國家治理

道路選擇與制度選擇：國家治理的根本[1]

劉建軍　鄧理[2]

摘要：道路選擇和制度選擇涉及國家治理的根本問題。道路選擇決定制度選擇，制度選擇則對道路選擇具有保障作用。中國的道路選擇以馬克思主義為基礎，建立了中國特色社會主義道路，而歷史和現實、理論和實踐、形式和內容的有機統一，則構成了國家政治制度選擇的基本原則。中國制度模式具有獨特優勢，這具體體現為組織優勢、結構優勢、發展優勢和效率優勢。在頂層設計層面，制度自信要求不斷鞏固“強領導、廣協商、大統戰”的整體格局，構建與中國“歷史—社會—文化”條件和經濟發展水平相適應的國家治理體系。總體而言，中國的制度模式不能脫離社會主義道路，而治理體系的優化和治理能力的提高則將充分發揮和彰顯中國的制度優勢。

關鍵詞：國家治理；道路選擇；制度選擇

一 引言

當我們把技術治理、社會治理、生態治理、文化治理等作為國家治理的重要內容來看時，我們是否忽略了國家治理的根本呢？的確，國家治理擁有豐富的內容，包含異常復雜的要素。但是，對國家治理形而下者的關注不能掩蓋對國家治理形而上者的重視。因為國家治理的所有要素、開展過程及其目標設定，都是服從于國家治理的根本問題的。國家治理的根本就是兩個：一是道路選擇，二是制度選擇。巴林頓·摩爾的《民主與專制的社會起源》一書實際上就是對道路選擇在比較視野和歷史社會學視野中所做的精彩研究。道路選擇涉及一個國家賴以立足的政治哲學、經濟哲學和文化哲學。道路選擇不是一個自然的歷史過程，而是與領導者的價值觀、革命觀和利益觀密切相關的。換言之，道路是選擇出來的，盡管這一道路會受制于傳統的社會結構，但歸根到底是領導者創造出來的。有什么樣的道路選擇，就一定會有什么樣的制度選擇。如果說道路選擇宛如一個人的靈魂，那么制度選擇就是儲存這一靈魂的肉體系統。

基于這樣的理論判斷和歷史判斷，那么我們在關注新時代推動國家治理體系和治理能力現代化時，就有兩大根本問題需要進一步明確：一是道路選擇，二是制度選擇。道路選擇既是本，也是根；制度選擇既是保障，也是動力。有什么樣的道路選擇，就會有什么樣的制度選擇。道路選擇決定制度選擇，制度選擇保障道路選擇。因此，中國國家治理現代化需要解決的兩大根本問題就是道路選擇和制度模式的選擇。在這兩個問題上，是沒有太多回旋余地的。它既得益于歷史傳統和社會結構等客觀力量的孕育，也是領導者基于特定的政治立場、政治信條和政治追求探索和總結出來的。

二 作為政治生命的道路選擇

2013年3月19日，習近平在出訪俄羅斯之前，接受金磚國家媒體聯合采訪。他談道：“正如一棵大樹上沒有完全一樣的兩片樹葉一樣，天下沒有放之四海而皆準的經驗，也沒有一成不變的發展模式。……只有走中國人民自己選擇的道路，走適合中國國情的道路，最終才能走得通，走得好。”（習近平，2013）道路問題，決定著一個國家現代化的目標指向和政治屬性。正如習近平所說的：“道路問題是關系黨的事業興衰成敗第一位的問題，道路就是黨的生命。”（習近平，2014：21）縱觀世界范圍內各個國家的發展道路，具有代表性的就是兩條道路：一是資本主義道路，二是社會主義道路。著名歷史學家許倬云先生曾經這樣說：“兩次世界大戰期間，世界各國分別走向集權國家發展國力的激進方式與民主國家推動社會福利的漸進方式這兩條途徑。這兩條道路之間，有沖突有學習，彼此糾纏，至今還在進行之中。”（許倬云，2009）東歐劇變、蘇聯解體曾經給社會主義道路蒙上陰影，以至于美國學者福山喊出了“歷史的終結”，即自由主義在蘇聯、東歐的勝利意味著歷史的終結，自由征服世界之日也就是歷史終結之時。這顯然是一種西方式的自大狂，甚至是西方文明尤其是美國文明塑造出來的一種愚昧與無知。且不說自由主義在蘇聯、東歐的實現程度本身就值得懷疑，更為重要的是東歐劇變、蘇聯解體非但不是社會主義道路陷入失敗的征兆，反而從反面證明了不走社會主義道路所帶來的嚴重社會與政治后果。東歐劇變與蘇聯解體恰恰證明了打著社會主義旗號的“官僚社會主義”“特權社會主義”“裙帶社會主義”道路是走不通的。中國道路為什么能夠走得通？有中國特色的社會主義道路為什么在全球范圍內備受矚目？這恰好說明了中國的社會主義道路不僅是適合中國國情的，也是符合社會主義之根本精神的。

習近平的“道路就是黨的生命”這一論斷，其實在革命戰爭年代就已經得到了充分的驗證。中國共產黨在探索中國化革命道路的過程中，顯示出富有遠見的戰略性和靈巧的策略性。特別是經歷了長征后的中國共產黨，在經驗和教訓的錘煉和洗禮中，她駕馭情勢的靈活性策略使其具有愈來愈強的創新能力。一個顯而易見的例證就是，共產黨所堅持的階級斗爭理論往往會隨著客觀情勢的變化而變化，一個階級的政治屬性并不是被僵化地安置于革命與反革命這樣一個兩極對立、互不相容的結構中。正是這一創新力為其在抗日戰爭和解放戰爭期間積聚了豐富的政治資源，也吸收了更多的政治能量。例如，在抗日戰爭期間，共產黨人暫時放棄了沒收土地的政策，主張減租。地主一般都擁有土地所有權，他們經過削減的地租收入仍有保障，并被允許參加當地的選舉。共產黨人宣布實行直接選舉，用“三三制”來取代先前的蘇維埃制度（費正清、賴肖爾，1992：500）。共產黨富有彈性的創新力展示了一種高超的政治辯證法。當然，最能體現中國共產黨創新力的莫過于它對中國革命主力軍的尋找與定位。

毫無疑問，經典的馬克思主義認為無產階級革命的主力軍是工人階級。中國革命一度也把城市作為革命的主要陣地。但是，以毛澤東為代表的中國共產黨人最終找到了革命的主力軍，而且創造性地將馬克思主義與中國實際相結合，走出了一條“農村包圍城市”的道路，最終取得了革命的成功。道路就是黨的生命。這是最好的例證。事實上，走出這樣一條革命之路，是很不容易的，是需要艱苦摸索的。中國革命以農民革命的形態表現出來，是經歷了一個艱難的探索過程的。中國共產黨在革命道路的選擇過程中所表現出來的創新能力是主觀因素與客觀因素的相互疊加所孕育出來的。就客觀因素來說，1927年國民黨所采取的“清黨運動”使中國共產黨在城市中的革命空間急劇萎縮，其首要任務就是要在國民黨控制程度相對較弱的農村建立革命根據地。當然，中國領導人特別是毛澤東對客觀情勢的判斷對日后革命道路的選擇是有決定性影響的。在國民黨“清黨運動”之前，毛澤東已經將政治思考的重心從城市轉移到了農村。以研究毛澤東政治思想見長的施拉姆教授認為，毛澤東把工人階級的領導這一原則納入他的信念中：中國革命的命運最終有賴于農村所發生的一切。盡管這需要在一定程度上賦予農民一種與馬克思主義的正統觀念極不協調的積極屬性（費正清、賴肖爾，1992：884）。對中國階級結構和革命策略有特殊智慧的毛澤東，通過理論的建構解決了革命道路中國化的問題，正是由他推動的這次轉型締造了中華人民共和國。

西方學者也非常客觀地指出，共產黨人所堅持的馬克思主義理論，強調無產階級作為反帝斗爭先鋒隊的重要性，而在這方面中國共產黨并沒有取得多少進展。他們卻不失時機地贏得了農民的支持（巴林頓·摩爾，1987：391）。源自俄國和歐洲的革命模式在其中國化的過程中發生了前所未有的轉型。正如謝和耐所說：“如果中國共產黨人始終忠于由其蘇聯顧問強加給她的準則規范和從根本不了解中國實際情況的莫斯科發出的遙控指示，那么他們可能就永遠無法獲勝。……一場農民革命運動在農村是因違背蘇聯的指示并與正統的腔調背道而馳才得以發展起來的。大家在中國所發現的不是根據西方的陳舊傳統和確保十月革命奪權的突發性城市起義，而是以農村包圍城市的漫長過程。”（謝和耐，1995：559）也許正是基于這一原因，在由美國學者主編的《世界文明的源泉》（Sources of Civilization）一書中，毛澤東的《湖南農民運動考察報告》赫然位于其中。在該書第六編“當代文明”中與毛澤東同時出現的另外兩個人是甘地和馬丁·路德·金。編者對中國的農民革命是這樣評價的：“如果馬克思看到共產主義在俄國生根很驚訝的話，那么他看到共產主義征服了中國，就一定會很震驚；因為中國的農業人口比俄羅斯更多，只有很少的工業無產者人口。顯然，按照正統馬克思主義理論，這根本不是發生共產主義革命的地方。像在俄羅斯的情況那樣，共產主義在中國的成功與一個人——毛澤東的活動息息相關。毛澤東在實現兩大目標方面做出了卓越貢獻。首先，他將馬克思主義的理論與實踐應用于中國的實際情況。盡管缺少產業工人的基礎，但是卻面對上億農業勞工，其中大部分生活在赤貧狀況下，他便到這些農民中去尋找他的革命力量。……1926年，中國內地的農民開始起來反抗地主，但是毛澤東的許多合作伙伴輕視他們的努力。毛澤東決定親自去那些地方看看到底在發生什么事情。”（奧利弗·A.約翰遜、詹姆斯·L.霍爾奧森，2004：255）所以，中國革命在歷史上通常被認為是偉大的農民革命，甚至被稱作農民革命的典型。當然，如果沒有農民軍隊和廣大農民的支持，中國共產黨是不可能奪取政權的。但是如果沒有共產黨，農民們顯然也不可能產生革命的思想（費正清主編，1992：299）。歷史是如此驚人地相似，被鄧小平稱為“第二次革命”的改革開放，也是以釋放農民的生產能量為起點的；20世紀90年代以后在構建社會主義市場經濟的過程中，更是以近兩億農民工作為支撐中國崛起、打破城鄉和區域間不平衡甚至是中國社會穩定的主體力量的。顯然，農村問題的解決是中國邁向現代國家的第一步。中國的革命道路和社會主義建設道路都印證了這一點。

在社會主義建設時期，選擇什么樣的道路，同樣決定著中國的命運和黨的事業的成敗。“文革”時期將社會主義道路教條化、極端化、激進化，使黨的事業、國家治理和社會經濟的發展招致沉重打擊。在這一重要歷史背景下，中國到底要走什么樣的道路，又擺在了全黨和全國人民的面前。中國找到了適合中國國情的道路，那就是中國特色社會主義道路。2013年習近平在新進中央委員會的委員、候補委員學習貫徹黨的十八大精神研討班上的講話中指出：“今年是鄧小平同志提出建設中國特色社會主義進入31個年頭了。鄧小平同志開創了中國特色社會主義，第一次比較系統地初步回答了在中國這樣經濟文化比較落后的國家如何建設社會主義、如何鞏固和發展社會主義的一系列基本問題，用新的思想觀點，繼承和發展了馬克思主義，開拓了馬克思主義新境界，把對社會主義的認識提高到新的科學水平。中國特色社會主義是社會主義而不是其他什么主義，科學社會主義基本原則不能丟，丟了就不是社會主義。一個國家實行什么樣的主義，關鍵要看這個主義能否解決這個國家面臨的歷史性課題。歷史和現實都告訴我們，只有社會主義才能救中國，只有中國特色社會主義才能發展中國，這是歷史的結論、人民的選擇。”（習近平，2014：22）那么，中國特色社會主義的基本原則是什么呢？概括起來說，就是在中國共產黨的領導下，立足基本國情，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，解放和發展社會生產力，建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明，促進人的全面發展，逐步實現全體人民共同富裕，建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化國家。其中的每一條都是至關重要的。就拿經濟原則來說，鄧小平提出了“貧窮不是社會主義”的偉大命題，也提出了“兩極分化也不是社會主義”這個更加偉大的命題。1993年9月16日，鄧小平在與其弟弟鄧墾的談話中就已經指出：“十二億人口怎樣實現富裕，富裕起來以后財富怎樣分配，這都是大問題。題目已經出來了，解決這個問題比解決發展起來的問題還困難。分配的問題大得很。我們講要防止兩極分化，實際上兩極分化自然出現。要利用各種手段、各種方法、各種方案來解決這些問題。……中國人能干，但是問題也會越來越多，越來越復雜，隨時都會出現新問題。比如剛才講的分配問題。少部分人獲得那么多財富，大多數人沒有，這樣發展下去總有一天會出問題。分配不公，會導致兩極分化，到一定時間問題就會出來。這個問題要解決。過去我們講先發展起來。現在看，發展起來以后的問題不比不發展時少。”（中共中央文獻研究室編，2011：719）1986年9月2日鄧小平在接受美國哥倫比亞廣播公司“六十分鐘”節目記者邁克·華萊士的采訪時，曾經非常堅定地說：“我們的政策是不使社會導致兩極分化，就是說，不會導致富的越富，貧的越貧。坦率地說，我們不會容許產生新的資產階級。”（鄧小平，1993：172）此后，鄧小平不止一次重復“中國不能產生新資產階級”這一重要命題。對鄧小平的這一系列重要判斷，習近平是有深切體會的。他認為實現共同富裕是社會主義的本質要求。在十八屆中央政治局常委同中外記者見面時，習近平強調要“堅定不移走共同富裕道路”。這是習近平代表新一屆領導集體做出的莊嚴承諾。走共產黨領導的道路而不走多黨競爭的道路，走共同富裕的道路而不走兩極分化的道路，走改革開放的道路而不走封閉僵化的老路和改旗易幟的邪路，走人民民主的道路而不走自由民主的道路，走社會團結、社會和諧的道路而不走社會分裂、社會隔絕的道路，所有這些都是國家治理中最為根本性的問題。道路走錯了，再好的國家治理也必然會誤入歧途。道路是對國家治理之政治屬性、階級屬性和民族屬性的基本規定。

三 選擇制度模式的原則

有了正確的道路選擇，接下來就是要構建什么樣的制度體系來滿足道路的需求。這就是國家治理的制度模式的選擇問題了。習近平認為，推進中國治理體系和治理現代化，一個根本性的問題就是制度模式的選擇問題。習近平為什么會提出這樣一個重大命題呢？關鍵原因就是國家治理體系和治理能力現代化賴以存在的基礎與前提乃是國家治理的制度框架和制度模式。一個國家選擇什么樣的制度模式，直接決定了它會擁有什么樣的權力結構，也直接決定了它會擁有什么樣的治理水平和治理質量。國家治理體系和治理能力現代化的根本問題是制度模式的選擇。例如，中國以郡縣制替代封建制、共和制替代君主制就是解決制度模式的選擇問題。英國以君主立憲制替代王權制，日本以君主立憲制替代天皇制，法國以共和制替代絕對王權制等，都是解決國家治理現代化進程中制度模式的選擇問題。當然，在推進國家治理現代化的進程中，也有一些國家的制度模式選擇經歷了反復、循環乃至回歸傳統的進程。因此，制度模式的選擇對于國家治理來說是最為重要的問題。

任何一個國家，尤其是超大型的國家，制度模式的選擇決定著國家治理的形態、水平和質量。選擇了什么樣的制度模式，就會有與之相適應的治理模式。那么，選擇制度模式的原則是什么呢？這既是一個重大的理論問題，又是一個異常重要的實踐問題。對此，習近平做了清楚的回答，那就是設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一。這三個統一，就是中國選擇制度模式的基本原則。

首先，歷史與現實的統一是前提。在歷史與現實的統一中思考國家治理的定位問題是習近平國家治理思想的重要特色。2014年10月13日下午，中共中央政治局進行第十八次集體學習。這一次集體學習的主題是我國歷史上的國家治理。習近平在主持學習時強調，歷史是人民創造的，文明也是人民創造的。對綿延5000多年的中華文明，我們應該多一份尊重、多一份思考。對古代的成功經驗，我們要本著“擇其善者而從之，其不善者而改之”的科學態度，牢記歷史經驗、牢記歷史教訓、牢記歷史警示，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有益借鑒。意大利思想家克羅齊曾經提出一個經典命題：“一切歷史都是當代史。”也就是說，歷史正是以當前的現實生活作為其參照系，這意味著，過去只有在和當前的視域相重合的時候，才能為人所理解。孔子說：溫故而知新。歷史和現實有太多的重疊。隔斷歷史的現實和與現實絕緣的歷史都是不存在的。司馬遷提出要通古今之變，說的就是這個道理。所以，習近平提出，設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容的有機統一。不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的“飛來峰”。作為對歷史資源有特別親近感的政治家，習近平對制度模式中的歷史與現實的統一有非常深刻的理解，他認為，選擇制度模式，要堅持從國情出發、從實際出發，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發展道路、積累的政治經驗、形成的政治原則，還要把握現實要求，著眼解決現實問題，不能割斷歷史。只有扎根本國土壤、汲取充沛養分的制度，才最可靠，也最管用。中國近現代史上繽紛多變的制度實驗和制度選擇，就充分說明脫離了中國歷史傳統和文化基因的制度模式，與中國的現實往往是絕緣的，其失敗也是不可避免的。當代中國的制度模式是歷史傳承和現實要求雙重作用的產物。在當代中國的制度中，有的制度要素是歷史傳承下來的，有的制度要素是現實激發出來的。但兩者的共存與結合是以歷史與現實的統一作為前提的。

其次，理論與實踐的統一是基礎。一個國家的制度選擇，最忌諱的就是成為某一理論的奴隸。所以，中國共產黨特別強調馬克思主義的中國化，強調馬克思主義普遍真理與中國現實相結合。毛澤東思想、鄧小平理論就是中國化的馬克思主義，中國革命的實踐和社會主義現代化建設的實踐就是在中國化馬克思主義的指導下誕生出來的。這就是理論與實踐的統一。2013年12月3日下午，中共中央政治局第十一次集體學習的主題是歷史唯物主義基本原理和方法論。2015年1月23日下午，中共中央政治局第二十次集體學習的主題是辯證唯物主義基本原理和方法論。在這兩次學習中，習近平強調，在革命、建設、改革的各個歷史時期，我們黨運用歷史唯物主義，系統、具體、歷史地分析中國社會運動及其發展規律，在認識世界和改造世界過程中不斷把握規律、積極運用規律，推動黨和人民的事業取得了一個又一個勝利。我們黨領導人民干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題。沒有理論指導的實踐是盲目的，沒有實踐指向的理論是空洞的。這是中國道路成功的秘訣。

最后，形式與內容的統一是關鍵。制度模式的選擇最容易陷入形式主義的陷阱。特別是西方主導的自由、民主、憲政往往會成為后發國家競相模仿的制度形式，而這一制度形式在歐美國家的落實都是有諸多客觀條件作為前提的。橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。徒具某種完美形式的制度模式，往往是解決不了諸多現實問題的，因為它缺乏實質性的內容作為內核。西方式的民主制度在日本衍變為門閥政治、派系政治，在非洲成為部落政治的外衣，都說明了缺乏內容支撐的制度形式，是沒有什么價值可言的。陷入形式美學的制度選擇，塑造出來的不是國家治理質量的提高，而是民主轉型的悲劇。受到“阿拉伯之春”影響的國家，有幾個政局穩定下來了？印度獨立后就效仿了西方政治制度，但它的國家治理做得很好嗎？關于這一點，國際上一些有見識的政治家看得很明白。李光耀在談到美國認為新加坡“獨裁”時說，我們沒有聽從他們有關我們應該如何治理的建議，我們不能讓別人拿我們的生活做實驗。沒有內容支撐的形式，是徒具其表的。對此，習近平是有深刻認識的，他在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上發表的重要講話中指出：“古今中外的實踐都表明，保證和支持人民當家作主，通過依法選舉，讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。”人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒，投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。

四 中國制度模式的獨特優勢

中國制度模式的優勢不是模仿的產物，而是中國獨立自主的產物。中國探索制度模式的進程秉承了獨立自主的精神和傳統。習近平說：“獨立自主是中華民族的優良傳統，是中國共產黨、中華人民共和國立黨立國的重要原則。在中國這樣一個人口眾多和經濟文化落后的東方大國進行革命和建設的國情與使命，決定了我們只能走自己的路。”（習近平，2014：29）我們在歷史和現實、理論和實踐、形式和內容的有機統一中，就能清楚地看到中國制度模式的獨特優勢。中共十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢，主要是如下13個方面的優勢：（1）堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢；（2）堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢；（3）堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利的顯著優勢；（4）堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優勢；（5）堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現共同團結奮斗、共同繁榮發展的顯著優勢；（6）堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和按勞分配為主體、多種分配方式并存，把社會主義制度和市場經濟有機結合起來，不斷解放和發展社會生產力的顯著優勢；（7）堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念，弘揚中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化，促進全體人民在思想上精神上緊緊團結在一起的顯著優勢；（8）堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優勢；（9）堅持改革創新、與時俱進，善于自我完善、自我發展，使社會始終充滿生機活力的顯著優勢；（10）堅持德才兼備、選賢任能，聚天下英才而用之，培養造就更多更優秀人才的顯著優勢；（11）堅持黨指揮槍，確保人民軍隊絕對忠誠于黨和人民，有力保障國家主權、安全、發展利益的顯著優勢；（12）堅持“一國兩制”，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一的顯著優勢；（13）堅持獨立自主和對外開放相統一，積極參與全球治理，為構建人類命運共同體不斷做出貢獻的顯著優勢。這些顯著優勢，是我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據。我們對以上13個方面的優勢做如下的理論解析。

第一，組織優勢。中國制度的組織優勢體現在兩個方面，一是依靠中國共產黨這一領導核心確保統一的政治秩序和政治決策，二是依靠具有包容力和吸納力的制度安排，實現國家與社會的良性互動和積極聯系。這是成熟的政治辯證法在制度體系中的體現。

首先，中國制度的組織優勢體現為有一個凌駕于私人利益之上的政治組織——中國共產黨。毛澤東特別關注中國共產黨的領導權問題。他在《中國革命和中國共產黨》一書中說：“領導中國民主主義革命和中國社會主義革命這樣兩個偉大的革命到達徹底的完成，除了中國共產黨之外，是沒有任何一個別的政黨（不論是資產階級的政黨或小資產階級的政黨）能夠擔負的。”（毛澤東，1991：652）鄧小平提出的四項基本原則，最為重要的一條就是堅持共產黨的領導。這已經成為后發現代化國家乃至發達國家極為羨慕的政治優勢。正是這樣一種領導核心的存在，使決策處于一種超脫地位，使國家治理擺脫利益集團和資本力量的肢解和分割。正如習近平所認為的，堅持黨的領導，發揮社會主義制度可以集中力量辦大事的優勢，這是我們的最大政治優勢。目前，世界范圍內很多國家的治理陷入窘境和貧困，一個通病就是國家治理淪落為資本的附庸。這一現象在發達資本主義國家尤為嚴重。馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中將基于資本邏輯而產生的國家體系闡述得入木三分：“資產階級日甚一日地消滅生產資料、財產和人口的分散狀態。它使人口密集起來，使生產資料集中起來，使財產聚集在少數人的手里。由此必然產生的結果就是政治的集中。各自獨立的、幾乎只有同盟關系的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同關稅的各個地區，現在已經結合為一個擁有統一的政府、統一的法律、統一的民族階級利益和統一的關稅的統一的民族。”（馬克思、恩格斯，2009：36）沒有人懷疑，資本主義世界的國家是在服從資本的邏輯中構建起來的，其國家治理體系也被迫服從于資本邏輯的要求。盡管蒂利認為英國、法國最終遵循資本強制模式，把更多的精力用在直接把資本家和資本的來源吞并到其國家機構中去，資本和強制力的擁有者在相對平等的條件下相互作用。這一中間性的資本強制模式比單純的強制密集型國家（例如俄羅斯、波蘭、匈牙利等）和資本密集型國家（例如熱那亞共和國、荷蘭共和國等城邦國家、城市帝國、城市聯盟等）的成長模式更高明，更容易建立起成熟的民族國家（查爾斯·蒂利，2007：34～35）。但是，資本高于權力、資本重于權力、資本支持權力乃是所有資本主義國家的根本特征。所以，資本主義國家的國家治理體系在其創建之初，是在資本的軌道上按照資本的邏輯孕育出來的。這一屬性至今未變。馬克思說：“資本家作為資本的人格化在直接生產過程中取得的權威，他作為生產的領導者和統治者而擔任的社會職能，同建立在奴隸生產、農奴生產等等基礎上的權威，有重大的區別。”（馬克思，2009：997）這種內嵌于經濟過程中的國家治理比單純依靠政治統治和神權統治更具隱蔽性。資產階級就是借助作為天然平等派的商品顛覆了權力支配財產的傳統，從而以資本的邏輯為軸心構建了完全區別于以往的國家治理體系。當資本突破民族國家邊界在世界范圍內馳騁時，資本精英改善本國政治制度的愿望和動力就變得嚴重不足了；在虛擬經濟壓縮實體經濟的后工業時代，政治權力的根基發生了變化，資本與權力間的關系和距離也發生了改變。國內治理體系長期缺乏更新，導致國家治理體系與社會生產間的匹配失衡，并導致現代國家治理體系的失效，這種失衡和失效就是西方政治制度危機的政治經濟根源。沿著資本軌道無限馳騁的國家治理必然要在資本的極度膨脹中陷入自身無法克服的危機和困境中。

其次，相對于競爭性政治生態中的否決政體和黨派斗爭來說，中國的制度模式有利于保持黨和國家的活力以及調動廣大人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創造性。調動各方積極性的政治優勢突出地體現在與人民政協和統一戰線相匹配的各項制度安排中。鄧小平就曾說：“新時期統一戰線和人民政協的任務，就是要調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發展安定團結的政治局面，為把我國建設成為現代化的社會主義強國而奮斗。”（鄧小平，1994：187）所以，習近平強調，做好人民政協工作，必須堅持大團結大聯合。大團結大聯合是統一戰線的本質要求，是人民政協組織的重要特征。人民政協要堅持在熱愛中華人民共和國、擁護中國共產黨的領導、擁護社會主義事業、共同致力于實現中華民族偉大復興的政治基礎上，最大限度調動一切積極因素，團結一切可以團結的人，匯聚起共襄偉業的強大力量。中國制度模式的政治優勢得益于這套制度與中國文化傳統、國情特征、任務要求的吻合與匹配，也得益于中國政治家的高瞻遠矚和科學設計。

第二，結構優勢。中國國家治理的結構優勢主要體現在三個方面：一是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的政治優勢；二是政治主體之間的結構優勢；三是能夠集中力量辦大事、全國一盤棋的制度優勢。

首先，當代中國政治不是板塊式、機械式、反映不同利益集團政治訴求的三權分立，也不是神高國低的政教合一政權，而是一種有機政治。政治的有機性就體現在黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一之中。有機性的捍衛與發揚則使當代中國政治文明充滿活力。反之，有機性的破裂和遺忘則使當代中國政治文明陷入無序和危機中。如果沒有對有機政治的體認，就將西方經驗的分析框架硬套在中國，就無法解釋中國的政治運作，無異于盲人摸象。

其次，中國國家治理體系所秉承的中央集權原則與集分平衡原則，都不是依靠個人意志可以改變的，它滲透在中國的文化基因和政治審美之中。中國國家治理體系的單一性傳統與歐美國家國家治理體系的復合性傳統之所以代表了兩種不同的治國理路，其根源在于國家形成的原理和路徑是迥然不同的。中國近現代歷史上關于聯邦制的探索之所以歸于失敗，乃在于它與中國文化基因是不相容的。中國在參與經濟全球化的過程中，憑借單一制和中央集權所孕育出來的國家力量和國家能量，既能抗拒全球范圍內利益集團對國家利益的分割，又能憑借國家力量為經濟發展締造統一性的秩序保障和制度保障。這就是中國國家治理的制度模式所顯示出來的結構優勢。2015年6月18日上午，習近平在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會，在談到強化扶貧開發工作領導責任制的時候，他指出，把中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制，真正落到實處。中央要做好政策制定、項目規劃、資金籌備、考核評價、總體運籌等工作，省級要做好目標確定、項目下達、資金投放、組織動員、檢查指導等工作，市（地）縣要做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。這一判斷實際上揭示了中國制度模式的結構優勢。“中央統籌、省負總責、市縣落實”的結構性安排，可以最大限度地把中國制度模式的結構性優勢發揮出來，可以把中國縱向治理、層級治理的結構性優勢落到實處。當然，這一優勢必須與治理能力科學化的層級配置聯系在一起，否則就會走向它的反面。

第三，發展優勢。中國的制度模式具有“有利于解放和發展社會生產力、推動經濟社會全面發展”這一顯著優勢。實踐證明，中國的制度模式是具有強勁的發展優勢的。這一發展優勢是依靠市場“看得見的手”和政府“看不見的手”進行調節和激發的。所以，這一發展優勢可以避免資本主義過分依賴“看不見的手”的弊端。改革開放以來，我國社會生產力獲得了空前的大解放和大發展，國民經濟發展已連續30余年保持接近10%的年均增長速度，特別是在世界經濟劇烈動蕩的情勢下仍創造了高速穩定增長的奇跡，現在已躍升為世界第二大經濟體。中國已經成為全球經濟發展的重要引擎和推動力量。

第四，效率優勢。中國的制度模式可以克服很多國家效率低下的弊端，因為中國的制度安排具有“有利于集中力量辦大事、有效應對前進道路上的各種風險挑戰”這一顯著優勢。一些國家出現的民主透支、黨派爭斗，使得國家治理體系被各種關注私人利益的力量所肢解。各種政治力量打著公共和程序主義的旗幟，以犧牲國家治理的效率為代價，使自己站在一個虛假的捍衛人民利益的立足點上。以公共利益之名捍衛私人利益之實，是很多國家的治理體系被肢解、被凍結、被閹割的根源所在。在這樣的制度安排中，建設公共設施和克服公共危機蛻變為無休止的討價還價，國家治理的效率也就徹底被犧牲掉了，人民期盼的公共利益也就蛻變為政治斗爭的資本。相反，中國制度模式恰恰釋放出獨特的效率優勢。鄧小平曾一針見血地指出，美國的三權分立實際上就是三個政府。他認為：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。”（鄧小平，1993：220）這一制度模式盡管面臨諸多既得利益集團的分割，但其制度安排具有應對各種挑戰的能力，能夠最大限度地將其包容的效率優勢徹底釋放出來。事實證明，面對來自方方面面的挑戰和考驗，不斷地辦成大事、辦好喜事、辦妥難事，是新時期中國制度模式的一大亮點。特別是這些年來，中國成功戰勝了非典疫情、雨雪冰凍、特大地震、特大泥石流等嚴重自然災害；成功奪取了三峽工程、青藏鐵路等重大工程建設，以及載人航天等重大科技項目的勝利；成功舉辦了北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等國際性盛大活動；成功應對了國際金融危機對我國經濟的嚴重沖擊，率先實現經濟回升向好，并在世界經濟恢復中發揮著重要作用。諸如此類的“中國故事”，生動展示了中國制度獨特的效率優勢。諸如此類的大事，在微小國家和被私有制鎖定的國家中，的確是難以辦成的。

當然，新時代國家治理面臨的挑戰也是異常嚴峻的。首先，最為重要的問題就是，如何在傳統文化與革命文化、先進文化的關聯，政府、市場與社會的結構性安排以及中國與世界的互動中構建成熟穩健、經得起歷史檢驗的治理思想和治理哲學，這是制度趨于定型的思想源泉。其次，國際和國內兩個大局的統籌，網絡空間與現實空間的協調，政治化調控與專業化治理的并進，高層、中層與基層的貫通及其各自積極性的發揮，政治信仰系統與科層動力系統的雙重強化，如何克服經濟、教育、社會、家庭等諸多領域中的人文性缺失，最大限度地培育具有“普適性”的人文資源，實現人文教育與政治教育的有機融合，為每一個人提供他在社會交往中的“認知工具”，把人與他人、人與家庭、人與群體、人與社會、人與國家、人與世界的關系安放在一個清晰的規則框架之中，為國家治理奠定廣厚、持久的人文基礎，都是對新時代國家治理的重大考驗。隨著近代以來的社會變遷與社會改造，特別是經過40多年的改革開放之后，我們在取得重大成績的同時，也把一些矛盾累積和傳遞到了新時代之中。時過境遷，將治理體系和治理能力拉回到原有軌道的努力，可能與當下的情境存在很多的矛盾與沖突。唯有通過國家治理體系和治理能力的創新，才能開辟出更加燦爛的治理景觀，才能開創出讓整個世界都更加尊重的治理模式。

追求體系與能力的相互統一、相互促進與相互強化，是新時代國家治理現代化戰略的重要特征。縱觀當今世界，很多國家治理體系與治理能力的失衡甚至脫節嚴重制約該國的經濟發展和社會安定。尤其是那些片面追求體系現代化的發展中國家，因為治理能力低弱，面對很多的社會經濟問題而一籌莫展。中國共產黨把體系與能力理解為國家治理的一體兩面。從目前來看，中國國家治理體系的改進空間、治理能力的提升空間依然存在。特別是在新冠肺炎疫情暴發時期，體系完善與能力強化的要求還是非常迫切的。在新冠肺炎疫情的防范過程、預警過程、抗擊過程中，有很多問題值得反思。抗擊新冠肺炎疫情這一非常規時期的治理，是對平時常規治理體系和治理能力的全面檢驗。盡管中國獨特的制度優勢和超強的動員能力為戰勝疫情奠定了堅實的基礎，但這不能成為我們忽視體系的某些缺陷以及地方、基層治理能力的某些致命短板的借口。從長遠來看，治理體系的完善依然任重而道遠。治理能力在縱向上的科學配置，特別是地方和基層治理能力的提升依然是當務之急。更為重要的是，新冠肺炎疫情不僅是對中國國家治理的一次大考，是對治理體系科學性和治理能力有效性的一次考驗，更是對國民素質和社會素養的全面檢驗。任何國家治理都是不能專注于政權本身的，健康有效的國家治理都是確立在健康的人格之上的，是以健康的社會作為基礎的。正是從這個意義上來說，有效的國家治理是與人文社會的構建緊密聯系在一起的。誠實篤信的健康人格、以愛為基礎的利他人格、富有同情心的公益人格、遵紀守法的理性人格等，都是國家治理賴以立足的深層次的東西。從這個角度來說，國家要想最大限度地降低治理成本，其前提就是人人都成為積極的行動者。人人成為積極行動者恰恰是要通過人文治理和人文教育才能塑造出來。所以，如何處理政治教育和人文教育的關系，對于未來中國極為重要。

五 邁向制度自信的國家治理

自信是一個人在社會中立足的基礎。同樣，制度自信是一個國家的治理體系和治理能力在全球社會中立足的基礎。一個沒有制度自信的國家，是談不上推動國家治理現代化的。所以，習近平指出：“沒有堅定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇氣，同樣，離開不斷改革，制度自信也不可能徹底、不可能久遠。我們全面深化改革，是要使中國特色社會主義制度更好；我們說堅定制度自信，不是要固步自封，而是要不斷革除體制機制弊端，讓我們的制度成熟而持久。”（習近平，2014：106）

自近代以來，在部分中國人中就彌漫著一種“制度劣勢”的社會心理。近代中國以張之洞為代表的“中學為體、西學為用”并沒有阻擋西方制度優越論在中國的擴展。從“師夷長技以制夷”到“全盤西化”的延展，說明近代中國在西方列強的欺壓之下，已經喪失了原先的制度優越感。客觀而論，這一狀況在當時的歷史條件下，自然有其產生的土壤。但是，隨著中國的崛起、中國道路的成功以及中國國際地位的提升，邁向“制度自信”的國家治理，已經為中國擺脫近代“遺產”奠定了雄厚的“資本”基礎。

在很長的一段歷史時期內，歐美國家的制度自信是根深蒂固的。以諾斯為代表的制度學派就認為西方的崛起得益于制度的力量。東歐劇變和蘇聯解體更加強化了歐美國家的制度自信。但是，我們發現，這樣的制度自信日益衍化為一種“制度自大”。歐洲中心論、美國中心論就是這種制度自大的產物。歐美國家正是憑借這種制度自大在全世界推銷其所謂的自由、民主的。隨著金融危機的爆發，這種制度自大已經失去了賴以存在的理由，也喪失了賴以支撐的現實基礎。相反，以中國為代表的國家治理日益顯示出強勁的生命力和持續的有效性。

制度自信不是喊出來的，而是做出來的。也就是說，制度自信是以事實為基礎的，是以國家治理的質量和績效為前提的。中國正在邁向充滿制度自信的國家治理時代，這是中國將近代以來的歷史坐標和思維坐標徹底翻轉過來的重要標志。

習近平認為，中國特色社會主義是由道路、理論體系、制度三位一體構成的。中國特色社會主義道路是實現途徑，中國特色社會主義理論體系是行動指南，中國特色社會主義制度是根本保障（習近平，2014：11）。在現時代，邁向制度自信的國家治理已經在頂層設計上顯示出它的總體面貌和基本形態。總結起來，那就是在“強領導、廣協商、大統戰”的格局中，構建與中國歷史—社會—文化條件和經濟發展水平相適應的國家治理體系。

“強領導”的核心就是堅持中國共產黨的領導。堅持中國共產黨的領導是國家治理體系和治理能力現代化的軸心所在。當代中國國家治理之所以能夠走出古代中國國家治理治亂循環的困境，關鍵在于兩大超越：一是組織化領導核心對個體化領導核心的超越，二是人民民主對君主傳統的超越。對此，習近平是有深刻認識的，他提出的如下兩大判斷，是我們理解當代中國國家治理體系的基點：一是堅持黨的領導，發揮社會主義制度可以集中力量辦大事的優勢，這是我們的最大政治優勢；二是“人民群眾是我們力量的源泉”，離開中國共產黨，離開中國共產黨與人民群眾的血肉聯系，就難以探析當代中國發展的奧妙。所以，“強領導”就是堅持中國共產黨的領導，這是中國國家治理體系最大的政治優勢所在。“強領導”是需要組織制度保障的。獨具中國特色的領導小組體制、黨組體制與地方黨委體制、部門黨委體制、機關黨委體制，共同構成了加強和改善黨的領導的組織制度保障。

“廣協商”的本質就在于走出一條克服選舉民主困境、超越選舉民主衰朽的中國道路。民主的道路不是只有一條，民主的模式也不是只有一種。中國文化基因中是有商量政治的傳統的。《史記·陳涉世家》中講到陳涉起兵以后，“號令召三老、豪杰與皆來會計事”，說的就是一種古老的商量的政治或協商的政治。后來的廷議制度則是將這種政治安排制度化了。這種商量的政治，在當代中國的制度化表現就是“協商民主”。我們可以說，協商民主在中國所達到的共識程度將決定著人民民主的實現程度，協商民主在中國的實現程度將決定著社會主義民主在世界范圍內的歷史地位。對此，習近平的“協商民主觀”是我們理解中國未來政治民主道路的一把鑰匙。習近平提出：古今中外的實踐都表明，保證和支持人民當家作主，通過依法選舉，讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒，投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。從這個角度來說，協商民主與人民民主是并行不悖的，而且，協商民主還為人民民主找到了實現的途徑和通道。在習近平的心目中，協商民主體系是國家治理體系的重要組成部分。“廣協商”是極為重要的構成要素。習近平說：“把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為政治體制改革的重要內容，強調在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。”（習近平，2014：82）

“大統戰”的主題就是大團結、大聯合。2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》。統一戰線是中國共產黨革命和治國之政治智慧的集中體現。從革命統一戰線、抗日民族統一戰線到愛國統一戰線的發展歷程來看，統一戰線在策略、原則和形態上的遞進中，都為中國共產黨凝心聚力奠定了堅實的基礎。習近平國家治理思想的重要維度之一就是要實現中國共產黨政治智慧在全面深化改革時期的創造性發展。2015年5月18日至20日，中央統戰工作會議在北京召開，習近平在講話中對新時期的統一戰線提出了新的要求，即鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，為推進“四個全面”戰略布局，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，提供廣泛力量支持。從很大程度上來說，全面深化改革時期的統一戰線展示了一種新的內涵、新的使命和新的形態，那就是“中華民族偉大復興統一戰線”。“中華民族偉大復興統一戰線”會成為促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧發展的指導原則，會轉化為一種建設性力量。

六 結語

魯迅先生曾說：其實地上本沒有路，走的人多了，也便成了路。路是人走出來的，同理，一個國家走什么樣的道路，也是這個國家開辟出來的。從這個角度來說，開辟道路的起點就特別重要。二戰以后日本和韓國之所以走上這樣的道路，就與二戰之后形成的冷戰體系密切相關。所以，日本和韓國的國家治理始終擺脫不了美國的影響。而中國國家治理走出了一條獨立自主的道路。從20世紀50年代開始，中國就開始擺脫蘇聯模式的單向影響。這恐怕也是中國能夠堅持社會主義道路而蘇聯陷于解體的重要原因。道路選擇直接決定制度選擇。印度今天所奉行的制度模式直接脫胎于甘地所確立的“非暴力不合作”的道路，日本和韓國的制度模式直接脫胎于美國的設計與左右。中國的制度選擇則是獨立自主的社會主義道路所決定的。從這個角度來說，中國的制度模式絕不能脫離社會主義道路的軌道，絕不能拋棄社會主義的精神與追求。此外，宏觀層面的制度優勢是客觀存在的，也是微小國家和被私有制鎖定的國家所不具備的。在未來推進國家治理現代化的進程中，如何在鞏固既定優勢的基礎上，將宏觀優勢和中觀優勢、微觀優勢結合起來，將國家優勢和地方優勢、基層優勢結合起來，將集中力量辦大事的優勢和認認真真辦小事的優勢結合起來，將決定中國制度模式整體性的生命力。這就取決于科學的、理性的、有效的、可持續性的以及將內生動力和外生動力融為一體的體系優化與能力設定。

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Road Choice and Institutional Choice：The Foundation of State Governance

Liu Jianjun　Deng Li

Abstract：Road choice and institutional choice referred to the fundamental issues of state governance. Road choice determines the institutional choice，and institutional choice plays a guarantee role for road choice. China's road choice is based on Marxism and establishes the socialist path with Chinese characteristics，while the organic integration of history and reality，theory and practice，form and content constitute the basic principle of institutional choice. China's institutional model has unique advantages，which are embodied in organizational advantage，structural advantage，developmental advantage and efficiency advantages. At the top design level，institutional confidence requires continuous consolidation of the overall pattern of “strong leadership，broad consultation and United Front”. Generally speaking，China's institutional model can not be separated from the socialist road，while the optimization of the governance system and the improvement of governance capacity will demonstrate China's institutional advantages.

Keywords：State Governance；Road Choice；Institutional Choice

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[1]基金項目：國家社科基金重大項目“資本-福利-信息時代西方政治制度的困境與歷史局限研究”（13＆ZD035）。

[2]劉建軍，復旦大學國際關系與公共事務學院政治學系主任、教授、博士生導師，復旦大學當代中國研究中心主任；鄧理，復旦大學國際關系與公共事務學院博士生。