第1章　緒論

1.1　研究背景

當(dāng)前，隨著我國人口的持續(xù)增長和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，水資源需求量逐漸增大[1]；我國水資源總量雖豐富但可利用量較少，人多水少、時(shí)空分布不均加之用水浪費(fèi)和效率不高的現(xiàn)象普遍存在，水資源短缺的矛盾越來越尖銳；而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對水資源提出了更高的保證要求，我國的水資源形勢越來越嚴(yán)峻[2，3]。

據(jù)2010年國務(wù)院批復(fù)的《全國水資源綜合規(guī)劃》中計(jì)算成果，我國28400億m3的水資源總量中，可利用量僅為8140億m3，不足總量的30%；而全國的總用水量卻不斷增加[4]，2012年全國的總用水量已達(dá)6131.2億m3[5]。目前，我國人均水資源占有量為2100m3，僅為世界平均水平的28%，列世界第125位。全國正常年份缺水500億m3，全國660多個(gè)城市中，有2/3的城市不同程度缺水，其中100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水，缺水類型呈現(xiàn)資源型、工程型、水質(zhì)型、管理型和混合型五大類。與此同時(shí)，受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式影響，我國用水方式粗放、用水效率低下，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分普遍。雖經(jīng)“十一五”期間的努力，農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)已達(dá)0.5，但仍與發(fā)達(dá)國家的0.7～0.8相差較大；單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3左右，工業(yè)水重復(fù)利用率相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)80年代初水平；全國城市廢污水處理率僅為70%左右；城市管網(wǎng)漏失率約為20%，節(jié)水器具普及率低、非常規(guī)水資源利用仍處于初級階段。

受人類活動(dòng)和氣候變化的雙重影響，我國部分地區(qū)尤其是北方地區(qū)，降水和徑流呈現(xiàn)明顯減少的趨勢。據(jù)《中國水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價(jià)》報(bào)告成果顯示：降水量變化方面，海河區(qū)、黃河區(qū)、遼河區(qū)、西南諸河區(qū)1980—2000年與1956—1979年相比減少明顯，其中海河區(qū)減少了約10%；江河實(shí)測徑流量變化方面，1980—2004年相對于1950—1979年，全國范圍內(nèi)總體呈減少趨勢，其中海河、黃河、遼河顯著減少，以海河變化率最大；地表水資源量變化方面，1980—2000年相對于1956—1979年，黃淮海遼地區(qū)地表水資源量減少明顯，其中海河區(qū)變化率，達(dá)到40.8%。

部分地區(qū)在天然來水減少的情況下，年內(nèi)分配更加不均，非汛期來水比例進(jìn)一步下降，一些河流因上游地區(qū)開發(fā)利用不合理，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)河道斷流的現(xiàn)象，威脅下游的供水、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全。同時(shí)，部分地區(qū)地下水量開采過度。目前，全國已形成深淺層地下水超采區(qū)400多個(gè)，超采區(qū)總面積近19萬km2，約占平原區(qū)總面積的11%，主要分布在北方地區(qū)，其中海河平原地下水超采區(qū)面積占平原面積的91%。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大量擠占河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水和超采地下水，導(dǎo)致許多地區(qū)出現(xiàn)河流斷流、干涸，湖泊、濕地萎縮，入海水量減少，河口淤積萎縮、地下水位持續(xù)下降、地面沉降、海水入侵、土地沙化等一系列與水有關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人口將更加密集，產(chǎn)業(yè)將更加集中，對水安全保障能力也將提出更高的要求。水的安全保障應(yīng)涉及以下幾方面的內(nèi)容[6]：①為支持社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對各類用水要求提供適當(dāng)保證程度的、質(zhì)和量都可滿足需要的水供應(yīng)；②通過江河治理，減輕因洪澇造成的災(zāi)害損失，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)，維系社會(huì)穩(wěn)定；③努力增加可利用水量，開發(fā)除河川徑流和地下水之外的可利用水源；④不斷改善水環(huán)境，治理水污染，減少污染源，并與整個(gè)環(huán)境治理同步；⑤推行合理用水和節(jié)約用水，實(shí)行水資源統(tǒng)一管理，治理水土流失現(xiàn)象；⑥注意開發(fā)利用水資源對有關(guān)生態(tài)和環(huán)境的影響。其中，第①方面供水保證是其他幾方面內(nèi)容的基礎(chǔ)，也是當(dāng)前最緊迫的內(nèi)容之一。2011年中央1號(hào)文件指出加快水利改革發(fā)展事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全。供水安全保障作為水利改革發(fā)展的重要部分，直接關(guān)系到供水安全、糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而影響生態(tài)安全和國家安全。

當(dāng)前，我國正實(shí)行以建立“三條紅線、四項(xiàng)制度”為主要內(nèi)容的最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證是嚴(yán)格水資源管理的重要措施之一?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》（水利部15號(hào)令）中規(guī)定“對于直接從江河、湖泊或地下取水并需申請取水許可證的新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書”，并規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書中應(yīng)包括“對其他用水戶權(quán)益的影響分析”等內(nèi)容?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》（SL 322—2013）規(guī)定了對于建設(shè)項(xiàng)目“應(yīng)對來水量和用水量的可能變化及其各種組合情況進(jìn)行多方案比較，分析各種組合方案的供水保證率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力”，還要求“應(yīng)從水資源基本條件、水功能區(qū)管理、水域納污能力使用、水生態(tài)保護(hù)及對第三者的影響等方面，分析取水和退水對其所產(chǎn)生的影響，提出減緩和消除不利影響的對策措施與補(bǔ)償方案建議”。但在水資源論證中，為實(shí)現(xiàn)本項(xiàng)目的安全用水，擠占生態(tài)環(huán)境或其他用水戶的用水、超采地下水、降低其他用水戶供水保證率等情況時(shí)有出現(xiàn)。伴隨著我國水權(quán)制度的推行，采用水權(quán)轉(zhuǎn)換而得到水源的建設(shè)項(xiàng)目也逐漸增多，主要是農(nóng)業(yè)水權(quán)向非農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換，其水資源論證應(yīng)與常規(guī)項(xiàng)目不同。相關(guān)研究認(rèn)為水權(quán)的水量應(yīng)包括三個(gè)部分：取水量、耗水量和必須返回當(dāng)?shù)厮档乃?span id="d2jae44" class="superscript">[7]。因此，不能簡單地將原擬供給農(nóng)田灌溉的水轉(zhuǎn)換為工業(yè)用水，兩者的耗水量和退水量不同，且兩者的保證率也不同。盲目的水權(quán)轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致高設(shè)計(jì)保證率用水戶的實(shí)際供水保證率達(dá)不到設(shè)計(jì)要求或者低設(shè)計(jì)保證率用水戶的效益減少[8]?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則（征求意見稿）》中提出：“對于不符合水資源綜合規(guī)劃要求或區(qū)域取用水總量已經(jīng)達(dá)到或超過控制指標(biāo)的，不得安排新建項(xiàng)目的取水水源。嚴(yán)禁擠占生活、生態(tài)和農(nóng)業(yè)用水發(fā)展高用（耗）水的項(xiàng)目”；并要求“以水權(quán)轉(zhuǎn)換方式取得水源的，應(yīng)結(jié)合水權(quán)轉(zhuǎn)換前后用水保證率的差異，分析水源的可靠性和供水的保證程度”。但目前的相關(guān)研究較少，水資源論證工作尚不夠深入。

我國水法明確規(guī)定：“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證。”開展國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目水資源論證（以下簡稱規(guī)劃水資源論證），深入分析水資源條件及規(guī)劃的保障能力和約束因素，科學(xué)論證規(guī)劃布局與水資源承載能力的適應(yīng)性，提出規(guī)劃方案調(diào)整和優(yōu)化意見，對于提高規(guī)劃科學(xué)決策水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)、加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有十分重要的作用。

規(guī)劃水資源論證是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的工作，目前還處于探索階段。2010年水利部下發(fā)通知，決定開展規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作。試點(diǎn)范圍包括：重大建設(shè)項(xiàng)目布局規(guī)劃（主要包括工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、生態(tài)園區(qū)等各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃），城市總體規(guī)劃（包括城市和城市群的總體規(guī)劃），行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃（包括農(nóng)業(yè)灌溉、電力開發(fā)、石油石化、鋼鐵、煤炭、造紙、紡織、化工、食品等高用水行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃），區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等。通知下達(dá)后，全國各省均開展了部分規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作，進(jìn)行了有益探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。然而規(guī)劃水資源論證與建設(shè)項(xiàng)目水資源論證不同，其重點(diǎn)是分析水資源條件對規(guī)劃的保障能力和約束因素，論證規(guī)劃布局與水資源條件的適應(yīng)性等，核心是實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置以及保障不同保證率用水戶的正常用水。同樣，規(guī)劃布局中存在水權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓的情況。目前相關(guān)研究和規(guī)劃水資源論證工作尚不充分。

供水多少與來水或蓄水以及工程供水能力的大小直接相關(guān)。在供水工程設(shè)計(jì)的過程中，供水保證率多是根據(jù)多年供水量的排頻確定，已考慮了來水的情況。當(dāng)前我國多數(shù)水庫工程、引水工程、調(diào)水工程等供水工程都面臨著實(shí)際供水保證率偏離設(shè)計(jì)值的問題[9，10]，偏離的原因有多種，來水的多少可能是其中一個(gè)影響因素；同時(shí)，在實(shí)際供水中，用水戶需用多少水則多不考慮來水情況，只是根據(jù)自身設(shè)定的供水保證率來要求供水。由于缺乏各類用水戶用水保證率控制標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，沒有建立供水工程的供水保證率與多用水戶的用水保證率之間的關(guān)系，在較枯的年份，很難回答能否保證設(shè)計(jì)保證率較高用水戶的供水問題。由于不同用水戶因用水性質(zhì)不同，所要求的用水保證率高低不等，在來水較枯的年份，優(yōu)先供給高用水保證率的用水戶，于是就出現(xiàn)了一些用水戶通過提高自身的用水保證率來爭取更多的用水權(quán)益的現(xiàn)象，對低用水保證率的用水戶則有失公平，同時(shí)也不利于水權(quán)制度的建設(shè)與實(shí)施。在一些地區(qū)，由于生活、生產(chǎn)用水的保證率設(shè)置偏高，出現(xiàn)了大量超采地下水和擠占農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水的情況[11]，繼而可能引發(fā)一系列嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，給區(qū)域水資源管理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。