3.1　指標體系構建的前置問題

3.1.1　被評價主體的確定

指標體系在構建前，還需要解決評價誰的問題，即確定被評價對象。按工業生產要求聚集和配置的“城鎮化”現象，體現的是要素的區位流動與轉換。區位是城鎮化的物理空間、物質載體。地理區位又按自然環境、人文歷史文化，以及社會經濟的國家治理要求等因素劃分為大小不同的區域。這樣一來，區域就成為國家城鎮化推進的區位載體。鑒于區域存在巨大異質性，國家城鎮化戰略是通過區域主體結合本身實際，發揮創新作用落實的。借鑒區域競爭力相關研究（肖紅葉，2004，2006；王莉，2012）三個方面(1)的考量，本書特別關注省級區域，并將其確定為評價研究的區域主體。

其一，我國省級區域是自然環境、民族文化歷史，以及社會經濟的國家治理要求等因素長期演化形成的。各省域的人口規模、土地面積都相當大，存在自身的優勢和發展特點等巨大差異性。四大區域的省份間發展水平差異決定我國城鎮化的復雜性。譬如，西部地區工業化水平較低，還處于需要開展大規模基礎設施建設，城鄉差距以及與發達地區差距仍在不斷擴大的階段；而東部地區工業化基本完成，基礎設施相對完備，城鄉差距相對縮小。東、西部推進新型城鎮化面臨的環境條件，主攻方向，需要解決的問題和手段，經濟發展質量層次、經濟結構內容、經濟社會協調發展程度、區域經濟開放度等方面都存在巨大差異（肖紅葉，2004）(2)。另外，各省級區域內也存在不同程度的城鄉差別和以城市為中心的兩極化現象；在新型城鎮化推進中，都存在與大中小城市聯系，創新協調機制和發展空間的問題。因此各地區城鎮化發展不可能采用相同的模式，需要尋找相對優勢，規避、改進相對劣勢，制定符合自身條件的發展策略。

其二，中國自秦漢以來就形成中央集權，并通過郡縣層級管理的國家大一統體制。各省級區域是中央政府政治司法、經濟稅賦管理的重要區域單元，具有比較完備的統計體系，同時因具有中央政策的解釋權和指令的執行權，也是被中央監督檢查政令執行情況的重要對象。推進新型城鎮化是發展方式轉變和結構調整的復雜系統工程，涉及土地節約集約利用、戶籍和社會管理、資源支撐和生態環保等方面政策。在中央頂層設計指導下，省級政府需要緊密結合實際開展相應深入研究，才能貫徹落實中央頂層設計，創新推進城鎮化。對省級區域的新型城鎮化研究來說，通過各省份之間的比較，獲取成功經驗，發現自身的相對優勢和短板問題，進而形成相應對策是一項不可或缺的工作。

其三，省級區域的新型城鎮化研究是介于國家層面宏觀研究與農村、城鎮和城市層面微觀研究的中間環節，在整個研究體系中具有承上啟下的作用。如果在研究方法選擇上能夠保持省級區域與國家宏觀研究的自洽性，則可將省級區域研究置于國家城鎮化研究的框架之內，形成體系化的研究平臺，為國家城鎮化研究構建起一個中觀區域結構基礎，使國家層面研究得以深化。另外，由于農村、城鎮和城市處于區域之內，各區域相對獨立的制度創新與經濟發展政策，對其可以產生直接影響，所以省級區域城鎮化研究可以細化農村、城鎮和城市的研究環境，使其研究更加扎實，實際針對性更強。

3.1.2　評價信息的功能要求

這里主要討論需要評價什么。關于監測評價信息，存在兩類要求：其一，關于城鎮化的一些本體項目，頂層設計為其規劃了具體的指標要求，因此需要監測其達到指標要求情況。其二，對頂層設計規劃沒有設定具體指標要求的另外一些城鎮化本體項目，以及城鎮化全局效應，作為推進目標沒有具體指標要求，是開放的，因此需要進一步明確需要什么信息，用于哪些方面評價。顯然至少包括：①監測各區域新型城鎮化推進的系統綜合水平。②分析影響因素各層次的推進水平，及其對綜合水平的作用貢獻。③考核各區域落實《規劃》要求的達標情況。④發現各區域城鎮化推進的優勢和短板問題。⑤研究決定城鎮化推進的各層次因素的機制關系。⑥比較分析不同時期的變化。

3.1.3　評價體系構建的思路與原則

評價社會經濟復雜現象的基本思路有兩類：一類是基于理論分析可以從復雜現象諸多影響因素中抽象出主要因素，并建立相應主要因素決定的現象變化機制數理模型，完成現象的測度評價。另一類是對諸多因素影響的復雜現象，人們尚未形成成熟的理論認知，一般可以采用牛頓還原論的方法，將復雜現象的各影響因素層層分解，得到比較簡單、可采用社會經濟指標反映，易于比較的各個部分，并通過統計技術綜合各個部分信息，完成現象的比較與評價。

我國新型城鎮化是高度復雜的社會經濟現象，其改革驅動的特征決定，相關推進尚沒有系統理論支撐，其監測評價需要采用按影響因素層層分解方法。即基于新型城鎮化頂層設計規劃的要求，從影響新型城鎮化推進的若干要素，到決定各要素水平的子要素……層層分解，得到比較簡單、易于比較的社會經濟指標為止，從而建立一個新型城鎮化推進描述與其影響因素作用分析的統一邏輯框架。這一工作即為評價指標體系的構建。為保證評價體系邏輯框架的統一性、有效性，其構建需要遵循如下原則：

其一，構建指標體系應以相應理論為基礎，根據理論對評價目標及其評價分層邏輯做出規定，指標體系應作為理論要求的映射，承擔其測度功能。

其二，指標體系構建需要考慮數據可得性，以及保證測度信息的有效性和穩健性。有效性要求，基于理論要求劃分影響因素時，各因素之間應保持相互獨立，避免信息交叉；穩健性要求，基于理論要求的指標體系構建，應遵從代表性簡化原則，避免信息重復，減少出現指標非正常波動沖擊影響的可能性。