第二節　城鎮化

在探索牧區城鎮化這一問題之前，首先要研究清楚城鎮化與新型城鎮化的相關問題，厘清新時代我國城鎮化的相關政策導向。

一、城鎮化

（一）城鎮化概念的內涵與外延

20世紀70年代后期，城鎮化的概念伴隨著國外城市化理論的引入而出現在中國學術界。1991年，我國學者辜勝阻在《非農化與城鎮化研究》中提出并闡述了城鎮化的概念，(2)之后學者們從不同角度對“城鎮化”與“城市化”的概念進行了定義，但至今尚無定論。我國建設部于1998年頒布的《城市規劃基本術語標準》（GB/T 50280—98）并未對城市化與城鎮化作出區分，將其統一解釋為人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，而且該過程伴隨著鄉村人口向城市集聚、城市不斷發展和完善。(3)“城鎮化”一詞在我國政府官方文件中的首次使用是在2000年10月召開的中共十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》。(4)“城鎮化”一詞之所以具有中國特色而且反映了我國的實際情況，主要體現在以下兩個方面：第一，我國的行政建制包括了直轄市、市和鎮的三級城鎮體系，其中的市還包括了省轄市、地級市以及縣級市，而且目前我國縣級以下鎮數量龐大，約有2萬個，明顯超過西方各國城鎮的數量。第二，我國農村勞動力特殊的轉移路徑，使得城鎮成為我國農村剩余勞動力轉移的一個過渡性載體，農村人口先轉移到離他們最近而且熟悉的城鎮，進而再流向大、中城市。

城鎮化包含了進程和目標兩層含義。一方面，城鎮化是農村人口向城鎮轉移的過程，是第二、三產業向城鎮集聚和發展的過程，是城鎮的地域性質及其景觀的轉化過程，也是城市的文明／城市意識擴散和傳播的過程；另一方面，城鎮化也是一個發展目標，而且這個目標是動態的，具有歷史性和階段性，伴隨著城鎮化的不同發展階段體現出來。

（二）城鎮化的衡量標準

早期的城鎮化水平是以城鎮人口在總人口中所占比重來衡量的。該指標僅僅使用人口比重的變化來反映城鎮化水平，未關注到城鎮經濟、居住環境以及基本公共服務等的變化。后來隨著人們對城鎮化“質”的關注，衡量城鎮化的指標除了人口城鎮化率外，還包括了土地城鎮化率、資本城鎮化率以及生活方式的城鎮化率等。(5)

（三）城鎮化發展的特征

從發展進程來看，我國城鎮化可概括為4個階段：中華人民共和國成立初期至改革開放時期的曲折緩慢上升階段、1978年至1999年的城鎮化初級發展階段、2000年至2010年的城鎮化加速發展階段、2011年至今的城鎮化質量提升階段。從發展水平來看，我國的城鎮化水平大體趨勢按地理分布從東往西逐漸遞減，而且城鎮化水平低于工業化水平。從發展動力來看，我國城鎮化經歷了由政府主導的外生模式到由經濟發展帶動的內生模式再到外生與內生統一推動的過程。(6)

二、新型城鎮化

（一）新型城鎮化內涵

2012年，黨的十八大論述了“堅持走中國特色新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化道路，推動信息化和工業化高度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化互相協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化共同發展”，并將城鎮化確立為我國未來經濟發展的新動力與擴大內需的關鍵手段。新型城鎮化的定義，是在傳統城鎮化的概念上進一步展開的，尚無明確統一的定論。一般認為，新型城鎮化與傳統城鎮化相比，更加突出發展的科學性、集約性、協調性以及人本性。在城鎮化發展的道路上以科學發展觀為指導，轉變為低污染、低排放、低投入高效益的綠色、集約型發展模式，并注重城鎮化發展的步伐與工業化、農業化、信息化相協調，促進工業化和信息化的高度融合。在整個城鎮化進程中以民生為主體，把“人”而非“物”作為城鎮化建設的出發點與落腳點，保障“人”在城鎮化發展中的利益。

新型城鎮化改變了傳統觀念中城鎮規模與數量的擴大的發展模式，其“新”的含義主要體現在：①城鎮化過程中不再一味將重點放在城鎮建設，開始統籌考慮農村的發展，更加注重農村與城市的協調發展。②不再以犧牲農業、環境為代價，注重優質、綠色、高效的小城鎮的建設。③注重城鎮化過程中人的身份轉化，使農村人口享有與城市人口一樣的居住環境與公共服務。

（二）新型城鎮化發展的目標和要求

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》闡述了未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務。我國新型城鎮化的目標和要求主要表現在以下幾點：

1．加快農業轉移人口市民化

推進戶籍制度改革與基本公共服務均等化，推動更多人口融入城鎮。深化戶籍制度改革，健全和實施居住證制度，建立健全農業轉移人口市民化的保障機制。

2．優化城鎮化的布局和形態

從全國來看，加快建設各種交通運輸方式，促進高鐵和高速公路等快速通道的建設，形成大中小城市和小城鎮合理分布、和諧發展的“兩橫三縱”城市化戰略格局。加快城市群建設發展，加大中心城市的帶領和引導作用，以加快特色小城鎮的發展。

3．建設和諧宜居城市

轉變傳統的城市發展模式，提升城市治理水平，加大“城市病”防治力度，不斷提升城市環境質量、居民生活質量和城市競爭力，努力打造環保、和諧、各具特色的城市。

4．健全住房供應體系

增強政府的保障機制，加大市場調節的力度以滿足不同層次的需求，優化住房供需結構，穩步提高居民住房水平，更好保障住有所居。完善購租并舉的居住制度，推進房地產市場健康發展，提高住房保障水平。

三、牧區城鎮化

牧區是大農業區域的重要組成部分，是以畜牧業及其相關產業生產為主要經濟特征的少數民族聚居區的總稱，承載著民族團結、文化傳承、生態保護等重要使命。牧區一般以自然草原為生產資料，地域相對遼闊，人口分布相對稀疏，具有游牧、半游牧的生活方式和習慣。牧民生產方式相對粗放、生產結構單一，生產生活環境受自然環境制約，人均收入增長相對穩定、緩慢。人員流動性不強，接受新生事物相對較慢，宗教信仰相對集中穩定，區域特點明顯。牧業是指畜牧飼養業。牧業是農業的一個重要方面，但人們往往將農業和牧業分開，忽略牧業與農業的緊密關系。

目前，我國的牧區和半農半牧區主要分布在內蒙古、新疆、西藏、四川、云南、貴州等地，其中，內蒙古牧區是我國最大的牧區。內蒙古從西到東，包括阿拉善盟大部、巴彥淖爾北部、烏蘭察布北部、錫林郭勒幾乎全部、哲里木大部，大抵都屬于牧區。

（一）牧區城鎮化的發生機制及內在邏輯

牧區城鎮化遵循“經濟理性”原則，即投入較少的成本能獲得較大的收益。首先，對于城鎮化是選擇異地還是就地，牧民要分析內外部環境。如果當地經濟發達，產業興旺，能吸納剩余勞動力，牧民能獲得較高收入，牧民傾向選擇就地城鎮化；如果本地產業落后，土地沙化嚴重，牧民收入較低，教育、醫療資源不足，牧民有較強意愿選擇去發達地區打工，提高家庭收入。其次，在處理市民化與草場關系的問題上同樣遵循“經濟人”特性。棄草場進城可以享受城市較高水平的公共服務和社會保障，非牧收入又要高于牧業收入。當前第二代農民工迅速涌入城市，他們具有一定的文化程度，對城市生活充滿向往，期望在城市實現自我價值，同時又沒有草地情結，草地對于他們而言不是必需品。這些在一定程度上符合牧民“效用最大化”的心理。但是，隨著城市生活成本的不斷上升，對于部分農民工而言，在城市中購房、接受優質教育和現代醫療有困難，他們會將草場視為養老的保障和退路，不愿意放棄草場。而在城市定居及發展較好的農民工，則將草場看作最活躍的經濟要素，利用草場的增值空間可以獲得巨大的效益，也不愿意放棄草場。尤其是隨著鄉村振興戰略規劃的提出、戶籍制度的改革、城鄉差距的縮小，牧民開始重新權衡“棄草場”抑或“留草場”、市民化的成本與收益等問題。

從整體上看，只要條件具備，牧民傾向于從牧區流向城市，從牧民轉變為市民，即使要放棄草場的權利和實惠。政府在城鎮化進程中要尊重牧民的意愿，完善相應措施，保證城鎮化發展和牧民利益的雙贏。

（二）牧區發展與城鎮化的關系

牧區城鎮化是一把“雙刃劍”。一方面，在城鎮化的進程中，解決了牧區發展中面臨的困難，如就業、經濟發展等；另一方面，城鎮化本身也帶來一些負面的挑戰。處理好牧區發展和城鎮化的關系，可以加快牧區城鎮化的速度，實現牧民收入增加和牧業可持續發展。

牧區城鎮化是人口向城市轉移，牧業向第二、三產業轉移，牧民的生活方式、消費方式、居住地和居住形式都將發生改變。但真正的城鎮化需要從心理到行為的深層次轉變，包括國家政策、公共服務的供給和社會保障制度的完善，而不只是外在形式的城鎮化。這將需要一段較長的時間，也是一段較為艱難的過程。

四、城鎮化相關政策梳理

2013年中央城鎮化工作會議提出：“城鎮化與工業化一道是現代化的兩大引擎。走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量，與工業化、信息化、農業現代化同步推進。”2013年11月，中國共產黨十八屆三中全會提出要“完善城鎮化健康發展體制機制”。其焦點在如何定義城鎮化上，使得城鎮化真正成為轉變中國經濟增長方式、擴大居民內需的動力和活力。

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》出臺，這是在黨的十八屆三中全會提出新型城鎮化概念之后的一項重要規劃。新型城鎮化與城鎮化一脈相傳，是針對在我國城鎮化發展過程中出現的種種問題而提出的更為全面、科學的發展策略，是對傳統城鎮化的不足加以指正和完善而形成的。因此，新型城鎮化代表著理論與實踐相結合的探索。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視城鎮化工作。截至2020年11月，我國常住人口城鎮化率已經達到63.89%，比2010年增長了14.21個百分點。(7)這一數字變化意味著中國已經邁入“城市社會”，整個國家的經濟和社會結構、城市管理模式將會發生根本性變化。中國城鎮化發展的過程中，每年都有1000多萬人口從農村轉移到城鎮，這種趨勢在全面建成社會主義現代化強國的過程中還會持續。這意味著，城鎮化過程中人口身份的轉變能夠給中國的經濟發展帶來巨大的動力和潛力。

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(1)　《求是》編輯部．做好鄉村振興這篇大文章［EB/OL］．求是網，［2019-11］．http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-06/01/c_1124561448.htm.

(2)　辜勝阻．非農化與城鎮化研究［M］．杭州：浙江人民出版社，1991：103-113．

(3)　姜愛林．論城鎮化的基本涵義及其特征［J］．大理學院學報．2003，2（6）.

(4)　http://renwu.people.com.cn/n/2013/0701/c357069-22030852.html.

(5)　居錦文．中國的城鎮化與小城鎮化發展［M］．北京：中國社會科學出版社，2013．

(6)　石淑華．中國特色城鎮化：學術內涵、實踐探索和理論認識［J］．江蘇社會科學，2015（4）．

(7)　數據來源：第七次全國人口普查。