金融科技公司的監(jiān)管框架

由于金融科技的迅速發(fā)展，金融行業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中數(shù)字化程度最高、數(shù)據(jù)量最大的行業(yè)之一。數(shù)字科技為金融行業(yè)帶來(lái)的變化是結(jié)構(gòu)性的，有正面影響，也有負(fù)面影響。雖然金融和技術(shù)一直相互影響，但近十年來(lái)的變化速度前所未有，是金融機(jī)構(gòu)與人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)以及平臺(tái)科技巨頭作為新進(jìn)入者共同演進(jìn)的結(jié)果。金融科技創(chuàng)新在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、豐富金融產(chǎn)品的多樣性、提升金融服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。在提供巨大潛力的同時(shí)，金融科技創(chuàng)新也對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。金融監(jiān)管需要確保這些金融科技創(chuàng)新對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極的影響。

金融科技監(jiān)管的目標(biāo)和原則

從全球最佳實(shí)踐來(lái)看，金融監(jiān)管的目標(biāo)是在以下四個(gè)方面尋求平衡：包容性、穩(wěn)定性、合規(guī)發(fā)展和消費(fèi)者保護(hù)。這一監(jiān)管框架同樣適用于金融科技監(jiān)管，但是，金融科技賦予了這一目標(biāo)框架新的內(nèi)涵。具體而言，包容性要求推動(dòng)普惠金融發(fā)展，即所有個(gè)人和企業(yè)都能獲得負(fù)擔(dān)得起、負(fù)責(zé)任和可持續(xù)的金融服務(wù)；穩(wěn)定性要求加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系的穩(wěn)健和平穩(wěn)運(yùn)行；合規(guī)發(fā)展要求對(duì)金融科技市場(chǎng)的新進(jìn)入者，不因特定的技術(shù)而豁免監(jiān)管要求；消費(fèi)者保護(hù)要求保護(hù)個(gè)人隱私，維護(hù)客戶的資金安全，免受信息欺詐、技術(shù)缺陷、算法歧視和網(wǎng)絡(luò)攻擊的傷害。

為實(shí)現(xiàn)上述監(jiān)管目標(biāo)，需要明確相應(yīng)的監(jiān)管原則，具體如下。

風(fēng)險(xiǎn)為本

風(fēng)險(xiǎn)為本（risk-based）的金融監(jiān)管，是指按照《巴塞爾資本協(xié)議》要求，查明主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，并建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架。一般可以將金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)劃分為信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、支付風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等，現(xiàn)行的《巴塞爾資本協(xié)議》主要包含前三大風(fēng)險(xiǎn)的資本要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

不過(guò)，在《巴塞爾資本協(xié)議》框架中，與技術(shù)和數(shù)據(jù)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)被包含在操作（運(yùn)營(yíng)）風(fēng)險(xiǎn)中，相關(guān)的資本要求較低，風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)成本相對(duì)較小。這一框架在金融科技發(fā)展的浪潮中受到了一些質(zhì)疑。

隨著金融科技和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，巴塞爾的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法不再能全面應(yīng)對(duì)金融系統(tǒng)所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)逐漸達(dá)成的監(jiān)管共識(shí)是——數(shù)據(jù)化的出現(xiàn)意味著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，包括網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全以及與個(gè)人隱私有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)被視為一種獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)形式，超越傳統(tǒng)的操作風(fēng)險(xiǎn)范疇。更重要的是，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)受到宏觀審慎的特別關(guān)注，因?yàn)榧夹g(shù)風(fēng)險(xiǎn)極易在機(jī)構(gòu)內(nèi)部和機(jī)構(gòu)之間傳染，直接影響金融體系的信心和穩(wěn)定。

從技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)角度看，對(duì)具有系統(tǒng)重要性的金融科技公司（包括金融科技銀行）的監(jiān)管要求不再是一般意義上的資本要求，而是需要根據(jù)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的重要性，附加更高的數(shù)據(jù)治理要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

技術(shù)中性

技術(shù)中性（technology-neutral）被全球公認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)政策的一項(xiàng)重要共識(shí)，在金融科技監(jiān)管上也得到廣泛認(rèn)可。所謂技術(shù)中性，是指技術(shù)本身并無(wú)善惡之分，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在技術(shù)上保持中立態(tài)度，不尋求監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新，而是應(yīng)該關(guān)注技術(shù)支持的、應(yīng)該受到監(jiān)管的金融流程和活動(dòng)。例如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的并非自動(dòng)化投資技術(shù)本身，而是技術(shù)可能導(dǎo)致的欺詐和建議不當(dāng)可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

技術(shù)中性，意味著無(wú)論何種技術(shù)，都應(yīng)該適用于相同的監(jiān)管原則。在一個(gè)高度動(dòng)態(tài)變化的市場(chǎng)中，監(jiān)管者應(yīng)允許金融科技公司自由地選擇最適合的技術(shù)，不應(yīng)試圖挑選技術(shù)贏家，而是交給市場(chǎng)來(lái)決定。換言之，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不應(yīng)對(duì)標(biāo)榜“技術(shù)創(chuàng)新”的金融科技公司放松對(duì)產(chǎn)品、流程和行為的監(jiān)管尺度，反之亦然。

結(jié)合“風(fēng)險(xiǎn)為本”和“技術(shù)中性”原則，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定和執(zhí)行監(jiān)管框架和規(guī)范時(shí)，以金融交易的本質(zhì)和可能衍生的風(fēng)險(xiǎn)為基本考量，不因采用不同的技術(shù)而做出特殊的豁免。在實(shí)踐中要求監(jiān)管者在擁抱金融科技創(chuàng)新的同時(shí)，更應(yīng)平衡好對(duì)消費(fèi)者和投資者的保護(hù)。

基于行為

金融科技催生新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品和新模式不斷涌現(xiàn)，金融消費(fèi)糾紛持續(xù)增加，不規(guī)范甚至非法的經(jīng)營(yíng)行為層出不窮，威脅金融體系的安全。從全球方面來(lái)看，各主要國(guó)家都在積極探索和加強(qiáng)以法律合規(guī)和消費(fèi)者保護(hù)為主的行為監(jiān)管。基于行為（activity based）的監(jiān)管，其中的關(guān)鍵是關(guān)聯(lián)交易、反壟斷、投資者適當(dāng)性、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和個(gè)人隱私保護(hù)等問(wèn)題。行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)要求不同，前者依靠大量的法律和執(zhí)法專(zhuān)業(yè)人士，后者則以財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)業(yè)背景為主。過(guò)去幾年來(lái)，全球金融監(jiān)管改革逐漸形成了“審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管”的雙峰模式，這對(duì)重塑我國(guó)金融科技監(jiān)管架構(gòu)具有借鑒意義。

功能監(jiān)管

我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)管模式是機(jī)構(gòu)式監(jiān)管（institutional regulation），即在分業(yè)經(jīng)營(yíng)框架下，監(jiān)管部門(mén)對(duì)各自管轄的金融機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職權(quán)，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、持續(xù)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管控、風(fēng)險(xiǎn)處置、市場(chǎng)退出等。至今，這套監(jiān)管模式仍有實(shí)際的價(jià)值，也有提升和改善的空間。但是，在金融科技公司跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的平臺(tái)式發(fā)展背景下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式明顯不適應(yīng)新形勢(shì)的要求，這點(diǎn)已經(jīng)成為市場(chǎng)共識(shí)。

改革方向是功能監(jiān)管（functional regulation）與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相結(jié)合，特別要重視功能監(jiān)管。功能監(jiān)管即根據(jù)金融活動(dòng)的性質(zhì)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)相同功能、相同法律關(guān)系的金融產(chǎn)品按照相同的規(guī)則進(jìn)行一致的監(jiān)管，與所處機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)。這一監(jiān)管思路主要是為了消除潛在的套利風(fēng)險(xiǎn)。

金融科技公司的功能監(jiān)管有幾個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。一是金融科技介入的節(jié)點(diǎn)特征?？萍脊就ǔ?zhuān)注于某項(xiàng)金融業(yè)務(wù)鏈條中的某些特定環(huán)節(jié)。功能監(jiān)管應(yīng)根據(jù)節(jié)點(diǎn)所在金融業(yè)務(wù)的性質(zhì)，開(kāi)展相應(yīng)的監(jiān)管。二是協(xié)調(diào)功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管，避免多頭監(jiān)管。金融科技公司介入多項(xiàng)金融業(yè)務(wù)的多項(xiàng)節(jié)點(diǎn)，對(duì)其監(jiān)管需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推動(dòng)和協(xié)調(diào)，國(guó)際上最常見(jiàn)的是中央銀行。三是擴(kuò)展監(jiān)管部門(mén)的合作。相較于傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，金融科技的功能監(jiān)管范圍涉及支付、證券、保險(xiǎn)和信貸等多個(gè)部門(mén)，包括地方和中央兩個(gè)層級(jí)，甚至需要來(lái)自信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全、法律、工商等非金融監(jiān)管部門(mén)的支持。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)合作至關(guān)重要。建議擴(kuò)大國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的職責(zé)和組成，加入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融科技、金融創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展及監(jiān)管的內(nèi)容。

平臺(tái)金融科技公司數(shù)據(jù)治理的特有原則

考慮到平臺(tái)金融科技公司面臨的特有的數(shù)據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)，有必要針對(duì)金融科技的數(shù)據(jù)治理提出專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管原則。

一是促進(jìn)效率，維護(hù)公平?？紤]到數(shù)據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性的巨大潛在價(jià)值，一方面，應(yīng)盡可能地鼓勵(lì)數(shù)據(jù)的廣泛使用，保障公平競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，應(yīng)該防范大型科技公司囤積數(shù)據(jù)、通過(guò)技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)擠壓和收購(gòu)潛在競(jìng)爭(zhēng)者等不當(dāng)行為。最激進(jìn)的方式是推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)源，但強(qiáng)制數(shù)據(jù)共享可能導(dǎo)致出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象，并抑制企業(yè)投資數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的積極性。因此，需要妥善平衡效率與公平的治理原則。

二是保護(hù)隱私。盡管加密技術(shù)的快速進(jìn)化有助于解決部分隱私問(wèn)題，但明確數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬，及其相應(yīng)的交易機(jī)制仍是解決數(shù)據(jù)濫用問(wèn)題的關(guān)鍵所在。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于推動(dòng)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的規(guī)范化、透明化，維護(hù)數(shù)據(jù)主體的正當(dāng)權(quán)利。

三是數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)安全問(wèn)題會(huì)降低公眾信任，削弱分享意愿，不利于數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，并可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管部門(mén)必須完善數(shù)據(jù)安全立法，提高全民數(shù)據(jù)安全意識(shí)，落實(shí)主體責(zé)任，進(jìn)而提升企業(yè)投資網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)的積極性。

平臺(tái)金融科技公司數(shù)據(jù)治理的制度框架

反壟斷

傳統(tǒng)反壟斷措施主要包括征稅、反壟斷訴訟和強(qiáng)制拆分。從2019年起，歐洲多國(guó)開(kāi)始對(duì)互聯(lián)網(wǎng)巨頭課征數(shù)字服務(wù)稅，打破了傳統(tǒng)稅收的屬地原則。反壟斷訴訟屬于事后監(jiān)管，目前全球最大的幾家科技公司正在接受多起反壟斷調(diào)查。隨著平臺(tái)科技公司的力量快速加強(qiáng)，拆分壟斷巨頭的呼聲日益高漲，但由于數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，即使拆分巨頭，也可能很快再度形成新的壟斷。針對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的這個(gè)特性，歐盟于2020年年末發(fā)布《數(shù)字市場(chǎng)法》草案，直接干預(yù)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，規(guī)定了判斷和禁止不正當(dāng)行為的統(tǒng)一規(guī)則，并提供了相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)制，這一行為是反壟斷法在數(shù)字領(lǐng)域的拓展和體現(xiàn)。

數(shù)據(jù)確權(quán)

構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)框架的標(biāo)志性措施是2018年歐盟頒布的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》。它將數(shù)據(jù)控制權(quán)賦予個(gè)人，確保數(shù)據(jù)處理基于個(gè)人自愿同意，個(gè)人擁有知情權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)、限制處理權(quán)和反對(duì)權(quán)。它幫助個(gè)人更好地權(quán)衡隱私和便利，并確保數(shù)據(jù)處理是出于合法、公平和透明的目的，被公認(rèn)為全球?qū)τ脩魝€(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)最嚴(yán)格的法律。同時(shí)，它要求企業(yè)通過(guò)加密和標(biāo)記等手段，屏蔽敏感信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匿名，保護(hù)數(shù)據(jù)隱私。不過(guò)，值得注意的是，過(guò)分強(qiáng)調(diào)公平和隱私會(huì)導(dǎo)致效率受損，嚴(yán)格的隱私控制很可能是歐洲在數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽中落后于中美的重要原因。

數(shù)據(jù)安全

目前，防范數(shù)據(jù)安全隱患的法律包括歐盟發(fā)布的《數(shù)字服務(wù)法》草案和中國(guó)發(fā)布的《數(shù)據(jù)安全法》草案。歐盟的法案旨在打擊網(wǎng)絡(luò)非法和不安全行為、假冒商品及有害內(nèi)容；中國(guó)的法案旨在建立數(shù)據(jù)安全制度，明確企業(yè)數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。