我國中西部與東部地區資源型城市可持續發展的長效機制構建

岳利萍

摘　要：資源型城市可持續發展不僅是其產業的可持續發展，更是社會和環境的可持續發展。雖然我國資源型城市可持續發展取得了一定成效，但現有政策在援助方向和目標、支持領域和力度方面未能完全做到區別對待和分類指導。本文通過梳理我國不同類型資源型城市空間分布特點及特征，剖析了我國不同區域資源型城市可持續發展的痛點與難點，在此基礎上，提出了三個視閾下的長效機制構建框架：在主體異質性視閾下盡快建立“7＋5”機制；在空間異質性視閾下，構建“騰籠換鳥”與“鳳凰涅槃”機制；在類型異質性視閾下，構建不同重點的預警機制，形成事前、事中和事后的全方位一體化長效機制體系，實現資源型城市可持續發展。

關鍵詞：資源型城市；可持續發展；長效機制；主體異質性；空間異質性；類型異質性

作者簡介：岳利萍（1978—　），西北大學經濟管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為資源環境約束下的經濟發展。主持并結題國家社科基金、陜西省哲學社會科學基金、陜西省軟科學項目等多項研究課題。圍繞“資源枯竭型城市轉型政策”這一主題，在《光明日報》《改革》《中國人口、資源與環境》等期刊發表多篇論文。

一、引言

早在2001年我國就開始重視并研究資源枯竭型城市轉型發展問題。目前共有262座資源型城市，其空間分布呈現出全國性分布、空間非均衡分布和區域內部聚集分布三大特征。全國性分布體現在資源型城市的絕對數量上，四大區域無一例外均有資源型城市，東北地區、東部地區、中部地區和西部地區資源型城市個數分別是37座、49座、74座和102座；空間非均衡性分布則表現為各地區資源型城市占全國資源型城市的相對數量呈現出從西部—中部—東部—東北比重逐漸減少的特征；區域內部聚集分布體現在資源型城市占所在地區縣級以上城鎮比重上，呈現出東北密集分布，中、西部次之，東部地區分散化的特點。不同類型資源型城市的分布：從絕對數量上看，成熟型和衰退型多，成長型和再生型少；從不同類型的區域分布來看，東北地區成長型城市最少，僅有1座，中部地區成熟型城市最多，達到45座；衰退型城市主要集中在東北、西部和中部地區；再生型城市四大區域均較少，相對較多的東部地區也僅有7座（見表1）。

中央政府歷來重視資源型城市的轉型與可持續發展，對于資源型城市可持續發展的認識經歷了一個由點到面，從散至合的全面化、綜合化與體系化過程，而這一過程則生動地體現在以下三個方面：一是決策重點更加科學，經歷了“資源枯竭型城市轉型—振興東北—全面建成小康社會—五位一體全面發展”的深化過程；二是對資源型城市的界定更加廣泛，從2001年僅有1座資源枯竭型城市，到目前明確界定了涉及全國28個省區不同產業、不同發展階段、不同行政級別的262座城市；三是助力資源型城市轉型與可持續發展的機制不斷優化，逐漸形成了一攬子系統性發展機制。事實上，盡管不同地區的資源型城市可持續發展取得了一定成效，但從實踐效果來看，“五大機制”的發揮效果并不理想，一方面是其發揮的空間受制于現行資源管理體制的掣肘，資源隸屬部門不同，難以形成“多規合一”，不能統籌使用、合理配置經濟要素；另一方面則是其發揮的潛力受限于國家對資源型城市可持續發展政策的不完善，現有政策在援助方向和目標、支持領域和力度方面未能完全做到區別對待和分類指導，尤其缺乏對政策執行效果的事后評估，導致可持續發展機制很難促進經濟增長。

二、我國中西部和東部地區資源型城市可持續發展：痛點與難點

除保障國家能源與資源安全外，保障國家生態安全是中西部地區資源型城市肩負的另一大重任。這些城市大多區位劣勢明顯，遠離區域經濟集聚中心，社會發展成本高昂，其可持續發展的痛點與難點表現為以下五個方面：一是供給側結構性改革與資源型城市穩定發展之間的矛盾。供給側結構性改革要求去產能，轉換經濟發展新動能要求中西部地區淘汰落后產能，引導其有序退出，這勢必會產生大量下崗職工，給資源型城市社會穩定帶來巨大的壓力。二是國際、國內資源能源價格低迷與資源型城市多元發展的矛盾。中西部地區聚集了我國70%的成熟型資源型城市，在當前國際、國內石油和煤炭等能源和資源價格低迷的宏觀背景下，資源型城市地方政府財政收入增速急劇下降，導致其尋求多元化發展的財政支持能力降低。三是資源型城市國企效率低下與市場機制之間的矛盾。中西部地區成熟型和衰退型城市數量的總和為137座，占資源型城市總數的52%。成熟型和衰退型資源型城市國有企業比重普遍較大，“礦城一體”“政企合一”的現象較為普遍，國有企業在某些方面存在的效率低下和市場機制要求高效配置資源之間存在較大矛盾。四是資源產業的鎖定效應與資源型城市產業轉型發展的矛盾。資源富集地區資源型產業利潤率高于社會平均利潤率，對生產要素形成強大的虹吸效應，將資本和人力資源鎖定在資源產業內部，形成“資源優勢陷阱”，這與資源型城市產業可持續發展所要求的產業多樣化形成巨大矛盾。五是財富流失效應與財富當地資本化的矛盾。資源型城市因礦而建、因礦而興或因礦而衰，資源產業的大力發展促使當地的企業家先富起來，但這部分人又會將資源開發帶來的財富轉移到東部發達地區或發達地區的高利潤率行業，形成了資源型城市在生產領域創造財富，在消費領域流失財富的不正常現象，導致資源所在地資本形成不足。

東部地區資源型城市區位優勢明顯，靠近區域經濟聚集中心，市場化程度較高，實現可持續發展的痛點與難點表現為以下三個方面：一是新舊動能轉換與資源型城市經濟穩定增長之間的矛盾。新舊動能轉換會造成東部地區資源型產業的轉移，短期內會導致經濟增速下降，這與保增長形成矛盾。二是綠色發展與資源型城市產業選擇之間的矛盾。改革開放以來，東部地區經過率先發展，生態容量可用空間越來越少，在當前綠色發展的要求下，在接續產業的選擇上，形成了既要保證逐步恢復生態環境又要實現經濟增長的矛盾。三是資源產業擠出效應與資源型城市創新發展之間的矛盾。東部地區成熟型資源型城市比重較高，資源型經濟對人力資源，特別是高素質人力資源的擠出，降低了資源型城市技術創新效率，進而對其制造業形成二次打擊，使其難以實現創新驅動下的經濟可持續發展。

三、我國中西部地區和東部地區資源型城市可持續發展：長效機制

（一）主體異質性視閾下的長效機制：“7＋5”機制

資源型城市可持續發展涉及經濟、社會、環境的統籌發展，需要處理好產業轉型與可持續發展，城市轉型與可持續發展，社會穩定與可持續發展，以及各種生產要素與經濟轉型之間的關系。主體異質性視閾下，一端以中央政府為主導，統籌構建以產權為紐帶的開發前約束與規范、開發中共享、開發后補償、評估與區域利益協調的機制；另一端以地方政府為主導，構建資源型產業與資源型城市之間轉型發展的產城融合機制。

從中央政府層面，除了加大已有的“五大機制”，即開發秩序約束機制、產品價格形成機制、資源開發補償機制、利益分配共享機制和接續替代產業扶持機制外，應盡快在全國范圍內建立起資源開發后的可持續發展評估機制與區域間利益協調機制，形成事前規范、事中共享、事后評估與利益協調的全生命周期三位一體七大發展機制。可持續發展評估機制要求在全社會范圍內建立綠色政績考評體系和綠色GDP核算體系，從規范政府行為和提升產業發展質量兩個方面實現資源、環境、經濟和社會的和諧統一。區域利益協調機制要求通過規范財政轉移支付制度，建立資源型與非資源型城市間的補償制度和城市協調發展專項資金等方式，促進資源型城市與非資源型城市在基礎設施建設、公共事業發展、產業分工協作、社會保障、生態環境治理等方面的深入合作。此外，要盡快組建由中央、地方政府，資源所在地居民與資源開發企業四方共同參與主導的股份制資源開發公司，推進資源開發利益共享機制的建立。通過合理拆分資源的產權，完善資源開發過程不同參與主體的權利與義務，優化設計資源勘探開發成本與資源開發收益相匹配的成本分攤與利益共享份額，提高資源開發的短期紅利與地區發展的長期收益之間的相互匹配度。完善接續替代產業扶持機制。國家在重大產業項目布局和建設、項目審批、土地利用、融資貸款等方面引導和鼓勵生產要素向接續替代產業集聚。完善資源開發補償機制。按照開發者保護、受益者補償、污染者治理、破壞者修復的原則，將資源型企業給生態環境帶來的負外部性內部化。

從地方政府層面，要盡快建立起以產城融合為核心的五大發展機制，防范資源型產業對可持續發展帶來的擠出、鎖定和財富快速流失效應。第一，構建產城融合機制，破除鎖定效應。以城市為基礎，通過技術創新，實現產業升級、產業延伸、產業配套、產業嬗變，打破產業邊界，降低進入壁壘，達到產業與城市功能融合、空間整合，以產促城，以城興產。第二，完善城市創新體系互動機制，破除擠出效應。首先，增強供給側對創新的支持力度，加大地方政府在創新基礎設施、創新平臺等硬件方面的投入，不斷促進形成創新友好型社會環境。其次，優化創新主體激勵相容機制，打破體制機制對大學、企業、科研機構等創新主體的束縛，讓其進一步釋放創新活力，增強創新動力，提高創新能力。最后，積極引導綠色技術創新。從需求側強化對綠色創新的需求，在產業布局上，培育綠色產業集群。第三，完善財富聚集機制，破解財富流失效應。其一，建立健全資源所在地產業發展項目庫，以產業為支撐吸引資源所在地企業家回家鄉創業；其二，從財稅優惠、投資補貼、地租減免、用工獎勵、創新激勵等方面，構建相應的制度體系與政策平臺，用制度與政策培育、引領、激勵資源開發的財富留在資源所在地，形成財富保護機制。第四，建立城市中心轉移、合并、拓展共進機制，擴展城市發展容量。推進對資源型城市進行分類歸置、區別對待、存優去劣、有所取舍的進程。一方面，對于那些主導性資源瀕臨枯竭、區位優勢不明顯、生態環境承載力差、人口規模小、接續替代產業難成“氣候”的資源型城鎮，應盡快轉變其在區域中的功能定位與職能分工，堅持因地制宜與因勢利導原則，“宜工則工”“宜牧則牧”“宜林則林”；另一方面，對于那些產業關聯度大、區位條件優越、基礎設施完善、交通網絡發達、行政區劃接近一致的資源型城市，通過增進城市經濟活力與產業實力，進一步完善其中心城鎮功能。第五，完善城鄉優勢互補發展機制，破解城鄉雙重二元結構。提質擴容后的資源型城市，通過城區基礎設施、非資源型產業、公共產品、城市文明向農村延伸、輻射和傾斜等方式，促進美麗鄉村建設，形成以城帶鄉、城鄉互補、協調發展的長效發展機制。

（二）空間異質性視閾下資源型城市可持續發展的長效機制：“騰籠換鳥”與“鳳凰涅槃”

資源型經濟“一柱擎天，結構單一”，在當前“三期疊加”的特定階段，經濟下行壓力加大，經濟發展步入新常態。空間異質性視閾下，東部地區資源型城市可持續發展的關鍵在于如何實現“騰籠換鳥”，而中西部地區資源型城市可持續發展的關鍵則在于如何實現“鳳凰涅槃”。

1．中西部地區資源型城市可持續發展的長效機制

以產業可持續發展為重點，通過構建產業選擇性承接機制，實現經濟可持續發展。一方面，以集群式承接為途徑，通過精準引入，實現“鳳凰涅槃”。另一方面，根據中西部地區資源型城市特點和生態環境容量，遵循“趨利避害”的轉型發展理念，在積極有序承接東部產業集群式遷入的基礎上，建立科學有效的產業準入標準和產業承接負面清單，拒絕承接高污染、高耗能、技術含量低的產業和企業，促進地區經濟、社會和環境三重福利的攜手共進，實現區域福利水平的全方位提升。

以改善民生為根本，通過設立中西部地區穩定基金，實現社會穩定發展。近年來，農民工等人員返鄉創業與務工活動逐漸增多，加之東部地區持續向中西部地區進行產業轉移，導致中西部地區資源型城市對本地勞動力需求明顯增加，但勞動力技能單一、結構失衡等問題比較突出。因此，可考慮設立中西部地區穩定基金，該基金主要用于對中西部地區資源型城市進行企業職工生活保障、下崗再就業培訓、基礎設施建設等方面的支持。資金有三個來源，一是中央政府和地方政府財政收入，二是成熟期資源型產業的部分利潤，三是礦山環保與土地復墾保證金收入等。以加大中西部地區資源型城市普通勞工的技能培訓作為突破口，以改善中西部地區資源型城市基礎設施為抓手，提高中西部地區資源型城市勞動力本地就業率，減少跨區域人口流動。

以保護生態為抓手，通過設立中西部地區可持續發展準備金，實現生態環境可持續發展。中西部地區，尤其是西部地區的資源型城市生態環境脆弱，中西部地區準備金主要用于資源開采中和開采后的生態環境修復。在征收方面，一方面，可按資源生產、加工和銷售收入的一定比例征收，實行專款專用、專戶儲存的管理方式，由中西部地區政府按照資源型城市轉型的緊迫程度統籌使用。另一方面，節能環保產業具有產業鏈條長、吸納就業高、生態效益顯著的特點，對于中西部地區的節能環保產業，可從中西部地區可持續發展準備金中提取適當比例，對其生產、加工和銷售環節進行適當補貼。促進中西部地區節能環保產業的發展，既是保護生態的需要，也是實現中西部地區資源型城市產業可持續發展的需要。

以絲綢之路經濟帶為支撐，通過對接中亞實現區位比較優勢。目前國家正在積極地推進向西開放的戰略，中西部地區資源型城市應充分發揮其毗鄰中亞的地緣優勢，根據各地資源環境稟賦，開展資源的精加工和深加工，延伸產業鏈條。一方面，把從中亞等地區進口的原材料就地加工，促進就業，增加當地收入，而不僅僅是充當資源的過境地，進一步縮小民族地區與內地的發展差距，促進民族團結。另一方面，積極實行“走出去”戰略，依托中西部地區資源型企業的技術優勢，在中亞國家拓展市場，擴大中國企業在國外，尤其是在中亞國家的知名度。

2．東部地區資源型城市可持續發展的長效機制

構建落后產能淘汰機制，“騰籠換鳥”“筑巢引鳳”。一是從供給側入手，加快推進支柱產業技術升級與主導產業業態重塑，以龍頭企業為主導，鼓勵一大批企業開展生產技術優化升級、生產設備更新完善、生產工藝開拓創新，加速淘汰落后產能。二是搭建新型載體，力促資源型產業轉型。東部地區資源型城市應以信息技術為載體，大力發展信息傳輸、軟件和信息技術服務業，促進資源型產業轉型。三是以全面推行企業分類綜合評價制度為契機，著力研究資源要素價格的動態形成與優化配置政策，加快推進配套政策落地實施，采取市場化的方式，用價格機制推動落后產能的淘汰、過剩產能的化解與低效產能的退出。

完善創新創業就業機制，實現區域內部共同繁榮。一是通過大力發展服務業，創造更多崗位；二是從供給側發力，創新公共服務供給模式，施行政府購買基層公共管理和社會服務崗位的兜底措施；三是構建勞動者終身職業培訓體系，預防失業，促進就業，通過政府引領與市場競爭相結合，實現就業可持續發展。

建立城市文化再造機制，提升城市形象，塑造城市品牌。作為推動資源型城市轉型發展的重要力量，城市文化能夠凝聚其轉型發展的共識，激發其轉型發展的動力，釋放其轉型發展的活力，引領其轉型發展的風氣。東部地區資源型城市在轉型過程中，一是鼓勵文化原創，營造創新文化，引領城市向創新發展轉型；二是保護城市遺產，營造城市發展特色，引領城市向個性發展轉型；三是振興文化產業，優化城市產業結構，引領城市向多元發展轉型。通過城市文化建設，提升城市形象，塑造城市品牌。

以海上絲綢之路經濟帶為契機，改善貿易結構，開拓新市場。東部地區沿江、沿邊、沿海，區位優勢明顯。東部地區的資源型城市應積極利用區位優勢，支持具有自主品牌、高附加值和自主知識產權的產品出口。緊緊圍繞已有的上海、廣東、天津和福建自貿區，通過海上絲綢之路，帶動地質勘探設備、資源開發設備和技術勞務出口。以海上絲綢之路經濟帶為平臺，推行出口市場多元化戰略，在鞏固傳統出口市場的同時，全方位、多層次、立體化開拓新興市場。

（三）類型異質性視閾下資源型城市可持續發展的長效機制

類型差異視閾下我國資源型城市可持續應遵循差異化指導、特色化發展的原則，根據資源保障能力和可持續發展能力差異，以預警機制的建設為核心，構建長效發展機制。

1．成長期資源型城市有序發展預警機制

此類資源型城市資源儲備充足，開發前景光明，經濟、社會發展潛力巨大，是我國能源資源的供給和后備基地。該類型的城市應建立有序開發預警機制，包括建立資源開發企業的準入預警、資源開發強度預警和生態環境變化預警，通過預警機制，合規開發資源。明確資源型企業的進入規模門檻、技術門檻、開發強度門檻、生態退化門檻，對于壟斷、惡性競爭或不合規的企業，及時制止其生產和銷售行為。同時，錯位競爭有序發展，積極謀劃布局與周邊地區帶有差異性的戰略性新興產業，以新型工業化促進新型城鎮化，實現資源型城市的可持續發展。

2．成熟期資源型城市跨越發展預警機制

此類資源型城市資源保障能力強，經濟社會發展水平較高，是現階段我國能源資源安全保障的核心區。該類型的城市按照“一產精、二產優、三產強”的思路，建立跨越發展預警機制，包括資源型產業衰退預警、先進產業和技術追蹤預警、生態環境破壞預警。通過構建資源能源大數據庫，長時間、大跨度、大范圍整合世界資源能源價格，評估資源能源產業發展周期，為相應資源產業發展前景提供精準預報。通過建立資源開發利用先進技術轉移市場，追蹤世界頂級技術。通過建立資源開發利用生態恢復實驗室，加大治理和恢復生態環境，消除資源開發利用對生態環境的不利影響。通過完善城市功能，提高城鎮化質量，跨越資源型經濟陷阱。

3．衰退期資源型城市轉型發展預警機制

此類資源型城市產業結構不合理，地方財政困難，就業壓力大，公共服務體系運轉困難，生態環境脆弱，是實現可持續發展的重點問題區和攻堅區。該類城市應建立轉型發展預警機制，包括地方債務預警、社會穩定預警、地質災害預警和接續替代產業預警。通過確認、甄別、預測與評價衰退期資源型城市政府的直接債務、負有擔保責任的債務，對其進行綜合評價，建立包含債務依存度、負擔率、赤字率、人均負債額、債務逾期率、平均還債年限等指標在內的地方債務風險預警指標體系。通過數據采集、風險監測、風險識別、狀態分析、風險度量，形成預警報告，通過風險分散、阻斷風險和轉化風險，實現動態監測。加強衰退期資源型城市地質與氣象部門的數據共享，加大排除地質災害隱患，形成地質災害預警常態化、動態化。通過對全產業鏈和產品生命周期的預判，及早識別接續替代產業，形成接續替代產業預警。

4．再生期資源型城市創新發展預警

此類城市是可持續發展的示范區與先行區。這意味著，該類型城市的發展應聚焦在實現轉型成功后的長期繁榮，這就要求其應建立創新發展預警機制，包括經濟結構優化預警、傳統產業智能化預警、公共服務均等化預警。在經濟結構優化方面，形成生產性服務業與生活性服務業領跑發展的趨勢；在傳統產業方面，利用信息技術和互聯網技術，改造傳統產業；在公共服務方面，更加注重科技、教育、醫療等服務質量的提升。通過優化城市功能，提升城市文化品位，形成區域發展的中心區和增長極，建立宜居、宜業、宜游、復綠、增綠、低碳的新城市。

綜上所述，在資源型城市可持續發展中，應通過新舊動能轉換來轉變發展方式；通過正式與非正式制度安排突破體制機制束縛；通過城市功能完善與提升實現資源型城市的可持續發展。在主體異質性視閾下盡快建立“7＋5”機制，在空間異質性視閾下，構建“騰籠換鳥”與“鳳凰涅槃”機制，在類型異質性視閾下，構建不同重點的預警機制，形成事前、事中和事后的全方位一體化長效機制，實現資源型城市可持續發展。