第二章 城市更新操作流程

一、舊村莊改造流程

廣州市城市更新舊村莊改造流程分為5個階段，12個步驟（見圖2-1）。5個階段分別為計劃申報階段、實施方案編制階段、實施方案審核審定階段、實施方案批復階段、實施方案批后實施階段，下面主要就各個階段具體流程一一解釋。

圖2-1 廣州市舊村莊改造流程

廣州市舊村莊改造的依據是《廣州市城市更新辦法》、《廣州市舊村莊更新實施辦法》、《廣東省農村集體經濟組織管理規定》（廣東省人民政府令第109號）、《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》（穗府規〔2017〕6號）、《廣州市住房和城鄉建設局關于印發廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法的通知》（穗建規字〔2019〕13號）、《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市深入推進城市更新工作實施細則的通知》（穗府辦規〔2019〕5號）、《廣東省國土資源廳關于印發深入推進“三舊”改造工作實施意見的通知》（粵國土資規字〔2018〕3號）、《廣州市住房和城鄉建設局關于印發關于進一步規范舊村合作改造類項目選擇合作企業有關事項的意見的通知》（穗建規字〔2020〕16號）、《廣州市城市更新基礎數據標準與調查工作指引》、《廣州市住房和城鄉建設局關于印發廣州市舊村莊全面改造項目復建安置資金監管辦法》（穗建規字〔2020〕21號）等相關文件。

（一）計劃申報階段

計劃申報階段主要包括標圖建庫、改造意愿、年度計劃、片區策劃方案編制4個流程。

1.標圖建庫

標圖建庫是舊改的第一步，這一步主要包括“標圖”和“建庫”兩個工作。“標圖”是指將用地紅線套到土規、2009年現狀圖、影像圖里面得到重疊部分，即圖斑范圍；“建庫”則指的是標圖完成后，將圖像結果錄入省國土資源信息庫，建立“三舊”改造的數據庫。

根據現行有效的政策規定，標圖建庫需滿足6個條件：一是布局散亂、利用不充分、用途不合理的低效建設用地；二是2019年12月31日前已建設的低效存量用地；三是符合土地利用整體規劃；四是調和最新土地利用現狀圖認定的建設用地；五是上蓋物基地面積原則上須占入庫單元地塊面積比例達30%以上；六是原則上應以宗地為基本單位。

標圖建庫的負面清單包括4種情形：一是不屬于布局散亂、利用不充分、用途不合理、規劃確定改造的低效存量建設用地，以及生態修復類等項目用地；二是改造后用途不符合土地利用總體規劃所確定的用途；三是已經認定為閑置用地；四是無上蓋物或上蓋物為2009年12月31日之后建成使用的。標圖建庫主要是由區城市更新主管部門指導村集體經濟攜“三舊”改造地塊范圍調整報告、“三舊”改造地塊圖斑統計表、“三舊”改造地塊動態調整附帶材料申請納入。

2.改造意愿征集

在標圖建庫的同時可以進行改造意愿征集，改造意愿征集是舊村改造的重要程序之一，需要合法合規地開展，對表決過程建議進行拍照與錄像，以確保程序合法合規。改造意愿表決包括是否同意進行舊村改造以及以哪種方式進行改造，該流程一是村集體經濟組織需要充分征求村民意見，就改造意愿、改造方式和改造模式形成初步意見；二是意見需要經過村民代表大會2/3以上代表表決通過；三是經過所屬街道辦事處同意后，向區政府更新主管部門提出改造申請；四是區城市更新工作領導小組審議同意之日起60天內，由村集體經濟組織依法組織成員大會或成員代表大會進行表決，對于納入廣州市三年實施計劃、五年行動方案的城中村改造項目，獲得三分之二以上表決同意的，便可開展下一階段工作。

關于村民表決，農村集體經濟組織的最高權力機構是成員大會，凡涉及成員切身利益的重大事項，必須提交成員大會或成員代表大會討論決定，成員大會或者成員代表會議實行“一人一票制”或者“一戶一票制”等表決方式，具體由組織章程確定。因此，舊村改造意愿和改造模式表決方式還要結合該村組織章程規定。農村集體經濟組織成員大會，應當有本組織具有選舉權的成員的半數以上參加，或者有本組織2/3以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的半數以上通過。農村集體經濟組織召開成員代表會議，應當有本組織2/3以上的成員代表參加，所作決定應當經到會代表2/3以上通過。

3.申請納入年度改造計劃

廣州市城市更新年度計劃包括片區計劃、項目計劃（正式項目、預備項目、續建項目）和資金計劃，城市更新年度計劃中涉及舊村莊、舊城鎮、集體舊廠房（含村級工業園）項目的需經屬地區政府同意，由區政府或者區城市更新機構結合各項目成熟程度統籌上報市城市更新主管部門，市空港經濟區范圍內的城市更新年度計劃由市空港委征求項目屬地區政府意見后申報。廣州市城市更新主管部門根據各區申報的項目，征求各區政府、市空港委、城市更新領導小組成員單位及相關部門意見后，提交市城市更新領導小組審議。原則上優先標圖建庫、改造意愿表決完成、已經開展數據摸查或提供項目實施方案較為成熟的項目。納入城市更新年度計劃的有效期限是3年，若在3年內未啟動項目，需重新申報。

4.編制片區策劃方案

區政府（更新機構）負責統籌組織編制片區策劃方案（包含控調方案），具體編制一般由具備乙級及以上城市規劃設計資質的規劃編制單位承擔。片區策劃方案一般包含城市更新片區的目標定位、更新項目劃定、更新模式、土地利用、開發建設指標、公共配套建設、道路交通、市政工程、城市設計、利益平衡以及分期實施等內容。片區策劃方案編制應先依據現有數據編制前期研究，提交廣州市城市更新更新部門，審定通過后，依次開展基礎數據調查、方案編制、征求意見、公示公開、專家論證、審核、上會審議和控制性詳細規劃調整等程序。審定后片區策劃方案（包含控規方案）公示不少于30日，控調方案審議通過后，由市更新部門報市政府批準，批準之日起30日內向社會公告。

（二）實施方案編制階段

實施方案編制需要經歷4個流程：第一，引入合作意向企業；第二，基礎數據調查；第三，選擇合作企業；第四，實施方案編制。

1.引入合作意向企業

引入合作意向企業具體流程：一是村集體經濟組織就是否引入合作意向企業組織成員代表大會表決通過；二是村集體經濟組織在征求村民意見通過的基礎上，制定招商文件，報鎮人民政府（街道辦事處）審核，鎮人民政府（街道辦事處）應征求區域城市更新部門意見，并抄送區政府；三是發布招商文件公告和資格審核，經過審核后，組織成員大會或組織成員代表大會表決。表決結果在村域范圍內公示5日以上；四是經過公示無異議的，村集體經濟組織與合作意向企業簽訂《合作意向協議》；五是合作意向協議簽訂之日起30日內，將合作意向企業及合作意向協議按程序抄報區政府，并將合作意向企業在村域范圍內公布。

2.基礎數據調查

基礎數據調查是編制方案的數據支撐，這些數據一方面來源于政府職能部門之間的共享，另一方面是通過外業調查和測繪的方式獲取的。

這些數據包括城市更新范圍的土地、房屋、人口、經濟、產業、文化遺產、古樹名木、公建配套及市政設施等現狀基礎數據。基礎數據調查一般由區政府牽頭組織基礎數據調查工作；屬地街道辦事處組織村集體經濟組織委托有資質的勘測機構對現狀土地、房屋進行測量；區國土規劃、住房建設、科工商信等行政主管部門應與區城市更新部門建立數據共享機制；區更新主管部門組織對基礎數據進行核查，其中房屋調查和房產測繪抽查比例不少于30%，若誤差比例小于或等于5%的，認定合格，誤差比例大于5%的，予以修正；由區城市更新局會同屬地街道辦事處指導村集體及經濟組織對經認定的數據，需在改造項目所在地以及區政府官網進行公示15日以上。

3.選擇合作企業

基礎數據經區政府審核公布后，村集體經濟組織可以引入合作企業。一般來說，舊改有三種改造模式：征收儲備、自主改造以及合作改造。

目前，合作改造模式是舊村改造最常見也是最復雜的改造模式。下面詳細說明選擇合作企業模式的一般操作：村集體組織制定項目招商文件，內容包括合作企業資格、保證金金額、改造對象的基本情況、合作協議主體框架、評審辦法及標準等信息；招商文件按程序征求街（鎮）、區城市更新部門、區政府意見；按照《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，村集體應組織招商文件表決、公示；村集體經濟組織委托政府公共交易平臺公開招商；符合招商文件要求的企業報名，并按招商文件要求繳納保證金；村集體與選中企業簽訂合作協議，并將招商結果在區政府、市城市更新局官方網站上公示；開具復建安置資金監管賬戶。以下為廣州市及各區對合作企業的要求，后續可能隨著政策的變更會調整：

表2-1 廣州市及各區的合作企業的要求

續表

續表

續表

續表

續表

續表

4.實施方案編制

當片區策劃方案經城市更新部門審定后，就可以由區政府組織編制城市更新項目的實施方案，包括項目背景、更新范圍、現狀情況、更新目標與功能業態、更新主題及模式、更新改造建設方案、土地整備、補償安置及利益分配、融資地價評估、經濟平衡與資金安排、實施保障、效益分析。

（三）實施方案審核審定階段

1.方案征求意見稿

區組織專家對項目實施方案的經濟性、風險性以及可行性進行論證，并提出完善措施，形成方案征求意見稿。

2.方案意見完善稿

征求意見稿需要征詢村集體經濟組織、村民及相關權屬人意見，且征求意見的時間不得少于30天，各方提出建議后形成方案意見完善稿。

3.方案草案及說明

充分征求各方意見后，區政府應完善項目實施方案，并形成項目實施方案草案及相關說明。

4.方案村民表決稿

市城市更新部門應當書面向屬地區政府反饋審核意見，區政府則按照審核意見修改完善項目實施方案，形成項目實施方案村民表決稿。

5.方案通過村民表決稿

村民表決稿經過村集體經濟組織依法組織村民代表大會表決，滿足到場代表不低于2/3且同意率不低于2/3則表決通過。表決通過后，報市城市更新部門提交市城市更新領導工作小組審議。

（四）實施方案批復階段

1.實施方案批復

市城市更新部門按市城市更新領導機構審議意見組織修改完善形成最終稿，市城市更新部門向區政府發出項目實施方案批復。

2.表決批復的實施方案

由區水務和農業部門會同區域城市更新部門、屬地街道辦事處，指導村集體經濟組織依法組織村民（含村改居后的村民）和世居祖屋權屬人進行表決，批復的實施方案需在3年之內獲得總人數80%以上同意。

（五）實施方案批后實施階段

1.啟動拆遷

動遷階段，辦理資金管理手續，組織簽訂拆遷補償安置協議，達到80%以上權屬人簽約后啟動房屋拆除工作（可分期實施），房屋拆卸。

2.建設報批

（1）用地報批

·涉及集體建設用地轉國有建設用地的，已經集體經濟組織或村民代表大會2/3以上人員同意；

·報市城市更新局等城市更新部門審核（融資地塊須已完成補償安置）；

·獲市更新局等城市更新部門批復；

·辦理用地規劃許可手續、辦理供地手續；

·供地前完成開展土壤環境調查評估。

（2）項目報建

·項目立項；

·總平面設計審查；

·建筑單體規劃報建；

·申辦消防環保、衛生等手續；

·申辦《建設工程規劃許可證》；

·施工圖設計文件審查備案；

·申辦建筑工程招投標手續；

·辦理工程質量安全監督手續；

·申辦《建設工程施工許可證》。

（3）項目建設

·施工建設；

·申辦工程驗收。

（4）完成驗收

·涉及完善歷史用地手續地塊確權登記。

（5）回遷安置

·回遷分房；

·房屋移交；

·村集體經濟組織制訂分房方案，經村集體經濟組織股東代表大會表決通過，并報街道審批同意后，組織搖珠分房，業主回遷。