2.2　城市地下空間規劃

2.2.1　城市地下空間規劃的基本概念

在城市規劃中,若考慮城市形體的垂直劃分和空間配置,就產生了城市上部、地面和地下三部分空間如何協調發展的問題(合理利用土地資源、產生最大的集聚效益),也就必然地提出了城市地下空間規劃的概念。

城市地下空間規劃,既有城市規劃概念在地下空間開發利用方面的沿襲,又有對城市地下空間資源開發利用活動的有序管控,是合理布局和統籌安排各項地下空間功能設施建設的綜合部署,是一定時期內城市地下空間發展的目標預期,也是地下空間開發建設與管理的依據和基本前提。地下空間規劃應實現城市地上地下一體化,解決功能協調、復合和開發空間的立體化問題。

作為城市總體規劃的一部分,城市地下空間規劃應與城市規劃層次保持協調。其規劃階段劃分與城市總體規劃相同,都分為總體規劃、詳細規劃兩個階段。

地下空間總體規劃重點為城市未來的地下空間和環境提供總體框架。主要確定城市地下空間范圍和容量提出城市地下空間資源開發利用的基本原則和建設方針,研究確定地下空間資源開發利用的功能、規模、總體布局與分層規劃,統籌安排近、遠期地下空間資源開發利用的建設項目,并制定各階段地下空間資源開發利用的發展目標和保障措施。

地下空間的詳細規劃需要合理考慮城市重點地區的地面用地布局、綜合交通系統、基礎設施布局,同時,把地上地下的自然景觀、人文景觀融為一體,從平面到立體,確定重點地區地下空間整體布局與框架。城市的中心、副中心、中央商務區(Central Business District,簡稱CBD)、交通樞紐等重點規劃建設地區,應當編制地下空間詳細規劃。詳細規劃應結合總體規劃的各專項規劃,在不同深度上提出地下空間各項設施的控制指標和規劃管理要求,協調和銜接地上地下空間,或者直接對各項地下空間的建設做出具體安排和規劃設計。詳細規劃根據不同的需要、任務、目標和深度要求,可分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃兩種類型。

2.2.2　城市地下空間規劃的主要任務

地下空間規劃是對地下空間資源開發利用的約束、規范及引導,體現了城市發展對地下空間資源更合理、有序、高效、可持續開發的客觀要求。

地下空間規劃的主要任務,是對一定時間階段內的城市地下空間開發利用活動提出發展預測、確定發展方向和利用原則,引導和約束地下空間的開發功能、規模、布局,并對各類地下空間設施進行綜合部署和統籌安排。具體可概括為以下幾個方面:

(1)約束、規范及引導地下空間建設活動。地下空間開發建設與城市地面開發不同,地下空間的開發約束于巖土介質,具有極強的不可逆性,建成后改造及拆除困難。同時,地下工程建設的初期投資大,而環境、資源、防災等社會效益體現較慢,又很難定量計算,決定著地下空間規劃需要以更長遠的眼光、立足全局,對地下空間資源進行保護性開發,合理安排開發層次與時序,并充分認識其綜合效益。因此,需要對其開發建設活動進行前期統籌、綜合規劃,并對其發展功能、規模、布局進行約束與規范,避免對城市地下空間資源和環境造成不可逆的負面影響。

(2)協調平衡城市地面、地下空間建設容量。地下空間與地面空間共同構成城市生活與功能空間,進行地下空間規劃,即對城市發展模式進行革新,使城市地上、地下統籌利用建設,平衡上下空間發展容量,將基礎設施空間及不需要人類長期生活的設施空間,盡可能置于地下,以改善城市地面建設環境,更多地把陽光和綠地留用于人居生活,使城市發展功能在地上、地下得以重新分配和優化,使地上、地下建設容量平衡,使城市可持續健康發展。

(3)城市地下空間開發建設管理的技術依據。地下空間規劃與城市規劃一致,是一種城市管理的公共政策。地下空間規劃是城市規劃的重要組成部分,是地下空間建設活動的約束手段,也是地下空間開發利用管理、制定管理政策的技術依據。

2.2.3　城市地下空間規劃的特點與要求

1.綜合性

城市地下空間規劃涉及多個專業,包括城市規劃、交通、市政、環保、防災、防空等各個方面的專業性內容,技術綜合性很強;在行政管理上與多個行政部門相關,包括國土資源、規劃、城建、市政、環衛、人防等多個城市行政部門。此外,在規劃中還需要充分體現民生根本利益。

因此,規劃編制過程中需要參與的人員組成具有技術結構合理性,充分考慮各專業的特點和要求,建立規劃編制的協調及審核機制,進行專家把關及多部門之間的溝通協作,廣泛吸納來自各方面的意見和建議,確保編制的科學性。

2.協調性

目前,我國在選擇轉入地下的城市功能研究方面建立了較為完整的理論體系,但在如何通過合理分配地上、地下空間的開發規模、協調布局形態,以實現城市總量及空間布局合理等方面,尚處于理論探索階段,規劃編制中缺乏相應內容的體現;缺乏關于地下空間各專業系統之間的協調整合的理論研究,規劃編制中缺乏相應內容的體現。

3.前瞻性

地下空間開發建設的特點:具有很強的不可逆性;初期建設投資大,回報周期長,經營性地下空間設施運營和維護成本較高;環境、防災、社會等間接效益體現慢,很難量化,容易造成地下空間規劃局限于個體或當前利益,導致一次性開發強度不到位,后續開發無法進行,造成地下空間資源的嚴重浪費。因此,地下空間規劃需要有比地面規劃更加長遠的眼光,立足全局,對地下空間資源進行保護性開發,充分認識其綜合效益,規劃編制中應將合理安排開發層次與時序作為重點。

4.實用性

由于我國的經濟發展實際、投資建設與管理體制,以及地下空間產權機制及立法相對不完善等客觀條件,決定了地下空間規劃考慮前瞻的同時,必須兼顧實用性。地下空間規劃必須立足國情及地區發展實際,強化規劃實施措施,同時注重新技術、新材料、新工藝的集成應用,合理統籌前瞻性、可行性與實用性。

5.政策性與法制性

地下空間規劃涉及多個城市行政部門,規劃實施中須協調政府、投資商、使用者等多方利益關系,規劃本身必然需要制定相關的政策與法規以保障規劃的順利執行。承襲城市規劃的基本屬性,地下空間規劃同樣也是一種“公共政策體系”。我國地下空間利用的管理及立法雖然倡導多年,但成效并不十分顯著,圍繞規劃實施環節中的管理混亂、權屬不清、缺乏配套政策及法律約束等問題仍層出不窮。因此,規劃編制中應明確管理部門及職權范圍,審批程序,試推行配套政策,以便于政府管理,同時兼顧投資者利益,最終確保規劃的順利執行。

6.動態性

目前我國城市地下空間開發利用規劃的系統、綜合、完整的編制方法及編制體例仍在進行不斷地探索,需要在不斷的實踐中積累經驗來完善現有的規劃理論,在動態平衡中保持發展與前進。因此,地下空間規劃應走出追求最終理想靜止狀態的誤區,建立動態規劃編制機制,合理制定分期實施步驟,并對原有規劃不斷審視修正,充分吸納城市規劃理念中的“彈性規劃”“滾動規劃”,建立“地下空間規劃是一種動態過程”的全新認識。

2.2.4　城市地下空間規劃基本原則

1.城市地下空間規劃的指導思想

我國城市地下空間的規劃是按照國民經濟和社會發展的總目標,依據《中華人民共和國城市規劃法》《中華人民共和國人民防空法》《城市地下空間開發利用管理規定》制定各城市的城市地下空間總體規劃。其指導思想主要如下。

(1)地下與地上相結合。地面規劃是地下規劃的基礎,地下空間開發利用規劃既要遵循地下空間資源開發的一般規律,同時也要考慮現狀城市的格局,將城市地下空間資源與地上資源作為有機整體,綜合考慮同一地區地上、地下空間的多種功能,整體規劃應有利于土地價值的充分體現,保證城市地下空間整體協調發展。

(2)保護與開發相結合。城市地下空間資源是城市重要的土地資源,地下空間的不可逆性要求城市地下空間開發必須堅持保護性開發。

(3)平時與戰時相結合。以開發利用地下空間來促進城市綜合防空防災空間體系的建設和總體防災抗毀能力的提高,注重平時與戰時功能的靈活互換,有效發揮城市空間復合利用所帶來的多元效益,實現地下空間國防效益、社會效益和經濟效益的最大化。

(4)近期與遠期相結合。地下空間規劃應強調與城市各層次的銜接與配合,結合城市總體發展戰略與發展目標,科學預測中心地區在規劃期內各發展階段的地下空間發展規模,堅持因地制宜、遠近兼顧、全面規劃、分步實施,使城市地下空間的開發和利用同經濟技術發展水平相適應。

2.城市地下空間規劃的指導原則

(1)布局均衡、規模適度原則。地下空間的開發和利用受城市經濟發展、城市功能與目標、產業結構、人口規模等外部因素制約,因此地下空間在布局上應從“生長”的城市發展理念出發,考慮布局的均衡和規模的彈性控制,并考慮經濟可操作性。

(2)復合利用、鼓勵連通原則。堅持豎向分層立體復合利用,鼓勵橫向空間互相連通,增強地下空間的利用率,擴大城市地下空間的邊際效益。

(3)公共優先原則。作為地面空間的延伸資源,地下空間的利用應優先滿足公共利益的需要,并考慮安全原則,堅持與人防相結合。

(4)以人為本原則。城市地下空間規劃在編制中,不僅要重視地下空間開發利用的功能,更要重視人居環境品質的改善和人們對地下空間設施本身的使用,在功能和形態(平面和豎向)上都將人的需求置于一定的高度來綜合考慮。

(5)分期建設原則。在空間和時序上分階段、分區域進行發展與控制,強化重點區域的開發力度與局部地區的整體性,保留與遠景發展結合的規劃和空間預留,在長期規劃的基礎上有重點地分期實施,優先考慮能夠有效地解決近期突出的城市問題,如交通設施、市政基礎設施、公共設施等項目的安排,根據土地價值、使用功能及建設條件等因素劃分不同的區域和時期進行開發。

2.2.5　城市地下空間規劃與城市規劃的關系

城市規劃為地下空間規劃的上位規劃,編制地下空間規劃要以城市規劃為依據。同時,城市規劃應積極吸取地下空間規劃的成果,并反映在城市規劃中,最終達到兩者的和諧與協調。

(1)《城市規劃編制辦法》規定,城市地下空間規劃是城市總體規劃的一個專項子系統規劃。這里所說的城市地下空間規劃是指地下空間總體規劃,故其規劃編制、審批與修改應按照城市總體規劃的規定執行。

(2)一般地,地下空間控制性詳細規劃可以單獨編制,也可作為所在地區控制性詳細規劃的組成部分。單獨編制的地下空間控制性詳細規劃,一般以城市規劃中的控制性詳細規劃為依據,屬于“被動”型的地下空間補充控制性規劃。如果地下控制性規劃與地區控制性詳細規劃協同編制,作為控制性詳細規劃的一個組成部分,則屬于“主動”型的地下空間控制性規劃,該規劃易形成地上、地下空間一體化的控制。

(3)城市地下空間規劃,屬于城市規劃的重要組成部分。因此,城市地下空間規劃應包括地上、地下的一體化外部空間形態及環境規劃與設計。