第三節(jié) 建設歷程及意義

從建設主體的角度，水利安全生產標準化建設是落實水利生產經營單位安全生產主體責任，規(guī)范其作業(yè)和管理行為，強化其安全生產基礎工作的有效途徑。通過推行標準化建設和管理，實現崗位達標、專業(yè)達標和單位達標，能夠有效提升水利生產經營單位的安全生產管理水平和事故防范能力，使安全狀態(tài)和管理模式與生產經營的發(fā)展水平相匹配，進而趨向本質安全管理。

從行業(yè)監(jiān)管部門的角度，水利安全生產標準化建設是提升水利行業(yè)安全生產總體水平的重要抓手，是政府實施安全分類指導、分級監(jiān)管的重要依據。標準化建設的推行可以為水利行業(yè)樹立權威的、定置性的安全生產管理標準。通過實施標準化建設考評，水利生產經營單位能夠對號入座地區(qū)分不同等級，客觀真實地反映出各地區(qū)安全生產狀況和不同安全生產水平的單位數量，從而為加強水利行業(yè)安全監(jiān)管提供有效的基礎數據。

一、工作的由來

2010年7月，國務院印發(fā)了《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產工作的通知》（國發(fā)〔2010〕23號），明確要求“全面開展安全達標。深入開展以崗位達標、專業(yè)達標和企業(yè)達標為主要內容的安全生產建設，凡在規(guī)定時間內未實現達標的企業(yè)要依法暫扣其生產許可證、安全生產許可證，責令停產整頓；對整改逾期未達標的，地方政府要依法予以關閉”。

2011年5月，國務院安委會印發(fā)《關于深入開展企業(yè)安全生產標準化建設的指導意見》（安委〔2011〕4號，簡稱《指導意見》），要求“要建立健全各行業(yè)（領域）企業(yè)安全生產標準化評定標準和考評體系；不斷完善工作機制，將安全生產標準化建設納入企業(yè)生產經營全過程，促進安全生產標準化建設的動態(tài)化、規(guī)范化和制度化，有效提高企業(yè)本質安全水平”。《指導意見》明確了標準化建設的總體要求和目標任務，宏觀部署了相應的實施方法。

為了貫徹落實國家關于安全生產標準化的一系列文件精神，2011年7月，水利部印發(fā)了《水利行業(yè)深入開展安全生產標準化建設實施方案》（水安監(jiān)〔2011〕346號，簡稱《實施方案》）。《實施方案》明確，將通過標準化建設工作，大力推進水利安全生產法規(guī)規(guī)章和技術標準的貫徹實施，進一步規(guī)范水利生產經營單位安全生產行為，落實安全生產主體責任，強化安全基礎管理，促進水利施工單位市場行為的標準化、施工現場安全防護的標準化、工程建設和運行管理單位安全生產工作的規(guī)范化，推動全員、全方位、全過程安全管理。通過統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導、分步實施、穩(wěn)步推進，逐步實現水利工程建設和運行管理安全生產工作的標準化，促進水利安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定向好，為實現水利跨越式發(fā)展提供堅實的安全生產保障。《實施方案》從標準化建設的總體要求、目標任務、實施方法及工作要求等四方面，完成了水利安全生產標準化建設工作的頂層設計，確定了水利工程項目法人、水利水電施工企業(yè)、水利工程管理單位和農村水電站為水利安全生產標準化建設主體。

2013年，水利部印發(fā)了《水利安全生產標準化評審管理暫行辦法》《農村水電站安全生產標準化達標評級實施辦法（暫行）》及相關評審標準，明確了水利安全生產標準化實行水利生產經營單位自主開展等級評定，自愿申請等級評審的原則。水利部安全生產標準化評審委員會負責部屬水利生產經營單位一級、二級、三級和非部屬水利生產經營單位一級安全生產標準化評審的指導、管理和監(jiān)督。2014年水利安全生產標準化建設工作全面啟動。

二、水利安全生產標準化建設現狀

安全生產標準化工作開展以來，各級水行政主管部門積極響應，部分省（直轄市）采取激勵措施鼓勵水利生產經營單位自主開展安全生產標準化建設，各單位為提高自身安全管理水平始終保持較高的創(chuàng)建積極性。2017年10月水利部印發(fā)《水利部辦公廳關于進一步推進部直屬單位水利安全生產標準化建設工作的通知》（辦安監(jiān)〔2017〕156號），要求部屬水利生產經營單位2020年以前全部實現標準化達標目標，部屬單位及時跟進，加快水利安全生產標準化建設步伐。截至2018年6月，全國水利工程項目法人、水利水電施工企業(yè)、水利工程管理單位共有239家單位取得水利安全生產標準化一級等級證書，超過3000家單位取得水利安全生產標準化二級、三級等級證書。

三、水利安全生產標準化建設成果

水利安全生產標準化建設是水利行業(yè)安全生產工作由粗放型管理向精細化、規(guī)范化管理的重要轉折，也是安全生產改革發(fā)展的科學舉措和必經之路。水利安全生產標準化建設自2011年起至今經歷了起步、推進、調整和持續(xù)鞏固的過程，逐漸成為水利行業(yè)一項常態(tài)化機制，取得豐碩成果。

一是推動了主體責任落實。水利安全生產標準化建設的直接出發(fā)點是落實水利生產經營單位的主體責任。在建設期間，水利生產經營單位的主體責任得到全過程、全方位的落實，每個崗位和環(huán)節(jié)的安全責任進一步明確，并與具體的建設舉措逐項對應。達標建設的同時量化了主體責任的落實程度，也是安全生產工作“紅線意識”和“底線思維”的直觀呈現。

二是強化了全員安全意識。通過實施水利安全生產標準化建設，水利行業(yè)相關單位、從業(yè)人員的安全管理意識進一步強化。特別是生產經營單位及從業(yè)人員在建設過程中潛移默化地接受了系統(tǒng)的安全生產教育培訓，初步形成了由“要我標準化”向“我要標準化”的本質轉變。全員全過程的建設需求也促使安全工作參與人員從特定少數轉變?yōu)樗袉T工，奠定了單位安全文化的建設基礎。

三是夯實了安全生產基礎工作。水利安全生產標準化建設是一項長期的、基礎性的系統(tǒng)工程，涵蓋了增強人員安全素質、提高裝備設施水平、改善作業(yè)環(huán)境、強化崗位責任落實等多個方面，有利于全面促進水利生產經營單位的安全生產保障水平。標準化建設的評審標準整合了原來分散在不同法律法規(guī)、規(guī)章制度、技術標準中有關安全生產方面的要求，幫助建設主體系統(tǒng)、全面、完整地掌握生產經營過程中安全管理工作應該“做什么”，其持續(xù)化的管理要求促使建設主體持續(xù)改善基礎工作，建立長效機制，有針對性地補強工作中的短板，不斷趨近于“本質安全”的建設目標。

四是提升了行業(yè)管理水平。水利安全生產標準化為行業(yè)監(jiān)管部門實施安全生產分類指導、分級監(jiān)管提供了重要抓手，指導的依據和方向得以明確，在解決了“做什么”的問題后，也解決了“怎么做”。同時，標準化建設中著重強調現場管理、安全風險管控和隱患排查治理，直接提升了水利生產經營單位的事故防范能力，有力促進水利安全生產形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉。

四、水利安全生產標準化建設過程中存在的問題及建議

在水利安全生產標準化建設過程中，大部分申請單位能夠依據相關要求開展建設工作，但也有部分單位在標準化建設過程中暴露出了諸多問題，主要表現為：

一是個別單位對安全標準化建設認識不足。個別單位未能正確認識標準化建設是提高安全生產管理水平的手段和途徑，將通過達標評審作為唯一目的，僅以為了通過取證能在市場競爭中取得一定的優(yōu)勢或為了滿足上級單位的要求為出發(fā)點，安全生產標準化體系與企業(yè)的實際管理發(fā)生脫節(jié)，產生“兩張皮”的現象，與標準化建設本質要求不符。

二是安全標準化建設工作不平衡。從目前水利行業(yè)安全生產標準化建設統(tǒng)計情況來看，存在著創(chuàng)建單位類型間與地區(qū)間的不平衡問題。從創(chuàng)建單位類型上看，截至目前通過一級達標的239家生產經營單位中，項目法人12家，占5%；水利施工企業(yè)190家，占79.5%；水管單位37家，占15.5%。從地區(qū)間建設情況來看，全國各省（自治區(qū)、直轄市）中東部地區(qū)二級、三級標準化開展情況明顯高于西部及北方地區(qū)，個別省（自治區(qū)、直轄市）到目前甚至尚未開展建設工作。

三是部分單位安全生產標準化建設工作不夠扎實。未做到全員、全過程參與，沒有覆蓋所有部門、項目，建設過程不夠規(guī)范。

四是對部分評審標準的理解存在偏差。未準確把握評審標準的含義，對評審尺度把握不到位，不能嚴格依據評審標準要求進行自評。如崗位責任制與安全責任制的區(qū)別，安全生產管理機構與安全生產委員會或領導小組的區(qū)別，企業(yè)安全生產規(guī)章制度與國家法律法規(guī)、規(guī)章和技術標準的關系，重大危險源與事故隱患的區(qū)別等。

五是記錄不完善。安全標準化建設過程中形成的原始資料不完整、不全面、不規(guī)范的問題比較普遍。部分申請單位提供的支撐性材料缺少原始記錄。

六是部分管理人員專業(yè)水平不夠。“不會”問題比較突出。自評階段發(fā)現的問題主要集中在安全警示標志不夠、臨邊防護不到位、規(guī)章制度不健全、教育培訓不到位等較為膚淺的問題，對達到或超過一定規(guī)模的危險性較大單項工程專項施工方案、重大危險源辨識、臨時用電、消防安全等方面的問題較少提及；本應在自評階段整改完成的問題沒有及時發(fā)現并整改，個別單位甚至存在重大事故隱患未及時排查治理，導致評審階段失分較多或被一票否決。

七是部分單位提交的自評報告質量不高。自評報告中缺少原始材料證明建設過程的真實全面和建設取得的實際成效；評審描述不詳細、不準確、深度不夠，個別單位只是問答式的表述，內容空洞、言之無物；個別自評報告中展示的隱患整改前后對比圖片，有明顯“擺拍”的痕跡。

針對標準化建設過程中存在的問題，可采取以下措施加以改進：

一是加強宣貫及引導，正確認識標準化建設的目的和意義。提高生產經營單位對安全生產標準化工作的本質認識，加大對創(chuàng)建效果較好案例的宣傳、推廣力度，引導生產經營單位將安全生產標準化工作作為提升安全管理水平的重要抓手。與現有管理模式充分、有效融合，避免與現有管理模式脫節(jié)，降低工作效率、增加企業(yè)管理成本。

二是加大行業(yè)推廣力度。通過政策導向和建設成果的引領、示范作用，督促、帶動標準化建設滯后的地區(qū)及水利生產經營單位，提高標準化建設覆蓋面，以全面落實《中華人民共和國安全生產法》《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》和水利部的有關要求。

三是加強相關法規(guī)、標準的宣貫培訓力度。通過集中培訓、網絡培訓、企業(yè)自主培訓、編制標準釋義說明等多種方式，加強對安全生產標準化有關法律法規(guī)、技術標準特別是評審標準的學習和理解，使相關單位和人員正確掌握標準化建設的程序、要求及技術要求，提高標準化建設質量。

四是與日常安全管理工作結合、齊抓共管。對現行安全生產管理的部門規(guī)章和工作制度進行修訂，將日常安全生產監(jiān)督管理工作與安全生產標準化工作充分融合，形成齊抓共管的態(tài)勢，有效推動安全生產標準化工作的質量。

五是加大對達標申請單位的審查力度。進一步細化達標評審工作細則，嚴格依據相關標準對達標申請單位申報材料及現場進行審核，對不符合要求的單位堅決拒之門外。從近年來的技術審查環(huán)節(jié)來看，效果比較顯著。

六是加強動態(tài)管理。通過延期申請、年度自評及監(jiān)督檢查、巡查等工作方式，加強對達標通過單位的監(jiān)督管理，強化退出機制。