第三節　國有資產管理體制

國有資產管理體制，是國家管理國有資產的各項職能的制度化形式，包括一整套的管理組織、管理機構，這些管理組織和管理機構內部的各個層次和各個環節之間有明確的責、權、利關系，形成了一套適應經濟發展需要的國有資產管理制度和管理方法。國有資產管理體制體現了國家作為國有資產終極所有者對國有資產運營全過程的組織、協調、監管的一系列活動。具體來說，國有資產管理體制包括組織機構設置、職責權限劃分和管理方式等方面，形成了由法律、法規和規章制度共同構成的有機整體。(6)

一、國有資產管理的機構設置

國有資產管理組織機構的設置為國有資產管理提供了基本的物質技術基礎和手段，將管理職責權限的劃分得以落實。其中，由誰來對國有資產進行管理，是國有資產管理體制的首要問題，即確定國有資產管理的主體。我國國有資產的產權主體是代表人民和國家來履行國有資產管理職責的組織。國有資產的所有者、占有使用者、管理者、運營者以及經營者等，都是國有資產的產權主體。

1．國有資產管理機構的類型

從國有資產管理組織形式的地位、職責、管理職能及管轄范圍等方面進行分析和劃分，可將國有資產管理的機構劃分為宏觀管理主體和微觀管理主體兩大類。

國有資產管理的宏觀主體包括國有資產監督管理委員會和國有資產管理的專門機構。國務院國有資產監督管理委員會是由國務院組建并領導的政府職能部門，向國務院負責并受全國人民代表大會監督，其主要職責是代表國家行使國有資產的最高所有權，依照《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）行使國有資產的投資收益權、資產處置權和監督管理權，頒布國有資產管理的法規和條例，起草有關國有資產管理的法律并在提請全國人民代表大會通過后組織實施。各級人民政府成立的國有資產監督管理機構代表本級政府行使本地區國有資產所有權，并受同級人民代表大會監督。國有資產管理的專門機構是國有資產監督管理委員會的常設辦事機構，其主要職責是貫徹執行國有資產監督管理委員會的決議、決定，代表其行使日常行政管理職能，組織制定有關法規、制度，對產權經營者和企業法人進行監督，負責國有資產管理的基礎工作，如產權市場、資產評估、清產核資、產權界定、收益分配、產權登記和各種文書工作等。

國有資產管理的微觀主體包括國有資產營運機構和國有資產經營單位。國有資產營運機構是指由國家獨資設立、對國家授權范圍內的國有資產具體行使所有者權利、以持股運作方式從事國有資本營運的企業法人或機關法人。國有資產營運機構的主要職責是以所有者代表身份對國有資產進行產權管理，主要負責登記、管理企業的存量資產；負責管理國家以資本金投資形式投入企業的國有資產以及所形成的紅利；按國家投入資本的比例，負責選派股權代表和監事會成員；負責審核企業的年度財務報告，并向國有資產監督管理委員會和政府財政部門述職。國有資產營運機構具有以下基本特征：由國家依法投資設立的法人實體，不兼有行政和行業管理職能；經國家授權對一定范圍內的國有資產具體行使資產受益、重大決策、選擇管理者、產權轉讓等所有者權利；以持股運作方式從事國有資本營運，通過參股、控股等行為，調整企業的國有資本金的數量或注冊資本金的構成，以取得的產權收益改造老企業，投資新建企業，或者兼并、購買其他企業，實現國有資產的優化配置和增值，壯大國有經濟實力。國有資產經營單位指占有資產，從事生產、流通等經營活動的企業。國有資產經營單位直接占有并運用國有資產從事經營業務活動，是國有資產的實際經營者和使用者。

2．國有資產管理主體的層次

國有資產產權主體是履行國有資產出資人職責的機構，《企業國有資產法》第十一條規定：“國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”遵循國有資產管理體制“分級產權，分層監管”的原則，按產權代表的層次可將國有資產管理主體劃分為中央層次、省級層次（包含省、自治區、直轄市、計劃單列市）、地方級層次和縣級層次。

二、國有資產管理的職責劃分(7)

建立和完善國有資產管理體制是為了形成健全有效的國有資產管理的運行機制。根據國民經濟協調、快速、健康發展的客觀要求和加強國有資產管理的需要，正確地劃分各級政府和各級、各類國有資產管理機構的職責權限，是國有資產管理體制的核心內容，也是完善國有資產管理體制的目標。

1．國有資產監管機構的職責

國有資產監督管理機構是代表國家履行國有資產所有者職能，專司國有資產綜合管理的機構。第一，履行所有者職能。國有資產所有者職能是國家經濟建設職能的組成部分。社會主義經濟是以生產資料公有制為基礎的經濟。國有經濟在國民經濟中處于主導地位，是國家對全社會經濟活動實行管理的重要手段和物質基礎。國家組織經濟建設，首先必須掌握生產資料的所有權，并且以此來制約引導整個國民經濟的運行。第二，對國有資產實施全面管理。由國資委集中履行出資人職責，在一定程度上解決了國有資產“多龍治水”、無人負責的問題，強化了專業化監管優勢。經過不斷探索實踐，形成了包括規劃投資、產權管理、財務評價、考核分配、資本運營、改革改組、出資人監督、干部管理、黨的建設等在內的完整的出資人監管工作鏈條。國資委構建了統一規范的監管政策法規制度體系，有效落實保值增值責任，筑牢了國有資產流失的防線。持續調整優化國有資本布局結構，不斷提升國有資本配置效率，深入推進國有企業改革、健全市場化經營機制，充分激發企業活力。

國有資產監督管理機構的管理對象，包括中華人民共和國境內外的全部國有資產。無論是經營性國有資產、非經營性國有資產，還是資源性國有資產，都是國有資產監督管理機構的管理對象。其中包括兩方面的管理：一是所有權管理。以所有權為核心的國有資產管理內容包括：國有資本金保值增值考核管理、產權界定、產權糾紛調處、產權登記、清產核資、資產評估、國有資產統計分析等國有資本金的基礎管理；國有資產承包租賃管理、國有股權管理、企業集團產權管理、控股公司產權管理、中外合資合作企業國有產權管理、境外國有資產管理、國有產權轉讓管理等經營管理；國有資產投資管理、國有資產收益管理和國有資產流失查處管理等綜合管理。二是占有使用權管理。以占有使用權為核心的國有資產監督管理主要是決策管理。國有資本的運動是空間上并存、時間上繼起的連續性運動。從國有資本的投入開始，到國有資本的運營和產出，國有資本的收益和分配，國有資本的再投入、再產出的全過程決策管理，都是對國有資產的占有使用權進行管理，都屬于國有資產監督管理機構的管理范圍。

2．中央與地方政府的職責劃分

這里的中央與地方政府在國有資產管理上的責權劃分可以有三種類型：第一種是“統一所有、分級管理”，即企業國有資產由國家代表全民統一所有，各級地方政府只是受中央政府委托對自己所管轄的企業國有資產履行監管職責，并不享有所有者權益。第二種是“統一所有、分級履行出資人職責并享有所有者權益”，即企業國有資產仍由國家代表全民統一所有，但中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責并享有所有者權益，這里“統一所有”的意義主要在于，當國家出現緊急或特殊情況，或者國家要進行國資管理體制或國有經濟布局的重大調整時，國家可對地方政府監管的國有資產行使最終所有權。第三種是“分級所有”，即中央政府與地方政府分別對自己所管轄的國有資產擁有最終所有權，即中央政府無權收回地方政府對所監管國有資產的所有權。與上述中央與地方政府在國有資產管理上的責權劃分關系相聯系，還存在一類中央層次的國資管理機構與地方層次的國資管理機構之間的責權關系，主要包括三種：一是上下級關系，即地方層次國資管理機構完全隸屬于中央層次的國資管理機構，甚至前者是后者的派出機構；二是完全相互獨立的關系，即地方層次國資管理機構只隸屬于地方政府，在業務上不受中央層次國資委的干預或指導；三是相對獨立的關系，即地方層次國資管理機構由地方政府設立和領導，與國務院國資管理機構不存在隸屬關系，但國務院國資管理機構可以依法對地方層次國資管理工作進行指導和監督。

3．國有資產管理的具體方式

國有資產的管理方式不僅為體制的運行輸入動力，而且不斷地矯正體制的運行方向，決定著體制運行的效率。國有資產是我國全民所有制經濟的具體體現，在我國國民經濟中占據主導地位。因此，國有資產管理體制對我國的改革發展和社會主義制度優越性的發揮具有關鍵作用。國家設立不同的機構和部門，來實施對不同類型國有資產的管理。國有資產按其性質可以分為經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產。為了實現國有資產管理的目標，經國務院授權，可以在各有關社會經濟管理部門設立國有資產監督管理機構，分工監督管理不同性質的國有資產。目前在我國，對經營性國有資產的管理主要是通過各級政府直屬特設的國有資產監督管理機構——國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國資委”）來實施；對于非經營性國有資產的管理，主要是通過各級政府財政部門來實施；對于資源性國有資產的管理，主要是通過各級政府的資源管理部門以及其他經濟管理部門來實施，如：對國有土地資源、國有礦產資源、國有海洋資源的監管主要由國土資源部門負責，對國有林業資源的監管主要由林業部門負責，對國有水資源的監管主要由水利部門負責。

除了上述由各級國資委監管的企業國有資產外，還有其他一些特殊的經營性國有資產是由其他一些政府部門或向國家負責的特定機構來監管的。我國各大國有重點金融企業的國有資產，是由中央匯金投資有限責任公司（以下簡稱“匯金公司”）代表國務院來履行出資人職責的，而匯金公司又是中國投資有限責任公司（以下簡稱“中投公司”）的全資子公司，后者作為我國的主權財富基金（SWF），對國務院負責。2013年3月，根據國務院機構改革和職能轉變方案，實行鐵路政企分開：將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責；不再保留鐵道部。中國鐵路總公司是經國務院批準，依據《中華人民共和國全民所有制工業企業法》設立，由中央管理的國有獨資企業。自此，我國鐵路運輸行業的經營性國有資產，特別是其中與國家鐵路線路相關的企業國有資產，由財政部代表國務院履行出資人職責，交通運輸部、國家鐵路局依法對公司進行行業監管。2019年6月，為貫徹黨中央關于加快推動中國鐵路總公司股份制改革的決策部署，經國務院批準同意，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司。我國郵政系統于2007年開始正式實行郵政政企分開，中國郵政集團公司與國家郵政局分別掛牌成立，統稱“中國郵政”。其中國家郵政局為副部級的郵政行業監管機構，由交通運輸部領導；而統轄全國各地國有經營性郵政單位的中國郵政集團公司作為國有獨資的央企，則暫由財政部代表國務院履行出資人職責。2019年12月，中國郵政完成公司制改革，變更為中國郵政集團有限公司。中國煙草行業實行的是國家統一領導、垂直管理、專賣專營的管理體制，具體而言就是國家煙草專賣局（屬于工業和信息化部管理的國家局）、中國煙草總公司對全國煙草行業“人、財、物、產、供、銷、內、外、貿”進行集中統一管理。我國文化產業以及體育產業中的各國有重點企業，仍然分別是由政府的文化管理部門以及體育管理部門履行出資人職責并進行監管。

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(1)　楊鵬．我國國有資產管理體制改革研究[D]．長春：東北師范大學，2015．

(2)　《企業國有資產法》第五條規定：“本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。”

(3)　韋桂華．國企改革如何看待“全民所有”[N]．企業家日報，2015-10-20．

(4)　資料來源：http://www.360doc.com。

(5)　楊鵬．我國國有資產管理體制改革研究[D]．長春：東北師范大學，2015．

(6)　楊鵬．我國國有資產管理體制改革研究[D]．長春：東北師范大學，2015．

(7)　楊鵬．我國國有資產管理體制改革研究[D]．長春：東北師范大學，2015．