實體性審查與程序性審查的困境

人民法院審理行政案件是對行政行為的合法性進行審查，既包含程序性審查又包含實體性審查。在集體土地征收補償案件中，對實體的審查需要深入何種程度一直面臨困境。此類問題在征收補償標準的實體審查中尤為突出，由于不同地區自行確定本地區的征收補償安置標準，不同行政區劃之間補償標準差距較大，而人民法院對補償方案確定的補償標準實質性審查非常局限。與國有土地上房屋能以市場評估價為基準不同，農村集體土地除青苗費用可以通過市場價格評估確定外，土地補償費、安置補助費、宅基地上房屋等其他補償標準均無法通過市場價格確定。至于補償所參照的地方性法規或規范性文件，尤其是市、縣級人民政府及其土地行政主管部門制定的規范性文件，雖然法律賦予了人民法院依法審查規章以下規范性文件的權力，可以通過對作出補償決定的法定程序、適用的法律、補償標準是否符合法律、法規、規章以及省級人民政府相關規定等來推定該補償標準是否合理，但對于補償標準而言，很難認定其存在違反上位法的情形。因此，在司法實踐中，人民法院很少能夠通過否定各地制定的規章以下規范性文件的方式來確認補償標準違法。

同時，此類案件的程序性審查也面臨著程序空轉導致無法實際解決爭議的困境。個別地區的相關部門基于各種考量對于應當作出的補償決定，以各種理由不作出實質性的結論，推諉塞責導致補償爭議長期得不到解決，當事人一直得不到實質性救濟。基于當事人的履責訴請，有些人民法院有時也存在確定給付數額不當而需承擔風險的顧慮，趨利避害選擇作出履責判決。但個別時候人民法院判決責令行政機關作出補償決定往往形同虛設，對行政機關反復作出的不補償決定束手無策，不能起到有效的監督作用。此外，人民法院為了實質解決爭議，直接依據訴訟中查明的事實徑行作出具體數額的給付判決，難免陷入代替行政機關作出行政行為、限制行政自由裁量權的境地，客觀上可能助長行政機關“法院怎么判、我們怎么辦”的懶政作風，也有違司法謙抑原則。

（二）公權力與私權利的博弈困境

行政訴訟乃公法上之訴訟，是主觀訴訟和客觀訴訟相結合的訴訟模式，權益救濟和司法監督共存于行政訴訟中。因此，行政案件的審理過程也是公權力與私權利交織平衡的過程，這一點在原告主體資格的認定上表現得尤其明顯。根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第一條：“農村集體土地的權利人或者利害關系人（以下簡稱土地權利人）認為行政機關作出的涉及農村集體土地的行政行為侵犯其合法權益，提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”在司法實踐中，行政法官對于“權利人”之權利的內涵和外延、“利害關系人”的范圍存在諸多困惑。集體土地的征收補償涉及多重權利和不同主體，就對集體土地享有的權利而言，除了集體土地所有權，還包括集體經濟組織成員宅基地使用權、土地承包經營權、實際經營者經營權、地上附著物及青苗所有權、集體建設用地使用權等。就“利害關系”而言，因租賃、買賣、贈予、婚姻、繼承等行為的權利受益人，是否屬于“利害關系人”有時也會引起困惑。

在司法實踐中通常認為，上述“利害關系”應限于公法上的利害關系，而不宜包含反射性利益或其他私法上的利害關系，只有公法領域的權利或合法權益受到行政行為影響、存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上的利害關系，才有資格提起行政訴訟。關于是否存在公法上的利害關系，根據保護規范理論及最高人民法院的司法判例，一般以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護相關權益作為判斷的重要標準。因此，人民法院會按照請求人民法院保障的權利類別來確定提起征收補償訴訟的原告是否適格，上述利害關系人是否真的有“利害關系”已經演變為公權與私權的博弈，隨著司法審查對公權力監督的范圍、對私權利保護的范圍不斷擴大，很難有統一的界定標準。

（三）征收補償行為的復雜性造成訴訟的選擇困境

集體土地征收補償工作環節眾多，涉及不同行政機關，如何確定被訴主體、如何選擇被訴行為，不僅困擾著被征收人，對行政法官而言，也面臨著審查困境。集體土地征收補償總體上可劃分為征地前報批階段和批準后實施階段。其中，報批階段包含選址、勘測、公示、聽證、風險評估等，實施階段又包含發布公告、補償登記、補償發放等。各地根據當地的實際情況，通常會因地制宜作出一套征收補償流程，實施的主體很多也都是由地方政府授權給土地部門或其他行政機關，可訴與不可訴行政行為如何區分，起訴時機是否成熟、審理后階段行政行為時是否需要審查先前行政行為，前行為是否已被后行為吸收、法律規定與實務操作之間的差異如何處理等問題較為復雜。

在司法實踐中，雖然大部分被征收人是因補償標準無法達到預期而提起訴訟，但并不是所有人都只起訴補償行為本身，有的起訴征地批復、有的起訴征地公告、有的起訴信息公開、還有的對選址、勘驗環節提出異議，有些相對人直接對多個行政行為同時提起多個訴訟，而有些行政行為并不具有可訴性，或者前行為被銜接的后行為所吸收，有些行政行為對當事人的權利義務并不產生實質影響，因此這些訴訟不僅給雙方當事人造成訴累，更會造成司法資源的浪費。在確定被告主體資格時，法律規定與實務操作之間存在著差異，如近年來很多城市設立了經濟功能區，從行政法律規定看，由經濟功能區管委會及其下屬機構作出征收、補償決定，主體不適格。根據國務院法制辦公室復函和《遼寧省行政復議規定》的規定，國務院或者省政府批準成立的經濟功能區管委會可以作為執法主體，但市、縣設立的經濟功能區管委會不能作為執法主體，應以該市、縣政府作為執法主體，這類市、縣設置的經濟功能區管委會并不罕見。隨著機構改革的深入落實，行政職權及行政主體將會越來越明確。但在現階段調整過程中，調整后的功能區管委會的職權不清及權力責任承繼不明，導致執法主體不明和法律地位難以確定的情況客觀存在，已成為當前困擾當事人、行政機關及司法機關確定行政訴訟適格被告的難點。

四、集體土地征收補償矛盾多發的根源追溯

（一）社會背景——集體土地重構是城市化進程的必由之路

城市化進程在本質上是經濟社會結構變革的過程，它不僅僅是農業人口不斷轉化為非農業人口，還包括了城市用地不斷向郊區擴展，城市社會、經濟、技術變革進入鄉村的過程，最終讓全體國民享受到現代城市的成果。改革開放以來，我國的城市化進程進入了穩定快速發展時期，各級政府多年來一直不斷探索在城鎮化進程中，合法合理的征收土地，保護失地農民合法權益。被征收人對于征收土地處于被動角色，所以當事人最在乎的就是補償問題，怎么補、補多少，這是被征收人最關心的問題，也是最容易產生矛盾的問題。失去了賴以生存的土地，如果補償無法滿足生存需要或者他們期待的利益，自然就會產生爭議。而當期待利益明顯高出理性標準，訴訟程序已然無法滿足其要求時，無休止的信訪就成了有些人的最終選擇。有的信訪人因為房屋土地的補償問題信訪長達十余年，信訪已經成為他們生活的全部，付出了高額的時間和經濟成本，同時其主張的補償金額逐年增加，完全超出了理性的范疇。因為在這些信訪人看來，政府應該補償的已經不僅僅是幾間房屋、幾畝土地，還包含他們十幾年的人生。

（二）制度背景——“土地財政”下的利益平衡

在現行集體土地征收補償制度中，各級政府在土地的征收、補償、出讓等一系列程序中一直上演“獨角戲”，政府統一儲備土地、統一征收、收購和回收土地、統一供地，用地單位只需坐等政府通過行政手段把集體土地征收后，再出售給他們。那么政府在這個過程中既是征收者、又是所有者，在征收時行使行政職權，在出讓時通過市場手段，這一“低買高賣”的過程客觀上造就了“土地財政”。土地改革的核心矛盾在于征地改革，而征地制度存在積弊難以破除的原因很大程度上在于地方政府對“土地財政”的依賴。尤其是在欠發達城市和沒有產業支撐的新興地區，“土地財政”已經成為政府收入的主要來源。而在土地收益的分配過程中，在土地用途轉變增值的收益分配中，各類相關利益分配不一致，被征收人認為失地農民被動地改變了已有的生活狀態，而未來因沒有土地的保障而失去安全感，所以在補償階段必須得到包括未來生存成本在內的合理補償利益。如果忽視失地農民的長遠利益，缺乏對其社會保障的遠期考慮，導致失地農民領到補償費后，又因社會保障問題頻繁向政府施壓、信訪。在“土地財政”仍在一定時期內占據重要位置的情況下，如何平衡各方利益，切實保障失地農民的合法權益，是政府完善征地補償制度亟待解決的問題。

（三）法治背景——立法的原則性與司法的局限性

在《憲法》及《物權法》中均規定，為了公共利益的需要，可以依照法律規定征收土地，這也是集體土地征收的法律基礎，何為“公共利益”就成為土地征收是否合法的重要判斷標準。對于公共利益的探討和爭論一直沒有停止，公共利益泛化也一直為社會所詬病。2019年8月，全國人大常委會對《土地管理法》作出修改，第四十五條對公共利益列舉了6種具體情形，這也成為此次修法的一大亮點，旨在提高地方政府的征地門檻。其中第5種情形，即“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的”，被認為是為地方政府擴大公共利益預留了一定的空間。

立法不可能面面俱到，司法監督在這一方面能起到的彌補作用也非常薄弱。近年來，隨著依法治國腳步的加快，民眾的法制意識逐漸提高，各類訴訟案件呈井噴式增長，這也在一定程度上反映出民眾對于司法的期待，也從另一方面看出社會大眾沒有認識到司法的局限性。尤其是在土地征收補償類行政案件中，程序性審查在裁判中已經明顯超過了實體性審查，反映出司法審查在實質性解決土地征收補償爭議中只是起到補充作用，具有不可突破的局限性。

（四）執法背景——過于追求效率帶來的程序亂象

為在短時間內完成征地工作，個別征收部門片面追求行政效率，在一定程度上違反征地必經的法律程序，由此導致程序違法或者以違法成本換工作成績等，成為并不反對政府征地的大多數被征地人宣泄不滿情緒和訴訟爭議的焦點，如前文中所提到的越權承諾、代表簽字、徑行強拆等問題，在此不再贅述。為了提高征地效率，一些地方探索建立了預公告、預征收、預簽安置補償協議制度，既充分尊重了被征地農戶的意見，又提前減少了可能的分歧，還加快了安置補償速度，這也是兼顧公平和效率的有效舉措，但這種預公告、預征收、預簽約的行為效力如何認定，如果政府將這些行為授權給非土地管理部門特別是村委會等自治組織實施，那么這些行為是否具有行政法意義上的可訴性，仍需要在改革的過程中逐步明確和完善。

在片面追求效率的情況下，執法的透明度也會出現問題。由于程序的不透明，一方面被征地群眾對執法過程存疑，對公平性存疑；另一方面征收部門也無法在第一時間了解被征收人的意見，導致將這類行政爭議在行政程序中特別是在初發階段化解的目標落空。為了增加執法透明度，提高基層政務公開水平，2019年6月，自然資源部發布了《農村集體土地征收基層政務公開標準指引》，進一步細化了公開事項、內容、流程、時限、方式等，從而保證被征地群眾高效便捷獲取征地信息，維護人民群眾的知情權、參與權和監督權。下一步如何做好新舊政策的銜接、如何抓好貫徹落實和督促指導是保障政務真正有效公開的關鍵。

五、對策和建議

（一）盡快制定或完善相關法律和政策規定

在《土地管理法》修改以后，配套的司法解釋及實施細則也將相繼出臺。目前，集體土地征收補償的法律依據大多分散在不同的法律法規當中，且原則性的規定較多，可操作性不強。建議制定統一的集體土地及地上房屋的征收補償規定，對土地使用權、房屋所有權及相關利益分開補償，使征收工作有法可依。規定嚴格的征收程序和救濟程序，明確征收程序包括財產評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制執行程序等，救濟程序包括行政裁決程序和仲裁程序等。規范經濟功能區管委會執法活動，切實解決多數經濟功能區管委會不具有同級政府管理權限又普遍在行使政府管理職責的越權執法的現象，應盡快制定相關規定，明確各地經濟功能區管委會管理權限及主體資格，規范權力運行。

（二）有效推進農村集體經營性建設用地入市制度落實

新修改的《土地管理法》刪除了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙。集體經營性建設用地直接入市能夠減少行政征收行為，從而有效減少因征收產生的糾紛和爭議。為了鼓勵和支持農村集體經濟組織及成員盤活利用農村閑置土地，促進城鄉融合發展，各地政府要出臺相應的配套政策，確保農村集體經營性建設用地入市制度有效、規范落實。一是明確“經營性建設用地”以及經營性建設用地“符合規劃”的界定主體，避免采取激進做法，導致無序供應。二是完善集體土地入市流程，建立健全集體土地“定價”機制，保障城鄉土地平等入市，公平競爭。三是明確集體土地入市后的利益分配。減少了征收環節以后，這種利益分配更加具有自主性和市場特點，要建立有效的制約機制，特別是規范對相對人的權益保護，避免導致另一種形式的對相對人的不公。四是在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得、確權登記的前提下，允許農民集體妥善處理產權和補償關系后，依法收回農民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地使用權，按照國土空間規劃確定的經營性用途入市。

（三）明確政府征收工作中的職能定位

政府作為公共利益的管理者，應當明確自身定位，加強對征地補償工作的領導和管理。相關部門應厘清法定行政管理職責范圍，杜絕越權行為的發生。在國務院或者省政府作出征地批復后，依法及時履行征收補償職責，杜絕不作為、慢作為。要依法確定征收實施主體，避免出現由街道辦事處或者其他非土地管理行政機關作為實施主體的情形，減少以縣級以上人民政府為被告的敗訴風險。要加強對房地產開發公司、評估公司、拆遷公司的監督管理，對在拆遷中的違規行為應當依法及時予以處理、制裁。相關部門工作人員必須嚴格依法辦事，改進工作作風，增強服務意識，確保公正廉潔。

（四）切實保障當事人的知情權

在征收工作的前期，要全面公開各項征收補償的法律政策規定，積極做好政策宣傳、思想發動和輿論引導工作。在征遷過程的各個階段需要公布和公告情況，要依照《政府信息公開條例》的規定，及時公布相關信息，充分保障被征收人的知情權。相關部門不得以任何理由作為不公開相關信息的借口，真正使征地補償的整個過程向全社會公開，接受群眾的監督，確保征地補償的公開、公正和公平。

（五）嚴格依法進行征收補償工作

要加強責任意識和證據意識，在普查、公告、評估等征收的各個階段，都應及時收集和固定證據，保證補償項目和補償程序明晰。要依法與被征收人簽訂安置補償協議，不因動遷時間緊、任務急而輕率行事，確保安置補償協議合法、有效。依法如約履行安置補償協議，勇于承擔違約責任，樹立誠信政府、責任政府的良好形象。嚴格按照《行政強制法》等相關法律規定實施強制拆除行為，杜絕野蠻拆遷，切實保護被拆除人的合法權益。要重視程序價值，確保行政行為實體合法的同時，必須保障行政行為程序合法，使社會公眾特別是行政相對人、利害關系人充分參與到行政程序中，從而增加其對行政行為的認同感，既有利于對行政權力進行有效監督，又有利于提升行政行為的執行效果。

（六）明確具體規則的理解與適用

明確征地過程中對集體土地上房屋的性質界定，尤其是尊重我國農村集體土地管理歷史和現狀，要實事求是應對現實生活中因用地緊張出現的問題，契合宅基地審批、荒地開墾等管理實際，充分保護集體經濟組織及其成員的合法權益。明確對違法建筑進行處理的規則，對違法建筑的處理不能一概而論，需要尊重歷史，并結合建筑物的建成時間、當時的法律法規規定及當地執行法律法規的情況，不能僅以未登記或未經批準為由將被征收人建成數十年的房屋認定為違法建筑，進而不予補償。在土地管理法及實施細則修改后，要制定具體工作規則，理解和適用新法規定，將原有的成型有效的做法規范化、明確化、制度化。

（七）從源頭上化解群體性征收補償爭議

征收補償案件涉及某一特定區域的特定群體的切身利益，呈現出極為明顯的群體性。征收補償案件的一方主體是地方政府，它既是國有土地所有權的代表，又是征遷的決策者與實施者，也是被征收（收回）土地的利用者，還是爭端的協調者和裁決者，基于公共利益的需要，征遷往往涉及一個特定群體的切身利益。在此背景下當事人為爭取和維護自身利益，往往容易形成一個利益共同體，采取“抱團維權”的方式，從而極易釀成群體性行政糾紛。基層政府在運用行政權力推進城市化進程的同時，要更重視普通百姓的民生需求和由此帶來的穩定風險。要建立健全土地征收各方主體的對話和談判機制，暢通土地征收爭議的行政救濟渠道，防止矛盾激化。在推進各項重點工程時，要把工作重心放在開工前的政策宣傳動員和土地征收安置補償費的足額及時到位上，從源頭上預防和減少爭議。要充分發揮政府的政治優勢和組織優勢，堅持做過細的群眾思想工作，慎向人民法院申請強制執行，特別是在足額公平補償沒有到位時，不能采取強制措施。杜絕將人民法院列為政府征收補償工作組成員及要求司法機關參與當地具體征收補償工作的情況，切實遵守《保護司法人員依法履行法定職責規定》《最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見》及《最高人民法院關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》等規定，樹立和維護司法權威。

（八）加強行政和司法良性互動

強化行政審判與政府工作規范化良性互動，充分利用雙方搭建的互動機制，互相配合、互相支持，共同做好化解集體土地征收補償及城市建設進程中的行政爭議工作。對于因此引發的行政糾紛，依法進行審查和復核，對于違法或不合理的行政行為及時主動糾錯，實現行政行為自愈，化解官民矛盾，達到事半功倍的效果。各級政府部門應進一步增強主動化解和配合人民法院化解工作的主動性和積極性，發揚“楓橋經驗”，堅決把非訴解決機制挺在前面，積極推廣建立行政糾紛調解機制，實質性化解爭議。尤其是涉及營商環境建設時，要從大局出發，積極推進以契約方式達到行政管理目的，廣泛實現以行政協議等柔性形式化解集體土地征收補償糾紛。在依法進行補償后，對于集體土地征收過程中拒不交出土地的行為，依托“裁執分離”模式，充分發揮人民法院司法監督和行政機關行政資源優勢，實現行政管理效率目的，共同促進和諧社會的構建和發展。

（作者單位：遼寧省大連市中級人民法院）

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[1] 課題組主持人：上海市高級人民法院行政庭庭長侯丹華；課題組執筆人：上海市高級人民法院行政庭審判員陳振宇、上海市靜安區人民法院行政庭審判員葛翔。

[2] 這里所列的征收補償類案件包括征收決定、補償決定、履行征補職責等直接涉及征補行為的案件，也包括拆除違章建筑、土地批復、頒發土地使用權屬證書、房屋登記、政府信息公開等圍繞征補行為衍生的案件。

[3] 總體敗訴率是指敗訴案件數與發生法律效力案件數之比。實體敗訴率是指敗訴案件數與實體判決案件數之比，該數據將不予立案、不予受理和駁回起訴及撤訴或者按撤訴處理案件等人民法院未作合法性實體審查案件數扣除，能夠客觀體現行政執法質量。