二、修改理由

近年來，在公交車等公共交通工具行駛過程中，因司機與乘客發生沖突而導致事故發生的新聞屢屢見諸報端，可以說，現實中發生的悲劇性事件極大地促成了此條文的增設。而進一步加以分析，則會發現實質性的修改理由還包括該類行為的社會危害性較大，以及既有刑法體系下的規范供給存在不足等方面。

（一）因司乘糾紛危及公共安全的案件時有發生且影響較大是增設此條文的直接原因

近年來，因司乘糾紛危及公共安全的案件并不鮮見，特別是2018年10月28日重慶公交車墜江事件，更是直接導致了15人死亡的慘重后果。該案系因乘客劉某與公交車司機冉某在行車過程中發生激烈爭執導致：10月28日上午，因乘客劉某錯過下車站，要求司機冉某停車未果，雙方遂發生爭執。10時8分49秒，劉某右手持手機擊向冉某頭部右側；10時8分50秒，冉某右手放開方向盤還擊，側身揮拳擊中劉某頸部，隨后劉某再次用手機擊打冉某肩部，冉某用右手格擋并抓住劉某右上臂；10時8分51秒，冉某收回右手并用右手往左側急打方向，導致車輛失控向左偏離越過中心實線，與對向正常行駛的紅色小轎車相撞后，沖上路沿、撞斷護欄墜入江中。[1]該案發生后，《人民日報》發表評論：“一段驚心動魄的視頻，還原了悲劇誘因；一場無謂的紛爭，拉十幾人‘陪葬’。教訓之慘重，讓人不敢直視，卻不得不叩問，乘客與司機互毆何以一再出現？痛定思痛，別止于唏噓，更別停留于憤怒。無徹底反思就無真正救贖，不形成制度正義，類似悲劇便難斷絕。”[2]事實上，此類案件近年來時有發生，根據中國司法大數據研究院的統計，2016年1月1日至2018年10月31日，全國各級法院一審審結公交車司乘沖突刑事案件223件，且2017年此類刑事案件數量較2016年增長了4.8%。[3]而且，這類案件一經發生，往往引發民眾較大的關注。在此背景下，不僅《人民日報》等官方媒體積極呼吁要形成“制度正義”，包括學者、實務界人士等在內的社會各界也積極呼吁增設類似于妨害安全駕駛罪等罪名作為《刑法》第133條之二。[4]2019年年初，由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《關于依法懲治妨害公共交通工具安全駕駛違法犯罪行為的指導意見》，也從一定程度上體現了公安司法機關對民意的回應。[5]

以刑法立法的方式回應民意，是《刑法修正案（十一）》的立法“動力”之一，本罪的增設即是例證。[6]此舉的合理性在于，與民法、行政法相比，刑法通常能夠給存在實施違法行為之虞的人以最為強烈的否定性“信號”，表明社會共同體對該類行為最為明確的否定和排斥態度，同時在客觀上達到一定的平復民眾情緒的效果，由此，對于新近發現的國家治理過程中的“痛點”，以刑事立法的方式向包括潛在犯罪人在內的民眾傳遞清晰的信號，便是一種可被理解的選擇。然而，這樣的做法也存在著潛在風險，比如容易導致刑法與前置法在特定場域下的錯位，致使應否增設罪名缺乏明確且具有約束性的判斷標準，以及從長遠來看未必能夠帶來社會治理效能的提高等。可見，即使該類案件的發生直接催生了妨害安全駕駛罪的增設，但對該罪的增設進行正當性層面的檢視，還需要更為實質性的理由。

（二）妨害安全駕駛行為具有嚴重的社會危害性是增設此條文的根本原因

主流刑法理論認為，社會危害性是犯罪最基本的特征。[7]盡管該理論近年來受到了一定挑戰，且客觀上講社會危害性理論在約束立法方面的功能也較為薄弱，但不可否認，其至少為我們檢視將某一類行為納入刑法的調整范圍提供了一種可供參考的分析路徑。那么，需要回答的便是，妨害安全駕駛行為是否具有嚴重的社會危害性呢？我們認為答案是肯定的，而這種社會危害性也是此條文增設的根本原因。

從立法者將該罪定位于《刑法》第133條之二可知，妨害安全駕駛罪的社會危害性具體體現為對公共安全的危害，并進一步表現為兩個方面：一方面，妨害安全駕駛行為對公共交通工具內乘客的生命財產安全構成威脅，這是因為，當發生妨害安全駕駛行為后，公共交通工具容易失去控制，進而導致公共交通工具內的搖晃、顛簸、碰撞、急停、墜落、沉溺等情況，車內乘客的人身和財產安全也因此面臨較大威脅。在前述重慶公交車墜江事件中，也正是因為車輛失去控制，引發了車內15名乘客死亡的慘劇。另一方面，妨害安全駕駛行為也容易對車外的車輛、行人以及其他公私財物構成威脅，這同樣是因為在公共交通工具失去控制時，可能引發對路面行人、車輛以及路上公私財物的沖撞。事實上，在許多案例中，這兩種威脅同時存在并轉化為現實的結果。如2019年8月31日14時許，在長春市朝陽區歐亞賣場開運街公交站點，被告人張某同其丈夫高某因乘車問題與公交車司機孔某發生口角，雙方互相辱罵，在車輛行進過程中，張某用手擊打司機，引發車內7名乘客受傷、路邊行人受傷、公交車及三臺私家車不同程度受損的結果。[8]又如2013年6月6日10時許，被告人胡某在重慶市某區某車站搭乘公交車時，因上車時與該車司機張某發生口角，在車輛行駛途中用右手擊打司機張某的頭部，并抓扯張某正在操作方向盤的右手，致使該公交車操作失控沖上人行道，撞傷行人周某某（重傷），致使行人王某某受傷（輕傷），撞倒公交車站站臺設施。[9]更重要的是，從該類案件的特點來看，結合中國司法大數據研究院公布的信息，在樣本案例中，54.51%的司乘糾紛刑事案件發生在車輛行駛過程中，超七成案件發生在市內道路、路口、大橋、盤山路、高速等危險環境下，38.68%的案件中有人員傷亡情況，[10]可見，無論是從該類案件多發地點來看，還是從實際的傷亡情況來看，此種行為對公共安全的危害性都是不容小覷的，也正是由于該類行為會威脅車內、車外人員的人身安全和公私財產安全，才使得刑法對該類危害公共安全行為的介入變得必要。

（三）既有刑法規范供給不足是增設此條文的現實原因

在《刑法修正案（十一）》出臺以前，刑法介入妨害安全駕駛的行為，通常是通過以危險方法危害公共安全罪等犯罪得以實現的。根據中國司法大數據研究院統計的數據，當被告人為乘客時，案件量排前五名的罪名為以危險方法危害公共安全罪（55.77%）、故意傷害罪（14.74%）、尋釁滋事罪（14.74%）、妨害公務罪（7.05%）、盜竊罪（3.21%）；當被告人為司機時，案件量排前五名的罪名則是故意傷害罪（56.86%）、交通肇事罪（15.69%）、猥褻兒童罪（5.88%）、故意殺人罪（3.92%）、強奸罪（3.92%）。[11]另一項實證研究則表明，2001年至2018年間，一審人民法院審理的160例乘客妨害公共交通工具駕駛案中，99%的案件均以以危險方法危害公共安全罪定罪處罰。[12]

不過，以以危險方法危害公共安全罪介入該類案件，難以周全地處理這種具有危害公共安全之社會危害性的行為，這主要是因為從《刑法》第114條、第115條第1款的罪狀表述上看，成立該罪既要求在行為性質上具有與放火、決水、爆炸、投放危險物質行為的相當性，而且要求至少具有足以危害公共安全的具體危險，而妨害安全駕駛的行為是否達到能夠滿足上述入罪“門檻”的程度則不能一概而論，而是取決于天氣狀況、駕駛環境、運行路況、載客人數、所處地段人流車流量、行車速度、行為人實施暴力的方式與程度、駕駛人員互毆或毆打他人的方式與持續時間等方方面面內容。在此背景下，在一些情節相對輕微的個案面前，公安機關、人民檢察院、人民法院有時會異常“糾結”：一方面，他們認為此種行為具有嚴重的社會危害性，應當施以刑罰處罰；另一方面，鑒于以危險方法危害公共安全罪的罪狀表述以及未造成嚴重后果時“三年以上十年以下有期徒刑”的重刑配置，他們又對以該罪論處十分猶豫。于是，雖有少部分滿足其他犯罪成立要件（如尋釁滋事罪）的行為可以被分流到其他犯罪中去，但對于除此以外的另一些難以成立以危險方法危害公共安全罪的行為，則出現了法檢對是否構成以危險方法危害公共安全罪意見不一，甚至是對本不構成以危險方法危害公共安全罪的情形做拔高處理的現象。如在劉某以危險方法危害公共安全一案中，被告人劉某因投幣問題與公交車司機發生爭吵，爭吵過程中劉某在公交車剛剛起步時，用手扯了一下司機的右手肘及方向盤后（約1秒鐘）便停止了拉扯，司機也立即停了車。該案一審經審委會討論決定判被告人無罪，但人民檢察院提出抗訴認為該行為足以達到危害公共安全的程度，最終，經二審法院審委會討論，決定駁回抗訴、維持原判。[13]對于該案，二審法院經過審委會的專門討論，慎重地駁回了檢察機關的抗訴意見，但實踐中，另一些案件則是被拔高處理、適用以危險方法危害公共安全罪了。

對上述法檢意見不一，甚至最終對該類案件做拔高處理的情況加以反思，應當認識到，問題的核心在于《刑法修正案（十一）》出臺以前，對妨害安全駕駛行為存在刑法規范供給不足的現象。對于具有較為嚴重的社會危害性的妨害安全駕駛行為，如具有危及公共安全的具體危險的妨害安全駕駛行為，甚至是進一步致人重傷、死亡的行為，顯然可以通過《刑法》第114條（以危險方法危害公共安全罪）、第115條第1款（以危險方法危害公共安全罪）、第133條（交通肇事罪）進行處理；而對于情節相對輕微，但同樣具有嚴重社會危害性、應受刑罰處罰的妨害安全駕駛行為，則難以在《刑法修正案（十一）》出臺以前的既有刑法框架下尋找到合適的罪名，即對該類行為，缺乏一個輕于具體危險犯和實害犯規定、法定刑幅度低于《刑法》第114條的罪名。可以說，《刑法修正案（十一）》第2條，正是彌補了這一規范供給上的不足。