第一章　G20能效合作歷程

一、G20能效合作背景

（一）G20合作機制的發展歷程

G20最初由美國等七個工業化國家的財政部部長于1999年6月在德國科隆提出建立，目的是促使有關國家就國際經濟、貨幣政策舉行非正式對話，防止類似亞洲金融風暴的重演，維護國際金融和貨幣體系的穩定。在開始階段，G20會議由各國財長和中央銀行行長參加。2008年，美國引發的全球金融危機使得金融體系成為全球焦點，因此自2008年開始舉行G20首腦會議，以擴大各個國家的發言權，并取代之前的八國首腦會議或G20財長會議。

G20成員由原八國集團（G8）及其余12個重要經濟體組成（中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、沙特、南非、土耳其、英國、美國、俄羅斯及歐盟）。G20成員涵蓋面廣，代表性強，構成兼顧了發達國家和發展中國家及不同地域利益平衡，人口占全球人口的67%，國土面積占全球的60%，國內生產總值占全球的90%，貿易額占全球的80%。按照慣例，部分嘉賓國及國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）、世界銀行等國際組織也受邀列席G20會議。

G20以非正式的部長級會議或首腦會議形式運行，不設置秘書處，主席采取輪換制。會議由主席國及部分國際機構和外部專家提供秘書服務和支持，并可根據需要成立工作小組，就一些重大問題進行評審和提出對策建議。歷屆G20首腦峰會概覽見表1-1。

G20建立之初，以應對金融危機為主要目標，此后經過多年發展和演進，其宗旨也不斷擴展，逐漸成為推動已工業化的發達國家和新興市場國家之間就實質性問題進行開放討論的平臺，致力于尋求合作并促進國際金融穩定和經濟的持續增長。同時，G20的議題逐步擴展，除了關注傳統的金融和經濟議題外，陸續加入了氣候變化、能源、農業、貿易、反腐敗、就業、創新等議題。

自1999年正式成立以來，G20機制至今已經走過20余年。從早期的部長級會議（財長和央行行長會議機制）到2008年以后的首腦峰會，其層級不斷提高、影響力穩步擴大。特別是升級為峰會后的歷屆會議，均在世界經濟形勢錯綜復雜、大國關系深刻調整的形勢下舉行，各方激烈博弈，變數頻出，G20框架下政治與經濟因素相互交織的一面愈加突出。G20本身能夠在國際經濟關系變化多發、矛盾多發、動蕩多發的形勢下得以延續和發展，折射了其作為當今世界重要經濟治理平臺的價值和意義。

（二）G20框架下能源議題的發展歷程

能源是2008年G20升級成為首腦峰會后歷屆會議的議題之一（表1-2），近年來能源議題受關注程度不斷提升。相對其他議題而言，能源議題歷來受到政治因素的影響較小，是不斷變化的G20峰會成果中較為穩定的因素。G20特殊的機制設計使其在能源議題討論方面具有獨特優勢。經過多年發展，G20推動國際能源的前沿提議取得積極進展，在事實上對全球能源發展實現了治理。

1. G20關注能源議題經歷的若干階段

第一階段：在2013年之前，G20主要從應對經濟危機、支持全球經濟復蘇的角度看待能源議題，在促進全球能源安全與大宗商品價格穩定上達成大量共識和成果，集中在增加能源市場透明度、加強市場監管、減少價格波動、取消化石燃料補貼、加強同行審議與機制建設等方面。

第二階段：在2013年成立能源可持續工作組之后，G20逐漸轉向更為系統地從全球經濟可持續增長的角度考慮能源本身的發展問題，重點議題涵蓋能效、能源安全、市場透明度、全球能源治理等。

第三階段：2015年，聯合國峰會通過《2030可持續發展議程》、聯合國氣候變化大會通過《巴黎協定》之后，對G20能源議題產生重大影響，關注焦點從單純的能源議題本身擴展至能源問題的外部性，能源發展與氣候環境、貧困地區的可持續發展一起構成G20能源議題的多重維度。近年來，G20致力于采取集體行動，促進發展清潔能源、提高能效，解決貧困地區的能源服務問題。能源轉型與氣候變化及環境保護議題的聯系愈加緊密。

2. G20框架下能源合作的特征

（1）重要性不斷上升

能源議題在G20框架下各項議題中的地位上升。在G20峰會創立之初，能源發展本身受到的關注度較低，在G20框架下也屬較為邊緣化的議題。在國際經濟持續低迷的背景下，近年來興起的新一輪能源革命被推到風口浪尖，特別是可再生能源、電動汽車在全球范圍內的迅猛發展，以及各國能源系統的轉型升級為世界經濟復蘇注入了強大動力，作為全球經濟治理首要論壇與核心機制的G20對能源發展的重視顯著提升。2015年、2016年、2018年和2019年，G20輪值主席國均舉辦了能源部長級會議，將能源與貿易、就業、農業等議題放在同等重要的地位來考慮。同時，能源問題在近幾年G20峰會領導人公報中的篇幅大幅增加，能源和氣候議題逐漸成為G20峰會領導人專題討論的議題之一。

G20框架下能源合作對全球能源治理的影響力逐步提升。一直以來，全球能源治理均被認為長期處在碎片化的狀態，數量眾多、交叉重疊甚或相互抵消的多種制度安排加劇了全球能源治理的無序與失效。現有的國際能源組織，包括國際能源署（International Energy Agency，IEA）、石油輸出國組織（Organization of the Petroleum Exporting Countries，OPEC）、國際能源論壇（International Energy Forum，IEF）、國際能源憲章（International Energy Charter，IEC），以及聯合國框架下與能源相關的分支機構或區域組織等，均在運作機制或代表性等方面存在嚴重的先天不足，無法擔當全球能源治理的責任。在G20框架下，全球最大的20個經濟體就世界能源發展最前沿的問題進行討論，憑借其強大的吸引力和號召力，在一定程度上代替了現有國際組織的功能。同時，現有國際組織迫切需要參與G20框架下能源議題的討論并發出聲音。近幾任G20輪值主席國均邀請了超過10個最具影響力的國際能源組織參與能源可持續工作組會議，G20能源部長會議成果文件中均認可G20本身對于促進和協調國際能源組織合作方面的作用，并歡迎G20與國際能源組織加強合作，這事實上將G20擺在了全球能源治理的“金字塔”頂端，G20也被視作唯一能有效改善全球能源治理并具有政治影響力的多邊能源機制之一。

（2）自身優勢和劣勢均較為明顯

G20框架下能源合作的優勢主要體現在以下三個方面。

一是代表性強。G20涵蓋了全球主要的能源生產國和消費國，以及全球主要的發達國家和發展中國家，代表了不同發展階段的經濟體對能源發展的不同需求。在G20協商一致的原則下，具有不同能源國情的經濟大國以公開、平等的方式討論能源發展的重要議題，從制度上確保了G20能源領域成果的平衡性、包容性和廣泛代表性。

二是協調力度大。首先是能源政策協調力度大。G20成員方通過協調而達成的統一意見，雖然不具有法律約束力，卻代表了本國在能源政策方面對國際社會的莊嚴承諾，在很大程度上對成員國的未來能源發展劃定了框架，進而影響國內能源政策的制定。同時，G20能源框架下的協商加強了各國能源政策的透明度，這有助于緩解一國能源政策對他國影響的問題。同時國家間的政策溝通也有助于營造促進全球能源長期健康發展的良好外部環境。其次是與國際治理機制保持充分協調。借助其成員往往是國際能源組織主要成員國的優勢，G20可以將所達成的協議或統一意見通過影響國際組織而實現國際治理。例如，由于G20能源合作框架與國際能效合作伙伴關系（International Partnership for Energy Efficiency Cooperation，IPEEC）在能效領域開展了密切合作，G20框架下原本不是IPEEC成員方的阿根廷和巴西也積極加入了IPEEC以推進本國能效領域工作。另外，自2014年開始，G20一致同意并多次強調要“使現有國際能源組織更能代表和兼顧新興市場國家和發展中國家”，這推動了IEA更多地吸納新興經濟體成為成員方，使中國、印度、印度尼西亞等國與IEA建立了聯盟關系。

三是權威性高。發展至今，G20框架下的能源合作不僅擁有全球經濟規模前20名國家領導人執行所帶來的領導力和影響力，還具備能源部長會議的能力和能源可持續工作組的執行操作能力，同時還享受來自IEA、國際可再生能源署（International Renewable Energy Agency，IRENA）、IPEEC、OPEC、聯合國“人人享有可持續能源”（Sustainable Energy for All，SEforALL）倡議等各類國際能源組織提供的專業信息和咨詢服務，可以說G20框架下能源合作的層級和專業能力使其具有其他多邊能源機制無可比擬的權威性。

當然，就目前狀況看，G20框架下能源合作也存在一些問題和不足，主要體現在以下三個方面。

一是陣營對立明顯。G20的高度代表性使得G20內部陣營對立較為明顯，發達經濟體較多主導議題走向，習慣于將自身問題外部化，往往忽視新興經濟體的利益訴求；新興經濟體在參與全球能源治理方面面臨著國家間差異較大、合作經驗不足等問題。例如，在前幾年國際油價波動較為劇烈的情況下，能源生產國和消費國之間的對立較為突出；近幾年受氣候變化因素影響，G20內部發達國家和發展中國家對于當前和未來能源轉型發展路徑產生對立，并逐漸上升為主要矛盾。這些對立帶來的分歧加大了G20形成共識并采取實質性合作的難度。

二是延續性有待增強。作為一個非正式的議事平臺，G20建立在松散的合作基礎之上，政策效率和效力往往取決于主席國的經驗和能力。盡管存在“三駕馬車”（前后三屆主席國合作辦會）的模式設計，然而優先議題的選擇很大程度上取決于現任主席國的偏好，政策成果的連續性往往較差。如何在不同國家關注重點之間尋求平衡，提高各項工作的延續性是G20面臨的重要挑戰。

三是成果約束性與執行力不足。首先，由于G20采用的是協商一致的原則，所有成果均建立在完全共識的基礎上，因此很難達成實質性的、具有約束力的成果。G20只能在20個情況各異的國家間尋求最大公約數，取得的成果主要以倡議性、意向性內容為主，操作性偏弱。其次，由于G20本身不設置秘書處，主辦權在不同國家間不斷更迭，對于已經達成共識事項的落實缺少連續、穩定的監督機制，完全依賴各成員國的自覺行動，這使得G20在執行力方面受到影響。

綜上所述，G20的機制設計使其存在一些固有性的不足，但相比其他國際能源組織或合作機制，G20框架下的能源合作在應對危機、政策協調、領導人督促方面依然具有明顯的優勢，其協調能力、治理成效可以較為有效地緩解和克服目前全球能源治理在主體、理念、機制等方面的缺陷和不足，是現階段有效的、基本做到兼顧議事效率和效力及南北共同利益的全球性能源治理平臺。若G20在未來進一步彌補劣勢、發揮優勢，則可以利用自身強大的影響力協調各國利益，調動各種資源，整合各項議程，進一步發展成為“全球能源事務最有效的協調平臺”。

（三）能效議題在G20能源合作框架下的發展歷程

能效是G20持續關注的議題之一。特別是在2013年成立G20能源工作組后，各國對能效提升議題重視程度越來越高。盡管不同主席國會對議題有所增減或者有所側重，但能效、能源可及性和清潔能源發展逐步成為G20能源合作框架下固定的三個重點議題。與此同時，能效議題因其鮮明的獨特性，相比于其他議題特別表現出以下幾個特點。

1. 各國具有普遍共識

近年來，在應對氣候變化、減少環境污染、調整能源結構、促進可持續發展的全球背景下，提高能效是最快捷、最經濟、最清潔的“第一能源”的理念已經成為廣泛共識。無論是發達國家、發展中國家，在采取集體行動提高能效方面基本不存在分歧，包括G20成員方在內的眾多國家均致力于提高能效，并為此出臺政策措施，設定發展目標。圍繞各領域的能效問題，各國之間存在著廣泛的合作空間，而G20會議恰恰為各國更大程度地凝聚共識、探討合作、分享經驗提供了理想平臺。

2. 機制較為完備

事實上，在G20框架之外，全球早已有17個國家在IPEEC下開展了長時間的節能和提高能效的合作。與G20合作機制相對，IPEEC合作機制規模較小、國際影響力有限，嚴重缺乏高層領導人和部長們的政治支持，國際合作的層次有待提升。在能效成為G20議題之后，G20能效合作與IPEEC的能效工作逐漸融合，既極大地提升了能效國際合作的政治層級，又很好地解決了因G20輪值主席國變化所帶來的工作延續性和執行力不足的問題，為節能和能效合作的持續推進提供了有力的機制保障，這是G20能源合作框架下其他議題所不具備的獨特優勢。

3. 進展扎實有效

在G20各國領導人的持續推動和各方的通力協作下，G20框架下節能和提高能效工作取得了一系列重要成果，扎實有效地推進能效領域的國際合作不斷邁上新臺階。其中，2014年澳大利亞牽頭制定的《G20能效行動計劃》和2016年中國牽頭制定的《G20能效引領計劃》作為國際能效合作重要的里程碑，為G20框架下的能效合作打下了堅實基礎。