第二章 山洪災害防治

第一節 山洪災害防治概況

一、山洪災害防治現狀

我國是山洪災害最嚴重的國家之一，全國2100多個縣（市、區），有1500多個分布在山丘區，受山洪災害威脅的人口高達7400萬人，山洪災害已成為當前防汛抗災中的突出問題。我國山洪災害防治的總體思路是：以最大限度減少人員傷亡為主要目標，以防為主，防、抗、救結合；以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結合，全面建成山洪災害防治區綜合防災減災體系，最大限度地減少人員傷亡和財產損失。

1.工程措施

山洪災害工程措施是指以保障人民群眾生命安全為首要目標，在城鎮、集中居民點和重要基礎設施等局部重點段合理布設以防護為主的工程措施，主要采取興建攔沙壩、谷坊壩、淤地壩、排導和水庫除險加固等工程措施，林業、農業和牧業等生物工程措施保護森林生態系統，恢復綠色天然屏障，重建生態系統，減少生態災害的發生。

2.非工程措施

山洪災害非工程措施是指提前發布預警信號，增強防災減災意識，提高避險、自救、互救的能力，以及防災救災準備等方面的災害預防活動。主要包括建立山洪災害防御組織責任體系，加強防洪規劃與管理，提高防災減災意識，我國山洪災害防御組織是以縣級為基礎的責任體系。目前，我國山洪災害防治是以非工程措施為主要手段。

山洪災害防治非工程措施重點是以水雨情監測系統、預警系統、山洪災害預測預警系統為內容的山洪災害監測預警平臺建設和以暴雨山洪災害普查、危險區劃定、預警指標確定、風險圖制作、預案編制、宣傳培訓演練等為主要內容的群測群防體系建設。

二、我國山洪災害防治發展

2002年9月，溫家寶副總理對山洪災害防御工作作出重要批示：“山洪災害頻發，造成損失巨大，已成為防災減災工作中的一個突出問題。必須把防治山洪災害擺在重要位置，認真總結經驗教訓，研究山洪發生的特點和規律，采取綜合防治對策，最大限度地減少災害損失?！贝撕?，水利部會同國土資源部、中國氣象局、建設部、環?？偩志幹仆瓿闪恕度珖胶闉暮Ψ乐我巹潯罚ê喎Q《規劃》）。這是我國第一部由國務院多部門聯合組織編制而成的防治山洪災害的專項規劃，為山洪災害防治提供有力的技術支撐，大大推動了我國山洪災害防治工作的開展。2006年10月，國務院正式批復了該規劃。2010年11月，水利部會同財政部等部局啟動了全國山洪災害防治規劃中的縣級非工程措施項目建設。經過6年建設，初步建成覆蓋全國的山洪災害監測預警系統和群測群防體系，在近年汛期發揮了顯著的防洪減災效益，有效減少了山洪災害造成的人員傷亡。2012年3月，國務院又批準了發改委組織編制的《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》，明確了山洪災害防御和治理任務。2013年5月，水利部、財政部聯合印發了《全國山洪災害防治項目實施方案（2013—2015年）》進一步補充完善非工程措施，開展山洪災害調查評價、重點山洪溝防洪治理等工作。在總結前期山洪災害防治建設經驗的基礎上，2016年，國家防辦組織編制了《全國山洪災害防治項目實施方案（2017—2020年）》，提出下一步山洪災害防治項目的實施范圍、建設目標、主要任務、資金需求等，主要任務包括鞏固提升已建非工程措施，進一步提高建設標準，擴大監測預警覆蓋面，提高預警精準度，持續完善群測群防體系，開展重點山洪溝防洪治理試點，做好已建項目運行維護保障。

據統計，2016年汛期全國共有29個省（自治區、直轄市）1447個縣（市、區）利用山洪災害監測預警平臺，發布49102次縣級山洪災害預警，向144.7萬名相關防汛責任人發送預警短信1175萬余條，啟動預警廣播89649次，轉移受山洪災害威脅群眾540萬人，有效避免了人員傷亡。各地在降雨強度、洪水量級、倒塌房屋數量都超過歷史平均年份的情況下，山洪災害監測預警系統和群測群防體系發揮了關鍵作用，人員傷亡大幅度減少，取得了顯著的防洪減災效益。2016年5月1日，湖南省郴州市汝城縣出現強降雨過程，導致文明鄉新東村發生一起重大滑坡災害，造成隱患點區域9棟房屋全部倒塌，因山洪災害監測預警系統預警及時，提前轉移了危險區人員，沒有發生人員傷亡。5月20日，廣東省信宜市6h最大降雨量430mm，超過當地歷史極值，引發山洪地質災害，當地利用山洪災害監測預警系統向8000多名責任人發出4萬多條預警短信，鄉村干部及時轉移受威脅群眾，未發生群死群傷事故。

經過多年努力，我國山洪防治工程體系初具規模，非工程措施逐步完善，山洪災害防治工程取得了巨大成績，但任務依然艱巨，形勢仍然嚴峻。

三、國外山洪災害防治現狀

1.歐洲

為降低山洪災害造成的危害，歐洲各國研究人員在山洪災害預報方面進行了積極的探索。奧地利H.奧里茨提出“荒溪分類及危險區制圖指數法”，根據山洪危險性質與等級分類，達到預警預報的目的。瑞典M.T.Eldeen將洪災類型的判別和災害規模的估計用危險圖來表示。C.M.弗萊施德理論觀點確定山洪災害發生周期和頻率，預測山洪災害發展趨勢。

德國、法國、荷蘭等歐洲國家，長期以來非常重視防洪減災和環境治理，主要包括：①全力建設高質量、高標準的防洪工程；②高度重視防洪與環境的綜合治理，把工程措施和水環境、社會環境結合起來；③強調工程與非工程相結合；④建立高效、精簡的組織管理體系；⑤健全完善各項法律法規。

2.日本

日本是一個山洪災害多發的國家，尤其在雨水集中的6—10月梅雨季節和臺風期，容易發生山洪災害。日本的山地和丘陵約占國土面積的70%，急湍河川較多，地質脆弱，加上位于太平洋等4個板塊集中的變動地帶，擁有世界10%的活火山，故經常發生地震和火山爆發，在暴雨時容易發生山洪災害。

日本的山洪災害防治基本計劃是以防止因流域的暴雨、融雪、地震等引起的山崩、滑坡、溪流河床和溪流河岸侵蝕等導致的山洪災害。早在806年，在現在京都嵐山就已實施森林采伐禁止令。進入16世紀，開展了以森林及部分地區禁止采伐為主的治水工程，實施了山腹工程和攔沙壩。到明治時代，從歐洲引進沙防技術，并完善了治水三法（河川法、砂防法、森林法），在各地推進沙防工程規模。在法制方面，1958年制定了滑坡等防止法，1969年制定了關于防止陡坡崩塌引起災害的法律。在2000年針對有可能發生山洪災害的區域制定了風險圖，完善警戒撤離體制，控制新建住宅地等，推進了“關于泥沙災害警戒區域等推進防止泥沙災害對策的法律”等非工程措施，確立了實施工程措施和非工程措施的法律制度。

日本的山洪災害防治由國土交通省負責，各地設有專門的沙防管理局，對山洪災害防治提出規劃和監測措施，形成較為完善的山洪災害防治體系。日本泥石流警報系統示意圖如圖2-1所示。