第二節 安全生產中的各方主體

【本節導讀】

安全生產既關乎勞動者保護，又關乎公共安全，是安全發展的關鍵所在，《安全生產法》的目標是建立“生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督”的安全生產治理格局。這個格局涉及多方主體，“生產經營單位負責”涉及生產經營單位及其主要負責人；“職工參與”涉及從業人員及其組織，也就是工會；“政府監管”主要指的是各級政府及其部門的安全生產監管，而在《安全生產法》修正之后還涉及如何理解“黨政同責”；“行業自律”涉及有關協會組織；“社會監督”則涉及所有的公民、法人和其他組織。本節主要介紹上述各種主體在安全生產治理格局中的角色定位及其相互關系，其中有些具體內容還將在本章第三節（如政府的監管體制）和后面的相關章節（如重點體現社會監督的舉報和獎勵機制）中繼續詳細展開。

【主干法條】

第三條 安全生產工作堅持中國共產黨的領導。

安全生產工作應當以人為本，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，樹牢安全發展理念，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，從源頭上防范化解重大安全風險。

安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。

第四條 生產經營單位必須遵守本法和其他有關安全生產的法律、法規，加強安全生產管理，建立健全全員安全生產責任制和安全生產規章制度，加大對安全生產資金、物資、技術、人員的投入保障力度，改善安全生產條件，加強安全生產標準化、信息化建設，構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，健全風險防范化解機制，提高安全生產水平，確保安全生產。

平臺經濟等新興行業、領域的生產經營單位應當根據本行業、領域的特點，建立健全并落實全員安全生產責任制，加強從業人員安全生產教育和培訓，履行本法和其他法律、法規規定的有關安全生產義務。

第五條 生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。

第六條 生產經營單位的從業人員有依法獲得安全生產保障的權利，并應當依法履行安全生產方面的義務。

第七條 工會依法對安全生產工作進行監督。

生產經營單位的工會依法組織職工參加本單位安全生產工作的民主管理和民主監督，維護職工在安全生產方面的合法權益。生產經營單位制定或者修改有關安全生產的規章制度，應當聽取工會的意見。

第十四條 有關協會組織依照法律、行政法規和章程，為生產經營單位提供安全生產方面的信息、培訓等服務，發揮自律作用，促進生產經營單位加強安全生產管理。

第十五條 依法設立的為安全生產提供技術、管理服務的機構，依照法律、行政法規和執業準則，接受生產經營單位的委托為其安全生產工作提供技術、管理服務。

生產經營單位委托前款規定的機構提供安全生產技術、管理服務的，保證安全生產的責任仍由本單位負責。

【案例導入】

孫某訴L市安監局撤銷行政處罰決定案[3]

2013年3月20日，孫某以“自立鋼結構公司”的名義與L市（縣級市）某食品有限公司簽訂協議，約定為該食品公司制作安裝面粉倉庫鋼結構屋面等，約定了施工時間、工程費等，并約定在施工過程中出現任何安全責任事故均與食品公司無關。6月1日，孫某口頭將部分工程轉包給了呂某。6月2日，呂某在組織其子、其妻進行施工時，不慎從屋頂墜落致傷，經搶救無效死亡。6月4日，L市安監局對孫某、呂某、食品公司總經理劉某等人進行詢問后，依法履行了告知陳述申辯、聽證等權利，根據調查的事實，對孫某作出行政處罰決定書，認定“違法事實及證據：孫某沒有營業執照和建筑安裝施工資質，不具備安全生產條件。從事經營活動中未建立健全安全生產責任制，未制定安全生產規章制度和操作規程，未對施工人員進行安全教育培訓，未采取任何防護措施的情況下安排施工，導致2013年6月2日發生一起死亡一人的一般生產安全責任事故，對事故的發生負有主要責任”，決定給予孫某10萬元罰款的行政處罰。孫某不服，提起行政訴訟。

一審法院認為，本案爭議的焦點是被告對作為自然人的原告作出安監行政處罰決定是否合法，是否違背了上位法的規定，生產經營單位是否包括自然人。本案原告既沒有進行生產活動，也沒有進行銷售活動，更沒有提供服務，只是居間牟利，因此，原告個人承攬轉包房屋維修工程的行為不屬于《安全生產法》規定的“生產經營活動”，被告據此對原告作出的安監行政處罰決定適用法律錯誤，判決撤銷了被訴的行政處罰決定書。二審法院認同一審法院的上述判決理由，維持原判。

S省人民檢察院抗訴認為，一審、二審判決適用法律錯誤，主要理由包括：其一，原國家安全生產監督管理總局《安全生產違法行為行政處罰辦法》第68條規定，自然人屬于《安全生產法》規定的“生產經營單位”的范疇。無論孫某是以自立鋼結構公司名義，還是以個人名義從事涉及安全生產的經營活動，均屬于安全生產監管的對象。其二，根據《建設工程安全生產管理條例》第1條和第2條的規定，孫某為食品公司安制作裝面粉倉庫鋼結構屋面屬于該條例規定的建筑工程，屬于《安全生產法》規定的“生產經營活動”。此外，根據《建設工程安全生產管理條例》第24條第3款的規定，即便孫某的行為是承攬轉包行為，也屬于《安全生產法》規定的生產經營活動。其三，《合同法》（已失效）第424條規定：“居間合同是居間人向委托人報告訂立合同的機會或者提供訂立合同的媒介服務，委托人支付報酬的合同。”孫某并非為食品公司和呂某提供訂約機會，而是與食品公司所簽協議的一方當事人；協議雙方是發包和承包關系，而非委托與被委托的關系；協議約定的標的是建筑工程施工，也非提供媒介服務。因此，孫某與食品公司及呂某之間并非居間關系。

S省高級人民法院再審認為，《安全生產法》第2條規定該法適用的主體是生產經營單位。《S省安全生產條例》第2條規定：“在本省行政區域內從事生產經營活動的單位的安全生產，適用本條例；法律、行政法規另有規定的，從其規定。前款所稱單位，包括法人單位、產業活動單位和個體經營戶。”《辭海》（1999年縮印本）對單位的定義如下：單位指機關、團體或屬于一個機關、團體的各個部門。從上述定義可知，單位是有組織結構的整體。自然人作為一個不可分割的個體，與單位是對立的概念，不存在包含與被包含的關系。因此，再審申請人對被申請人作出的安監行政處罰決定適用法律錯誤，應予撤銷，原一審、二審法院的判決結果合法正確，應予維持。檢察機關的抗訴意見和再審申請人的申請理由不能成立，不予支持。

這個案件提出了一個很重要的問題，即如何理解《安全生產法》中“生產經營單位”這一最基本的概念？從這個案件所經歷的一審、二審和抗訴再審過程就可以看出，對這個概念的理解各方意見分歧很大，給安全生產執法實踐和相關的司法審判也帶來了不少困擾。對這個概念的理解，關乎安全生產治理的本質，我們將在下文中加以深入辨析。

【制度解析】

一、安全生產中“黨的領導”和“黨政同責”

此次《安全生產法》修正，一個十分重要的內容就是在第3條中增加第1款，規定“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”。2019年1月，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確提出“制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位”。中央全面依法治國委員會第二次會議更將“研究制定推進黨的領導入法入規的指導意見，推進黨的領導制度化、法治化”確定為2019年的一項重要工作任務。[4]“黨的領導”入法是中國共產黨完整把握依法執政規律的必然結果。“黨的領導”入法，通過法律規定黨領導相關工作的地位和基本方式，使黨“依法執政”的理念得到了完整體現。此次《安全生產法》的修改，寫入“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”，是貫徹落實黨中央關于“黨的領導入法入規”要求的一個重要體現。習近平總書記強調：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，中國共產黨是國家最高政治領導力量，是實現中華民族偉大復興的根本保證。東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。全國各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士要緊密團結在黨中央周圍，增強‘四個意識’，堅定‘四個自信’，萬眾一心向前進。”[5]《安全生產法》之所以寫入“黨的領導”，和黨的執政理念及安全生產工作在國家治理中的重要地位是分不開的。安全生產工作直接保障的是人民的生命財產安全，安全生產又是衡量高質量發展水平的一個重要指標，而這兩點又直接關系到黨的領導力、政府的執行力，關乎黨的執政績效。可以說，安全生產工作抓得好不好，直接關系到“人民群眾滿意不滿意、贊成不贊成、答應不答應”，是一個政治性很強的領域，必須強調加強黨的領導。所以，作為本領域的基本法，在《安全生產法》中寫入“黨的領導”就是必要且適宜的。

“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”，最重要的是貫徹執行黨的方針政策，貫徹落實習近平總書記關于安全生產的系列指示精神。具體體現就是安全生產監管中的“黨政同責”。

《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》對安全生產領域的黨政職責進行了初步明確，提出“地方各級黨委要認真貫徹執行黨的安全生產方針，在統攬本地區經濟社會發展全局中同步推進安全生產工作，定期研究決定安全生產重大問題。加強安全生產監管機構領導班子、干部隊伍建設。嚴格安全生產履職績效考核和失職責任追究。強化安全生產宣傳教育和輿論引導。發揮人大對安全生產工作的監督促進作用、政協對安全生產工作的民主監督作用。推動組織、宣傳、政法、機構編制等單位支持保障安全生產工作。動員社會各界積極參與、支持、監督安全生產工作”。“地方各級政府要把安全生產納入經濟社會發展總體規劃，制定實施安全生產專項規劃，健全安全投入保障制度。及時研究部署安全生產工作，嚴格落實屬地監管責任。充分發揮安全生產委員會作用，實施安全生產責任目標管理。建立安全生產巡查制度，督促各部門和下級政府履職盡責。加強安全生產監管執法能力建設，推進安全科技創新，提升信息化管理水平。嚴格安全準入標準，指導管控安全風險，督促整治重大隱患，強化源頭治理。加強應急管理，完善安全生產應急救援體系。依法依規開展事故調查處理，督促落實問題整改。”

《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》進一步細化了安全生產領域黨政負責人和領導班子成員的具體職責分工。其第5條規定地方各級黨委主要負責人安全生產職責主要包括：（1）認真貫徹執行黨中央以及上級黨委關于安全生產的決策部署和指示精神，安全生產方針政策、法律法規；（2）把安全生產納入黨委議事日程和向全會報告工作的內容，及時組織研究解決安全生產重大問題；（3）把安全生產納入黨委常委會及其成員職責清單，督促落實安全生產“一崗雙責”制度；（4）加強安全生產監管部門領導班子建設、干部隊伍建設和機構建設，支持人大、政協監督安全生產工作，統籌協調各方面重視支持安全生產工作；（5）推動將安全生產納入經濟社會發展全局，納入國民經濟和社會發展考核評價體系，作為衡量經濟發展、社會治安綜合治理、精神文明建設成效的重要指標和領導干部政績考核的重要內容；（6）大力弘揚生命至上、安全第一的思想，強化安全生產宣傳教育和輿論引導，將安全生產方針政策和法律法規納入黨委理論學習中心組學習內容和干部培訓內容。其第6條規定縣級以上地方各級政府主要負責人安全生產職責主要包括：（1）認真貫徹落實黨中央、國務院以及上級黨委和政府、本級黨委關于安全生產的決策部署和指示精神，安全生產方針政策、法律法規；（2）把安全生產納入政府重點工作和政府工作報告的重要內容，組織制定安全生產規劃并納入國民經濟和社會發展規劃，及時組織研究解決安全生產突出問題；（3）組織制定政府領導干部年度安全生產重點工作責任清單并定期檢查考核，在政府有關工作部門“三定”規定中明確安全生產職責；（4）組織設立安全生產專項資金并列入本級財政預算、與財政收入保持同步增長，加強安全生產基礎建設和監管能力建設，保障監管執法必需的人員、經費和車輛等裝備；（5）嚴格安全準入標準，推動構建安全風險分級管控和隱患排查治理預防工作機制，按照分級屬地管理原則明確本地區各類生產經營單位的安全生產監管部門，依法領導和組織生產安全事故應急救援、調查處理及信息公開工作；（6）領導本地區安全生產委員會工作，統籌協調安全生產工作，推動構建安全生產責任體系，組織開展安全生產巡查、考核等工作，推動加強高素質專業化安全監管執法隊伍建設。其第7條規定了地方各級黨委常委會其他成員的安全生產職責，第8條規定了縣級以上地方政府分管安全生產工作領導成員的安全生產職責，第9條規定了縣級以上地方政府其他領導干部的安全生產職責。

“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”還應當體現在加強黨對企業、對生產經營單位的領導。基礎不牢，地動山搖。企業是安全生產的主體，只有把企業的黨組織建設強、把企業的安全生產基礎筑牢，全國的安全生產工作才能搞好。而且，還要加強黨對工會的領導。我國工會是中國共產黨領導的工人階級群眾組織，是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，必須充分發揮工會依法對安全生產工作進行監督的作用。

二、對生產經營單位的理解

（一）對“生產經營”的理解

“生產經營單位”是《安全生產法》中最核心也是理解上分歧較多的概念之一，要準確理解這一概念，首先要在實質層面上理解好“生產經營”一詞。對“生產經營”這個概念的理解，直接決定了整個安全生產法制體系的適用范圍，也決定了政府對安全生產進行監管的邊界。所謂“生產”，按照辭典的解釋，指的是人類從事創造社會財富的活動和過程，和非生產性的日常生活相對應；所謂“經營”，指的是從事營利性的活動。在安全生產的實踐中，很多人也是從“生產經營”的字面含義中來理解其含義的。但是，如果我們稍加分析就會發現，這種形式上的、一般性的理解解釋不了安全生產治理中的很多問題。比如，農業也是非常重要的生產性活動，但是，對于那些非機械化的，個體農民、農戶使用一般農具從事的農業生產活動，國家并不將其納入安全生產的監管范圍。再如，在電子商務平臺上經營的、沒有倉儲業務的網店，在網絡平臺上進行的收費直播等，都是經營性的活動，同樣沒有被納入安全生產監管范圍。這都說明，對于“生產經營”這個概念不能僅僅從形式上理解，而必須深入實質層面。從實質層面上看，《安全生產法》所調整的“生產經營”活動與其他活動的不同之處在于，這些活動將產生明顯高于日常生活的公共安全風險，活動者如果只盡到日常生活中的安全注意義務、只采取和日常生活相同的風險控制措施，還不足以控制這些風險，因此必須采取更加特殊的安全管理措施，賦予相關主體更高的安全保障義務，并配套相應的責任機制。按照這一標準，我們可以發現大部分的生產性活動都具備上述特征，需要納入監管范圍。而個體農民、農戶使用一般農具從事的農業活動，雖然也是典型的生產性活動，但這種活動并不產生高于日常生活的安全風險，農民也并不需要在這樣的生產活動當中采取特殊的安全保障措施，因此也就沒有必要將其納入安全生產監管范圍了。至于經營性活動，是因為傳統的經營活動是需要物理場所的，其經營活動場所形成了一種公共空間，這種公共空間的安全保障義務也高于日常生活中的私人空間，經營者應當對這個空間之內的公共安全承擔保障義務，因此也屬于安全生產的監管范圍。而像沒有倉儲業務的電商、網絡直播等經營性活動，并不需要一個供其經營之用的物理空間，也就不產生對這種空間的公共安全保障義務了。當然，這些經營性活動產生了其他的公共安全問題，比如網絡安全、個人信息安全問題，但這顯然已經不屬于安全生產的范疇了。按照這樣的理解，有的居間業務確實不屬于安全生產監管的范圍。因為，“居間合同是居間人向委托人報告訂立合同的機會或者提供訂立合同的媒介服務，委托人支付報酬的合同”。可見，居間業務的開展并不是生產性的；雖然是經營性的，但未必需要依托一定的物理空間，居間人并不產生相應的公共安全保障義務。當然，有的居間業務是需要經營場所的，比如房屋交易中介需要開設門店，那么，居間人對于門店的公共安全還是負有保障義務的，有些方面仍屬于安全生產的監管范圍。不過，在本節提到的“孫某訴L市安監局撤銷行政處罰決定書案”中，孫某確實不是為食品公司和呂某提供訂約機會，而是其本人與食品公司簽訂了建筑工程承攬協議，然后將部分工程轉包給了呂某。孫某和食品公司之間是發包和承包關系，而不是委托和被委托的關系，孫某與食品公司和呂某之間并非居間關系。在這一點上，此案一審、二審法院的認定都是錯誤的。

對于理解“生產經營”這一概念，還有一個很有幫助的例子，就是對科研活動的安全生產監管。科研機構、學校、醫院等單位開展科研活動，很多時候需要使用危險品，具有高危性。如果按照對“生產經營”一詞的字面理解，那么，這些單位的科研活動既不是生產性的，也不是經營性的，不應當被納入安全生產監管的范圍。但是，很多事故的慘痛教訓早已告訴我們，使用危險品的科研活動所產生的公共安全風險絲毫不亞于那些典型的生產經營活動，必須納入安全生產監管的范圍。《生產安全事故應急條例》第34條規定，“儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的科研機構、學校、醫院等單位的安全事故應急工作，參照本條例有關規定執行”。也就是說，在這種情況下，對科研機構、學校、醫院等單位完全視同“生產經營單位”。這充分說明，對“生產經營”一詞必須超越其一般字面含義，從實質意義上進行理解。

（二）對“單位”的理解

另外一個分歧更多的詞匯是“單位”。就像“孫某訴L市安監局撤銷行政處罰決定書案”中S省高級人民法院援引《辭海》所作的解釋那樣，單位指的是機關、團體或屬于一個機關、團體的各個部門，這一意義上的“單位”肯定不包括個人。但是，安全生產領域的有關立法文件在這個問題上卻有不同理解。比如《S省安全生產條例》第2條規定：“在本省行政區域內從事生產經營活動的單位的安全生產，適用本條例；法律、行政法規另有規定的，從其規定。前款所稱單位，包括法人單位、產業活動單位和個體經營戶。”這個理解不包括自然人。而原國家安監總局制定的《安全生產違法行為行政處罰辦法》第68條規定：“本辦法所稱的生產經營單位，是指合法和非法從事生產或者經營活動的基本單元，包括企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產經營主體。”這個理解就包括自然人。在這個案件中，S省高級人民法院在再審中根據“上位法優于下位法”的原則，選擇適用《S省安全生產條例》（地方性法規）而不是《安全生產違法行為行政處罰辦法》（部門規章），在法律適用層面是無可非議的。但是，我們仍不得不指出，《S省安全生產條例》對生產經營單位中“單位”一詞的界定有待商榷，而《安全生產違法行為行政處罰辦法》的界定更加準確。

《安全生產法》之所以要把所要規范的生產經營主體稱為“單位”，是和安全生產法制的功能密切相關的。因為，安全生產法制最初的功能（目前仍是其十分重要但已非唯一的功能）是勞動保護，即保護勞動者在有組織勞動中的人身安全。那么，誰應當對勞動者的安全承擔第一位的保障義務呢？那就是在有組織勞動所形成的“支配—從屬”關系中居于支配地位的一方。《安全生產法》將這個主體稱為“單位”，但這個所謂“單位”的具體形態可以是企業法人，也可以是不具備企業法人資格的合伙組織、個體工商戶，還可以是自然人。我們仍以“孫某訴L市安監局撤銷行政處罰決定書案”為例來分析，孫某承攬了食品公司制作安裝面粉倉庫鋼結構屋面的工程，如果這個工程很簡單，孫某自己就完成了，此時他向食品公司提供的是個體勞務，自然不是生產經營單位。在這種情況下，實際上食品公司是勞動的組織者，它和孫某形成了有組織勞動中的“支配—從屬”關系，食品公司是支配的一方，應當被認定為《安全生產法》上的生產經營單位。但從案情來看，這個工程不是孫某自己能夠完成的（或者孫某并不打算自己完成），孫某即使不轉包、分包，也要組織其他人來一起完成，孫某和其他人之間就會形成有組織勞動中的“支配—從屬”關系，孫某就是生產經營單位。在本案中，雖然孫某將部分工程轉包給了呂某，后來事故發生在轉包的這部分工程當中，但根據《建設工程安全生產管理條例》第24條第1款、第3款之規定：“建設工程實行施工總承包的，由總承包單位對施工現場的安全生產負總責。”“總承包單位依法將建設工程分包給其他單位的，分包合同中應當明確各自的安全生產方面的權利、義務。總承包單位和分包單位對分包工程的安全生產承擔連帶責任。”孫某作為總承包單位，仍然必須對此事故承擔連帶責任，安監部門對孫某做出行政處罰，是符合法理的。

（三）非法的“生產經營”是否納入調整范圍

對于生產經營單位的概念，還有一種流傳較廣的誤解，就是認為這個單位應當是合法的，是依法經過審批登記的。如果有的單位未經依法審批登記就從事生產經營活動，就不屬于生產經營單位，即使在生產經營活動中違反了有關安全生產保障義務，也應該由其審批登記機關以未經許可從事相關業務為由進行處罰，安全生產監管部門對這樣的單位沒有監管職責。這個理解當然是錯誤的，《安全生產法》上所講的“生產經營”是事實意義上的，就是有生產經營的事實；而不是規范意義上的，就是不要求是合法的生產經營。非法的生產經營同樣存在安全生產問題，也需要安全生產監管。如果這些單位未經審批登記就從事生產經營活動，還違反了安全生產保障義務，就是實施了兩種違法行為，應該由其審批登記機關和安全生產監管部門對這兩種違法行為分別予以處罰。安全生產監管部門對其違反安全生產保障義務的行為實施處罰，絲毫不意味著對其未經審批登記就從事生產經營活動一事給予了合法性上的認可。

三、平臺經濟等新興業態的安全生產義務

修正后的《安全生產法》第4條增加了第2款，規定：“平臺經濟等新興行業、領域的生產經營單位應當根據本行業、領域的特點，建立健全并落實全員安全生產責任制，加強從業人員安全生產教育和培訓，履行本法和其他法律、法規規定的有關安全生產義務。”這一規定明確了平臺經濟等新興業態對從業人員的安全生產保障義務，具有重要意義。正如2020年7月31日發布的《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業的意見》所指出的那樣，“個體經營、非全日制以及新就業形態等靈活多樣的就業方式，是勞動者就業增收的重要途徑，對拓寬就業新渠道、培育發展新動能具有重要作用”。這里所說的非全日制和新就業形態指的主要就是平臺經濟中的就業方式。平臺經濟等新興業態中的勞動者權益保護問題比較突出，近年來受到社會各界的廣泛關注，也存在很多爭議，其中就包括屬于安全生產領域的職業安全保障問題。對此，《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業的意見》提出要“研究制定平臺就業勞動保障政策，明確互聯網平臺企業在勞動者權益保護方面的責任，引導互聯網平臺企業、關聯企業與勞動者協商確定勞動報酬、休息休假、職業安全保障等事項，引導產業（行業、地方）工會與行業協會或行業企業代表協商制定行業勞動定額標準、工時標準、獎懲辦法等行業規范”。應該說，此次《安全生產法》的修正明確了這些新興業態中生產經營單位的安全生產義務，希望為這些領域中勞動者的職業安全保障提供一個基本解決方案，這一點值得充分肯定。但是，這一問題牽涉面廣，茲事體大，對這一規定的確切含義需要從如下幾個方面深入辨析，準確把握：

（一）本條規定中“從業人員”的范圍

在平臺經濟等新興業態中，勞動者和平臺之間的關系是多樣而復雜的，在目前的執法和司法實踐中，有的被認定為勞動關系，有的被認定為勞務關系，有的被認定為業務發包和承攬的關系。有的網絡平臺如網約車平臺還認為自己從事的是居間業務，只是促成了乘客和網約車之間的客運交易，因此自己和網約車之間是委托和被委托的關系。而《安全生產法》和安全生產領域的其他法律、法規原來所考慮的就業形態是傳統業態，是無法涵蓋上述全部情形的。《安全生產法》在傳統的勞動關系之外，明確提及的其他勞動形態主要是勞務派遣和實習實訓。如果只在這個范圍內理解“從業人員”，就遠遠不能涵蓋平臺經濟等新興業態中的許多就業形態，此次修法新增的第4條第2款也就失去了意義。因此，這里的“從業人員”應當做廣義的理解，就是只要依托該平臺從事相關業務的勞動者，都屬于“從業人員”的范疇。應該說，《安全生產法》在這里使用的“從業人員”一詞具有很強的概括力和兜底作用，超脫于有關互聯網平臺和勞動者之間不同的用工類型和背后的各種論爭之外，實現了對新興業態中各種類型勞動者的全面覆蓋。

（二）本條規定中“生產經營單位”的含義

本條規定中的“生產經營單位”不能一律理解為平臺企業，因為在平臺經濟中，平臺企業和勞動者之間的關系是比較復雜的，在這兩者之間還存在著其他多種生產經營主體。以餐飲外賣平臺為例，就存在“配送合作商”和“勞務外包企業”等主體。誰應該對從業人員承擔安全生產保障義務，應該具體問題具體分析，看是哪一個生產經營單位和勞動者之間形成了直接的“支配—從屬”關系。例如，在2021年4月，南京市人力資源和社會保障局、市場監督管理局、司法局、公安局四個部門所印發的《關于規范新就業形態下餐飲網約配送員勞動用工的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》）就對“外賣騎手”和平臺企業之間的關系進行了比較詳細的區分。按照《指導意見》，“外賣騎手”根據用工性質和用工特征分為“專送騎手”和“眾包騎手”。其中，“專送騎手”是平臺企業將一定區域內的餐飲配送業務以商業合作的形式外包給配送企業（即“配送合作商”），由“配送合作商”對其進行管理的“外賣騎手”，又分為“全日制騎手”“勞務派遣騎手”“非全日制騎手”；“眾包騎手”是“平臺企業”（或與其合作的勞務企業，即“勞務外包企業”）以自由自愿的形式外包給非特定的自然人，由自然人在移動終端上注冊APP并獲得通過后上崗的“外賣騎手”。我們如果結合這個《指導意見》對“外賣騎手”用工關系的界定，就可以發現對他們承擔安全生產保障義務的、《安全生產法》意義上的“生產經營單位”也是不同的：（1）“全日制騎手”是“配送合作商”直接招用的“外賣騎手”，“配送合作商”與“全日制騎手”建立勞動關系的，應當訂立書面形式的勞動合同。此時，“生產經營單位”就是“配送合作商”。（2）“勞務派遣騎手”是勞務派遣單位招用并派遣至“配送合作商”工作的“外賣騎手”，其與勞務派遣單位建立勞動關系，與“配送合作商”形成實際用工關系。勞務派遣單位應當與“勞務派遣騎手”訂立書面形式的勞動合同，與“配送合作商”訂立勞務派遣協議。此時，“生產經營單位”還是“配送合作商”。（3）“非全日制騎手”是在同一“配送合作商”的平均每日工作時間不超過4小時，每周工作時間不超過24小時的“外賣騎手”。“配送合作商”與“非全日制騎手”建立非全日制用工關系的，應當訂立書面或口頭形式的勞動合同。此時，“生產經營單位”也是“配送合作商”。（4）“眾包騎手”是與“平臺企業”或其“勞務外包企業”簽訂網約配送員協議的“外賣騎手”，屬于靈活就業人員，其與“平臺企業”或“勞務外包企業”建立勞務、承攬等法律關系，不存在勞動關系、非全日制用工關系和實際用工關系。但在這種情況下，“平臺企業”或其“勞務外包企業”與“眾包騎手”形成了有組織勞動中的“支配—從屬”關系，仍應被認定為這種情況下的“生產經營單位”。（5）“眾包騎手”如與“平臺企業”或其“勞務外包企業”未訂立任何合同或協議，但從執行、遵守企業作息制度、薪酬制度、規章制度等方面，能夠證明具備《勞動和社會保障部關于確立勞動關系有關事項的通知》規定的勞動關系認定條件，可以認定雙方存在勞動關系。此時，“平臺企業”或其“勞務外包企業”就更應當被認定為《安全生產法》意義上的“生產經營單位”了。需要說明的是，我們以南京市四部門的《指導意見》為例來分析上述問題，并不意味著我們完全贊同其對“外賣騎手”用工關系的分類方式，而是以此說明在平臺經濟等新興業態中認定對從業人員承擔安全生產義務的“生產經營單位”時，不能“一刀切”。《安全生產法》在規定這一問題時，專門強調要“根據本行業、領域的特點”，其旨趣正在于此。

（三）平臺安全生產義務的范圍

生產經營單位的安全生產保障義務包括兩個層次，一是保護勞動者職業安全；二是保障公共安全，因為安全生產問題具有負外部性，不僅影響或威脅勞動者人身安全，也影響或威脅公眾的生命財產安全。《安全生產法》新增的第4條第2款規定平臺經濟等新興行業、領域的生產經營單位應當履行有關安全生產義務時，某一中間版本的審議稿還曾在最后加上了一句話，內容是“依法保障從業人員人身安全和身心健康”。而在最后通過的版本中，又刪掉了這句話，反映了立法機關在這一問題上的謹慎態度。那么，平臺經濟等新興業態中有關生產經營單位的安全生產義務是特指保護勞動者職業安全，而不涉及生產經營中的公共安全保障嗎？還是說兩個層次的安全生產保障目標都被包括在內，平臺經濟中有關生產經營單位所要承擔的安全生產義務和傳統業態并無不同呢？我們認為，平臺經濟等新興業態中的生產經營單位是否應當承擔，以及如何承擔公共安全意義上的安全生產義務，是一個比較復雜的問題，在未能準確地厘清其義務邊界之前，不宜立即將其安全生產義務擴大到這個層面。原因在于，面向勞動者保護的安全生產義務邊界較為清晰，生產經營單位為了履行這些義務所需要付出的成本也比較容易測算。生產經營單位履行這個意義上的安全生產義務，其具體方式雖然和傳統業態有所不同，但基本上還是共通的。但是，平臺經濟等新興業態如何履行面向公共安全的安全生產義務，和傳統業態比起來要復雜得多。以運輸行業為例，在傳統業態下，作為主要生產資料的車輛是企業自有的，并具有專用性，企業比較容易對車況進行檢查和維修，自然應當承擔相應的安全保障義務，對于因車輛問題造成的、導致他人人身或財產損失的生產安全事故，自然也應當承擔責任。但在平臺經濟的業態下，很多車輛是加盟的，也不具有專用性，從業人員完成平臺“接單”之余還可以將車輛用于其他用途，平臺企業或其合作企業雖然也能夠為了保障車況良好而對從業者采取一些約束措施，但其控制力度和傳統業態下的企業是難有可比性的，如果要求其對因車輛問題造成的生產安全事故承擔責任，并不盡合理。因此，如果認為平臺企業等生產經營單位應當和傳統企業承擔同等的公共安全意義上的安全生產義務，有可能極大地增加企業成本，將其經營活動拖入巨大的不確定性當中，制約這些新興業態的持續健康發展。在這種情況下，對于《安全生產法》第4條第2款所規定的這種安全生產保障義務，目前暫時應做狹義理解，即主要理解為保障勞動者職業安全的義務。

四、主體責任和監管責任的關系

此次《安全生產法》修正在第3條中增加第3款，規定：“安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。”這個條款涉及安全生產治理中兩個非常重要的主體及其責任邊界，就是生產經營單位的主體責任和政府的監管責任。《安全生產法》對這兩種責任的要求都是要“強化和落實”，并使用大量條款分別規定了這兩種責任的具體內容。但是，這兩種責任的邊界何在？如何將企業的主體責任“壓實壓緊”，又不過度加重企業負擔，影響營商環境；同時使政府監管既不“缺位”，又不“越位”？這些問題在實踐中一直不易準確把握，存在不少模糊地帶，在涉及事故責任追究的時候還常常引發爭議。對于這個問題，我們在此做一點理論上的闡釋。

生產經營單位對安全生產承擔的主體責任，在本質上可以理解為其從事生產經營活動的一種成本。從事生產經營活動可以期望帶來一定收益，但這種收益伴隨著各種成本，公共安全風險就是成本之一。基于職責權利相匹配、收益和風險對等的原則，因生產經營活動所產生的公共安全風險必須分配給生產經營者自己來承擔。基于這種風險所產生的責任，就是生產經營單位的安全生產主體責任。這種責任包括如下五個層次：第一，識別和防控生產經營活動中的安全風險，避免這些風險轉化為隱患和事故；第二，在這些風險已經轉化為隱患的情況下，治理并消除這些隱患；第三，在這些風險和隱患已經轉化為事故的情況下，處置這些事故，并對受到事故威脅的人員、財產和環境進行救援；第四，如果對事故的處置和救援超出了自身能力，則對于他人（包括政府）實施的處置和救援支付費用；第五，對事故給他人造成的損失予以賠償。

至于政府的監管責任，在根本上則來源于國家對公民人身和財產的安全保障義務，包括這樣五個層次：第一，制度保障。政府的監管首先體現在建立健全安全生產治理的各項制度，為各種主體的安全生產合規提供依據和準則，這些制度的表現形式包括法律、法規、規章、規范性文件，也包括各種技術性標準。第二，安全準入。就是政府自己要對各個層面的安全生產風險進行評估，通過設立各層面的安全準入門檻，將不可接受的安全生產風險予以篩除。安全準入包括多個層面，比如在宏觀層面上，通過產業政策將一些高危行業排除在外；在中觀層面上，通過國土空間規劃、產業園區規劃等限制一些高風險的生產經營行為進入特定區域；在微觀層面上，將不符合各種安全生產條件的企業排除在市場之外；等等。第三，日常巡查。政府應當對生產經營單位在安全生產方面的合規情況進行日常性巡查，也就是通常所講的執法檢查，這種巡查在方式、范圍、頻率上雖然不可能是全天候、全覆蓋的，在發現違法行為的效果上也遠遠不是萬無一失的，但應該達到一般人認為可靠和負責任的程度。第四，警報處理。政府獲得存在安全生產違法行為或者隱患的“警報信息”之后，應當及時、有效地對“警報”所提示的情況進行處理。這里的所謂“警報”，可能來自日常監測巡查的發現，也可能來自舉報。第五，危機化解。在生產安全事故發生之后，政府出于保障公共安全的基本職責，有義務幫助生產經營單位實施應急處置與救援，如果處置與救援超過了生產經營單位自身的能力，政府還應該主導事故的應急工作，確保“一方平安”。但如果事后經過調查確認生產經營單位對事故負有責任，應當由事故單位承擔事故應急處置與救援所付出的成本。在這里，政府的應急處置與救援職責所體現的就是其監管責任，而生產經營單位對應急成本的負擔所體現的就是其主體責任。

【延伸思考】

1.此次《安全生產法》修正，將第5條“生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責”修改為“生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責”。如何理解這里的“其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責”？

2.《安全生產法》第15條規定：“依法設立的為安全生產提供技術、管理服務的機構，依照法律、行政法規和執業準則，接受生產經營單位的委托為其安全生產工作提供技術、管理服務。生產經營單位委托前款規定的機構提供安全生產技術、管理服務的，保證安全生產的責任仍由本單位負責。”那么，如果這些提供第三方服務的機構對生產安全事故的發生確實負有責任，應當如何追究？