2.1.3　南水北調工程對北京市供水水價的改善效益

北京市現狀水源由地表水、地下水、再生水組成。南水北調水進京后，形成了西北部官廳水庫、東北部密云水庫、西南部南水北調經調蓄后向城市中心的“三源地表供水”水源格局。格局的變化導致水資源配置原則的改變：優先使用南水北調來水，其次為地表水，最大限度地涵養地下水，將密云水庫作為南水北調的間接調蓄庫儲備當地地表水。新的水資源配置原則，必將對北京市現行水價體系帶來一定的影響，同時，水價調節將有助于發揮市場機制和價格杠桿在水資源配置方面的作用，是提高用水效率、促進節約用水的重要手段之一。

2.1.3.1　國內外主要城市水價機制

（1）世界主要城市水價機制。

水價制度由水價形成機制、水價管理機制及監督機制三方面構成。受社會經濟發展水平和水資源條件等因素影響，各國的水價機制與水價制度大不相同，但在水價定制中，政府都予以一定的干預。

在水價構成方面，發達國家的水價已經基本實現了成本水價，而發展中國家缺乏水商品意識，由政府投資完成工程建設，水費僅用來回收基本的供水運行和維護的成本，隨著經濟發展及供用水矛盾，各國政府也逐步意識到水費在水資源高效分配中的作用，免費供水政策已逐漸被取締；在水價制定方面，和發達國家相比，發展中國家的用戶對水價的承受能力較低，用水補貼成為國家財政的一大負擔；在征收排污費方面，水費包含排污費是發達國家通用做法，而對于水價難以達到供水成本的發展中國家，多數國家的水費中是不包含排污費的。

1）美國紐約。紐約市的供排水事務主要由紐約市環境保護部和水管理委員會負責。紐約市環境保護部（Department of Environmental Protection，DEP）負責為紐約市提供清潔安全的用水和污水收集處理工作以及供水系統、配水系統、污水收集系統合理而安全的管理，包括水表的讀取、水費的收取，供排水系統的監控等工作。紐約市水管理委員會（The New York City Water Board）負責制定水價，設定供水與污水系統的費用利率和分配收取的水費，積極考慮在最優水平下完成資金籌措以保證供水與污水系統基礎設施的建設和在公平價格下為用戶提供持續優質的服務。

紐約市繳納的水費除了補償全部供水和污水系統基礎設施建設、運行和維護費用，流域水資源保護和水質改善工程費用以及長期投資費用外，還需要為資產所有方帶來投資回報以確保水務融資的可持續發展。因此，紐約市水管理委員會在制定水價時，不僅要確保能覆蓋環境保護部的運營和資金需求，還要滿足幾個水價政策目標，包括：水價在反映供水和污水服務成本的基礎上，對不同類別和階層的用戶都應該公平公正；水價結構應該鼓勵節約用水；水價結構應提供適度穩定的、可預見的水費收入。紐約市的水價包括供水費與污水費。1993年以來污水費保持為供水費的159%。鑒于成本增長等因素，自1980年以來紐約市的水價除個別年份外，一直保持上漲趨勢，其中1996年以來逐年上漲，至2014財務年（2013年7月1日—2014年6月30日），紐約市水價已經達到3.27美元/m3，其中供水費1.26美元/m3，污水費2.01美元/m3。與1996財務年相比，水價上漲了2.33美元/m3，年均漲幅7.2%。

2）英國倫敦。目前，倫敦市的供排水已經形成了由政府宏觀引導、公共管理機構監管、私有水務公司市場化運作、社會團體參與的水務行業管理和運行機制。當地的私有水務公司對服務區域內的水資源進行統一管理，從取水、供水到污水回收、處理均由這一家公司提供服務。相應地，水價管理模式也是適應這種市場化機制的，主要體現在提供水服務的公司有權自行制定各自的水價。各水務公司在充分考慮服務區內用水戶承受能力的基礎上，按照回收成本、適度盈余的市場化運行模式制定水價。

為將水價控制在合理范圍、維護用水戶的合法權益，英國政府設立了水務辦公室（Office of Water Services，Ofwat）對水價進行宏觀調控，通過確定水價原則、頒布水價費率標準、審批各水務公司上報的水價、監督水務公司的財務和投資等措施為各水務公司設定最高水價，以保證各水務公司能以合理的價格為該地區用戶提供優質高效的供水及排污服務。各水務公司除了服從宏觀調控和監管外，每年還要將其包括投資利潤、運營盈虧等在內的經濟運行、財務收支狀況向社會用戶公布，便于用戶了解和監督。

英國水務辦公室每5年對水價進行一次評估，確定水價上限與調整幅度。水價調整前，各水務公司先向水務辦公室提交一份資產管理計劃，請求批準其期望價格界限，水務辦公室在參考市場需求與通貨膨脹率變化、水務公司經濟運行狀況與投資變化（如提高服務標準或擴建工程等）等因素的基礎上作出調整決定。在水務辦公室制定的最高限價范圍內，水務公司公布詳細的收費計劃，同用戶委員會及用水大戶進行洽談協商，確定水價征收標準。泰晤士水務公司供給了倫敦市近80%的用水量，是倫敦市最大的水務公司。在該公司的服務區域內，居民家庭的水費由供水服務費和污水服務費兩部分組成，根據用水家庭有無安裝水表分別采用計量和按家庭財產估價兩種方式來征收。計量水費由固定費用和按實際用水量計算的容量費組成，固定費用根據不同入戶管徑有不同繳納標準。2013年飲用水供應每立方米收取1.23英鎊；污水服務每立方米收取0.65英鎊。按家庭財產計價方式征收的水費通常由固定費和基于家庭財產征稅估定價值的客戶服務費組成，征收標準依據住房類別和居住地來設定。

3）日本東京。東京設立東京都水道局統一管理和經營城市供排水業務。水道局為地方公營企業，既要保持公立性質，又要實現經濟效益。因此，東京水價的制定要在考慮水道局這兩種性質的基礎上，以水道局在高效經營管理的前提下，本著公正妥當地反映水的價值的原則，把適當的管理費和保證正常運轉所必需的固定資產費用加在一起計算得出。東京都議會負責水道局預算的議決、決算的確認和水費收費標準的調整。水道局的所有計劃（運營計劃、更新改造計劃、財務計劃等）均須向社會公布，接受公眾的質詢和監督。

目前東京在計量收費的基礎上實行超額累進加價的階梯水價制度。管徑差別收費制度也是東京水價制度的一大特色，水價依水表連接管管徑的不同而不同，管徑越大，水價越高，極大地體現了用水的公平性。整體來看，東京市居民家庭繳納的水費包括供水服務費和污水服務費兩大部分。其中供水服務費由基本水費、計量水費和消費稅組成。基本水費是必須負擔的基本費用，不論用水戶是否用水均須繳納，用于自來水凈化和水管等設施的建設與維修。計量水費根據居民家庭的實際用水量來計算相應費用，實行超額累進加價的階梯水價。管徑越大，設置的水價階梯數越多，最多有9個階梯，且隨著用水量階梯的增加，水價越來越高。其中從最小管徑13～25mm時，計量水價相同，均設置9個階梯，第一階梯用水量（1～5m3）不需要繳納計量水費，以此來保障居民最基本的生活用水。而其他大管徑時全部用水量則均需要繳納水費。消費稅的繳納稅率為基本水費與計量水費之和的5%。污水服務費同樣采用計量和階梯式收費制度，收費標準與管徑無關，共設置9個階梯。同供水服務費一樣，最后繳納的污水服務費也需要加收5%的消費稅。

（2）我國大中城市供水水價機制。

1998年以后，在《城市供水價格管理辦法》推動下，中國城市水價形成快速增長的趨勢。據中國水網提供的數據顯示，我國120個大中城市生活用水價格和污水處理費都呈現穩步增長趨勢，我國36個核心城市，2000—2010年供水價格每年平均增長5%左右，污水處理費平均增長在15%左右。

2004年1月1日實施的由國家發改委和水利部共同發布的《水利工程供水價格管理辦法》規定了供水價格納入商品價格范疇，同年6月發布的《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》，使水價改革目標更加明確。國務院以文件形式明確了城市水價四元結構組成，即水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格以及污水處理費四部分。水價的四元組成具有不同屬性，產生于不同的背景。如果沿用一般意義上的水價概念，把消費者支付的四元組成部分統稱為“水價”，那么，從決定水價的政治、經濟、社會等綜合因素出發，水價可按屬性分為資源水價、工程水價和環境水價（表2.14）。工程水價是以成本和服務為基礎的水價，也是水價其中的真正屬于“價格”的那部分，約占公眾支付總價的50%。

（3）借鑒意義。

目前，國內很多大、中型城市正在規劃或實施水價改革。總結世界城市在水價管理體制、制定原則、形成機制與定價模式等方面的經驗可以為我國城市水價改革提供有益參考和重要啟示。

1）管理體制。在水資源與水價管理體制方面，紐約市與東京市都是由一家單位負責供排水業務，倫敦市供排水業務雖然整體上不是由一家單位全面負責，而是幾大水務公司相互競爭，但在各自的服務區域內各公司對水資源仍是統一管理。除紐約市外，倫敦市水務公司與東京都水道局均為企業身份，與政府利益分開，責權明晰，運營自負盈虧。紐約市和東京市的水價由政府機構負責制定，但供水單位在定價過程中享有較大的參與權和自主權。倫敦市水價則由供水單位制定，只是需要接受政府的整體調控，水價需在政府規定的水價上限之內。

以上世界城市管理體制雖不盡相同，但它們在供排水業務一體化管理、政府對水價的宏觀調控以及政府對各供排水單位水務投資計劃、資產管理計劃、財務收支狀況等的核算與監管理念、運行與經驗確實值得學習借鑒。

我國城市水價改革可以在參考世界城市經驗的基礎上，重點開展這幾項工作：①推進城市供排水業務的統一管理。以實現各種水資源（清水、再生水等）的合理調度和優化配置。提高水資源的利用效率；②劃清政府部門與供排水企業責權。實現政企分開，引入市場競爭機制。使供排水企業轉變為自主經營、自負盈虧的經營實體。鑒于供水的社會公益性，政府有關部門需要對供排水企業進行嚴格監管，包括其水務投資計劃、資產管理計劃、財務收支狀況等；③在政府宏觀調控的框架下，適當提高供排水企業對制定水價的參與度和擴大其定價自主權，逐步實現政府宏觀調控、涉水各方民主協商、市場調節三者的有機結合。

2）制定原則與形成機制。水資源作為一種特殊商品，其定價不僅要考慮資源稀缺性、用水效率及水資源的優化配置，還要考慮用水戶的承受能力、公平性和公正性、供水成本的回收和供水企業的合理利潤。

各大世界城市因經濟發展水平、水資源條件、水價體系等不同，水價制定原則與形成機制不盡相同，但都把保證水務正常運行維護管理、提高服務標準與更新改造計劃等所需的費用包含在內，強調通過水價回收成本。相比之下，我國很多城市的供水單位卻處于虧損狀態，無力改造供水設施和提高服務標準。另外，與我國政府定價機制相比，這些城市在制定水價時體現出的政府宏觀調控與供水單位自主決策相結合的管理理念。具有更好的靈活性和市場調節作用。因此，制定水價應體現可持續發展理念，保證水務正常進行，更多地讓水價由市場決定。

3）運行實施。倫敦與東京都在采用水價由基本水價和計量水價組成的兩部制水價。其中，東京還實施了超額累進加價收費的階梯式水價。兩部制水價能夠充分發揮價格杠桿的作用，實現水資源的合理配置與用水效率的顯著提高，對緩解區域水資源供需矛盾具有積極作用。在實際運行中，兩部制水價能夠在用水戶可承受的水價區間內保障供水經營者的運行管理費，從而保證供水工程長期穩定地發揮效益。超額累進加價收費的階梯式水價作為另一種先進的水價制度，與兩部制水價有著類似的功能和作用。

我國很多大、中型城市正在實施或規劃實施的水價改革中，都已明確提出要實施兩部制水價或階梯式水價，但水價階梯級數和基礎水量、基本水價如何確定等問題都是水價改革過程中必須解決的難題。可以在參考世界城市做法的基礎上，每個城市根據自己的具體情況，經過充分比較與權衡后，在實踐中不斷摸索和探討再合理確定。

在實際的水價實施中，其他一些國家的城市供水單位的經濟運行及財務收費高度透明。比如倫敦市各供水公司包括投資利潤、運營盈虧等在內的經濟運行、財務收支狀況，每年除向主管部門上報外，還要向社會公開。向用水戶送達的水費賬單也非常詳細，列明了每一項收費細目的用途以及擬實施的新增投資計劃（如設備購置、管道改造）。方便用戶獲知和監督。東京市水道局的所有計劃（運營計劃、更新改造計劃、財務計劃等）也都向社會公布，接受公眾的質詢和監督。我國城市供水單位應該積極學習世界城市的這種財務公開，除了接受政府主管部門的審查外，還應逐步公開成本監審、財務收支狀況、投資計劃等，主動接受社會監督，不斷提高水價調整和運行實施的透明度。

2.1.3.2　國內外典型大型調水工程水價制度

建設大型調水工程是解決水資源時空分布不均的有效方法。但對投資成本高、運行費用高的大型工程，水價制度的制定各有不同。但整體上看，世界上許多國家都對引水工程制定優惠政策，對農業供水給予補貼，對工業、生活用水只要求回收投資和利息，供水管理部門一般不盈利。

國外著名的大型調水工程有美國中央河谷工程、美國加州供水工程、加拿大調水工程，但是這三項工程調水的目的主要是灌溉和發電，而不是用于居民供水，其水價制度對于本研究的意義更多在于借鑒參考。

（1）國外典型大型調水工程水價制度。

1）美國中央河谷工程水價。美國中央河谷工程是墾務局所屬的聯邦水利工程，功能為灌溉、發電和工業城市供水，20世紀50年代與用水戶簽訂了長期合同，一般長達數十年，在合同有效期內用水量和水價不變，盡管成本已大幅上漲，雙方都能夠認真履行合同，至今多數用戶仍在執行當時制定的很低的水價。加州東灣城市供水公司曾與中央河谷工程簽定購水合同，由于種種原因，至今該公司沒有從該工程購水，卻仍按合同要求，每年支付其合同用水量分攤的建設資金。

為保證工程正常運行情況下回收聯邦政府投資的目的，中央河谷工程管理處根據1982年墾務局修正法，于1984年通過正式程序制定了供水水價政策，旨在保證50年內回收現有工程設施的費用。

美國中央河谷工程水價制定和調整由美國墾務局負責，具體程序為：擬定投資回收計劃；由工程運行管理部門提供財務報表，并根據通過審查的新增設施建設計劃，做出現金流量表；進行供水成本和費用測算；制定水價標準予以公示；按合同規定適時調整水價。

2）美國加州供水工程。加州州政府水利工程由加州水資源局圍繞中央河谷工程而規劃、建設和管理。1957年開工，1973年第一期工程完工。其功能是向加州缺水地區供水。工程釆用批量售水方式向灌區和城市供水機構售水，擁有29個長期合同用水戶，按合同進行水的生產和銷售。合同條款實質上是統一的，有效期直到2015年。每一份合同均包含了每年對用水戶的供水量和時間表，同時遇缺水年份，供水單位有權削減農業和城市供水量。

工程建設、運行、管理、水價組成的確定和動態供水成本的測算以及水價調整全由加州水資源局負責。按美國聯邦法律規定，水價只以補償成本和償還建設資金為目的。實行水價公示制度和水價調整聽證制度，即水價由加州水資源局根據法定原則和實際的現金流量進行測算，但最終水價則必須通過用水戶的聽證后才能確定，并且必須向社會公示。

根據加州供水工程標準合同條款，供水水價必須每年重新核定，從而為水價調整提供了保證，其水價制定程序為：根據籌資還本付息要求以及經過審批的投資計劃，制定投資償還計劃；根據簽訂長期合同用水戶的用水量測算蓄水工程水價和輸水工程水價；接受用戶對供水生產財務報表的審查，聽取他們對水價各個方面的意見；根據用水戶意見修訂水價，并通過媒體向社會公示，以此作為下一年度水價執行標準。

加州供水工程合同中規定的是一個水價核定、測算原則和水價調整機制，其實施的水價是在遵循合同規定原則基礎上的動態水價，從而有力地保證了工程建設投資按計劃回收，促進了工程的良性運行。

3）加拿大調水工程水價制度。長期以來，加拿大依靠政府補貼維持低價和充分的供水。加拿大執行水價只與提供供水服務的成本有關，即加拿大水價只包含供水工程的運行管理費，沒有考慮水本身的價值和整個供水系統的興建、維護、更新改造等費用。因此可以說加拿大現行的水價中只包含部分成本要素，而且是提供供水服務的直接成本，與供水的完全成本相去甚遠。

聯邦水政策中提出水價定價的基本原則為：考慮水資源可持續利用基礎上，將水的綜合成本與用戶的支付能力和愿望綜合考慮，最大限度地謀求用戶的理解合作。針對水價過低造成的水資源浪費和污染，聯邦水政策提出水價改革的目標是水價體現水的真實價值，但僅限于完全成本，不包括利稅。總之加拿大現行水價標準都遠低于供水成本，更談不上利潤。過低的水價不僅造成了水資源的浪費和污染，而且導致水工業中工程投資無法收回，政府財政負擔不斷加重。

在水價執行過程中，供水機構根據有關法律法規，完全依法辦事，獨立行使權力，不受政府干預，水費的征收管理規范，措施得力，一般不會拖欠。水價一經批準，供水單位即與用水戶簽訂合同，用合同約束雙方，并有相關法律作保障。如灌溉法規定，用水戶連續兩年不繳水費的，灌區管理局有權沒收其土地，再過一年不繳水費，管理局可以賣掉其土地。

（2）國內典型大型調水工程水價制度。

1）引灤樞紐工程水價制度。引灤工程是開發灤河水資源，跨流域向天津市、唐山市供水的大型水利工程。引灤樞紐工程由潘家口水庫、大黑汀水庫和引灤樞紐三部分組成。1983年開始向天津供水，1984年向唐山市供水，引灤工程是津、唐兩市唯一可靠的水源工程，極大地促進了兩市工農業的發展和人民生活水平的提高，社會、經濟和環境效益非常巨大。與之形成鮮明對照的是，水價偏低，供水單位連年嚴重虧損，雖曾多次調整水價，每次調整水價都不同程度地緩解了虧損狀況，但每次調整水價都不到位，低于成本。由于水價偏低，管理單位財務虧損，維修資金嚴重不足，造成工程老化失修，甚至威脅工程安全。

海委引灤工程管理局水費計收方式為先供水、后結算，水費收入的2%上交海委。水量計量點為引灤樞紐下游分水閘。

2）引黃濟青工程。引黃濟青工程實行計劃供水，有償用水，每年10月各用水單位編制下年度用水計劃，上報山東省管理局，由省管理局統一匯總平衡，正式行文下達各單位用水指標。各用水單位按分配水量向省管理局預購水票，憑票購水，并嚴把用水計量關。按照市場經濟的要求，本著“簽訂合同、各負其責、保證供水、保證用水”的精神，引黃濟青管理局每年與青島市自來水公司簽訂供（用）水合同，明確供（用）水量、水價標準、交款時間和雙方權利義務。

目前不僅水價低，用水量也遠遠低于設計用水量，青島市自來水公司從自身經濟利益出發，首先使用當地水，盡量少用黃河水，更加重了引水工程虧損的狀況。而供水設施維護費用卻在逐年上升，管理費用也不斷增加。因此一方面價格偏高使需方減少使用，另一方面供水量達不到設計能力，供水方單方水成本加大，虧損嚴重，難以使價格優惠，造成了水量與價格雙重危機。

（3）借鑒意義。

通過與國外調水工程的水價制度對比來看，引灤樞紐工程與引黃濟青調水工程的水價制度還存在多個問題，如：水價機制僵化、不健全，水價偏低而且多年一貫制，沒有隨供水成本的變化及時調整；受經濟利益驅動，不能按設計用水量引水，城市繼續占用農業用水、生態環境用水，大量超采地下水；黃河水斷流頻繁，供水保證率低，影響了用戶用水和交費的積極性。

2.1.3.3　北京市城市供水現行的水價機制

（1）北京市民生活用水水價情況[4]。

1）1949—1997年。1949年之后，北京市自來水價格在很長時間內保持穩定狀態；受北京市城市發展、人口數量增加以及供水成本上漲等相關因素的影響，北京市自來水價格開始頻繁調整。1952—1997年北京市居民生活用水水價見表2.15。

根據表2.15數據可知，1952—1966年的15年間，北京市水價保持了相對穩定狀態；1967年，北京市居民生活用水等價格下降；1993—1996年期間，北京市水價又進行了一次較為明顯的調整，其中，上漲趨勢顯著，從之前的0.12元/m3上調至0.30元/m3；1997年，北京市居民生活用水從前一階段的0.30元/m3調整為0.70元/m3。

2）1997—2004年。1997—2004年期間，北京市自來水價格前后進行了9次調整，2004年8月1日，北京市組織自來水價格聽證會，最終確定下來的北京市自來水價格方案為：居民生活用水從前一階段的2.9元/m3上調至3.7元/m3。

3）2004—2014年。2004年北京市對用水價格進行了又一次調整。居民用水范圍的確定參照北京市發改委《關于調整水價的通知》（京發改〔2004〕1517號）規定，居民用水價格見表2.16。

4）2014年至今。2014年北京市開始實行階梯水價制度，根據北京市發展和改革委員會《關于北京市居民用水實行階梯水價的通知》（京發改〔2004〕865號）以及《北京市居民階梯水價實施細則》的規定，實行階梯水價之后的北京市居民水價見表2.17。

（2）北京市現行水價機制存在的問題[5]。

現階段北京市自來水價格機制所存在的主要問題大致可以歸結為以下三點。

1）行業水價差別過于顯著。不同行業對水資源的需求量有所區別，故應實施不同的水資源定價標準，這樣不但可以對產業結構起到一定的調整作用，而且還有利于實現水資源的最優配置。然而，現階段北京市的用水價格在不同行業間的差異十分顯著，例如，相比較于居民用水價格，洗浴業用水價格基本是其15倍，洗車業用水價格是其20倍。不同行業間在用水成本上存在如此明顯的差異，極有可能會使得有些用水戶處于控制成本的考慮而偷用其他水源，或者直接從其他渠道取水，這會給水費征收工作造成極大的不便和阻礙。在水資源定價機制方面，要嚴格按照水價形成機制來確定不同行業間的用水價格差異，只有這樣才能確定最恰當、最適宜的水價。

2）水資源費征收標準稍顯弱化。不同領域、不同部門在水資源使用價格方面設定差異是十分必要的，對于居民生活及生產、農業用水設定一個相對較低的用水價格標準，對于水資源消耗量大的行業設定一個相對較高的用水價格標準，這是水資源使用價格確保公平與效率原則的直接體現。鑒于不同行業部門在原水費、自來水費以及污水處理費等方面的差異已經撤除，然而現階段北京市水資源費征收標準還稍顯弱化，水資源費并未將各類用水主體的用水特點以及水資源在不同行業部門之間的經濟價值更加全面的展示出來，因此有必要在微觀經濟學相關原理以及政府部門的指導之下，對不同種類的用水主體在水資源使用方面的收費標準予以進一步強化。

3）供水價格尚未切實將水價內涵展示出來。通過對水價內涵的解讀與剖析，產權、稀缺性以及自身價值都是直接決定其價格的關鍵性因素。對于北京市而言，隨著城市化進程的穩步推進，城市經濟的迅猛發展，經濟發展與水資源使用方面的沖突逐步顯現出來，然而水資源是有限的，其稀缺性是逐步加劇的，受該因素的影響，水資源使用價格應當是呈現上升趨勢，然而現階段北京市水價的上漲幅度及速度都沒有將其自身的供需矛盾徹底表現出來，特別是在水資源消耗量相對較大的夏季，水資源對于北京市社會與經濟發展所造成的制約性影響更為顯著，這一問題更要通過水價予以展示。因此，水資源價格要以水資源稀缺性為依據進行相應調整。

（3）北京市居民用水價格承受能力分析。

目前關于居民水價承受能力的研究主要是從居民收入水平來研究。水價承受能力是水價改革的重要基礎，對于居民用水而言，模型中制定承載力水價時考慮的指標有：可支配收入、用水費用占可支配收入的比例、用水量，這個水價公式一般適用于缺水地區。

國內很多學者以用水費用占人均可支配收入的比例這一參數來分析居民對水價的承受能力。用的比較廣泛的有擴展線性支出系統模型（Extend Linear Expenditure System，ELES），該模型假設某一時期人們對生活用水的需求量取決于收入和生活用水的價格，人們對生活用水的需求分為基本需求和超過基本需求之外的需求，基本需求與收入水平無關，居民在基本需求得到滿足之后才將剩余收入按照某種邊際消費傾向安排其他非基本消費支出。目前，適合北京市實際情況的居民生活水價承受價格的研究很少，對不同收入水平用戶的水價承受范圍研究不多。用ELES模型對北京市居民水價承受能力進行定量分析，在運用這個模型時，考慮不同的用戶收入水平存在著差異，而不是單單考慮平均的收入水平，并對不同收入水平用戶的水價承受能力分別進行預測。

1）影響因素。影響居民用水戶自來水可承受水價平均水平的因素，非常復雜，主要包括八個方面：①平均收入水平；②收入的分配結構；③支出水平和收支差；④支出結構；⑤居民用自來水的水價政策；⑥自來水的供求關系、供水成本；⑦居民現有的財富積累；⑧居民用戶的習慣用水量。一般地說，居民平均收入水平高，可承受水價就高。

a.收入的分配結構。如果分配結構高收入與低收入者都占極少數，中等收入也就是接近平均收入水平的居民占人口的絕大多數，平均收入水平用戶的可承受水價，基本就是全體居民的可承受水價。如果中等收入者占用戶總數的比例不大，收入分配兩極分化，高收入者占少數，但占據了大多數社會收入，多數人是低收入者，平均收入水平就不代表對水價的平均可承受能力。因為這時按平均收入水平決定的可承受水價，占居民絕大多數人的低收入者無法承受。

b.支出水平和收支差。盡管平均收入水平高，但整個價格水平很高，支出很多，居民收入在滿足了各種必要支出需求后，所剩無幾。這時，用戶對自來水的可承受水價，也不會高。

c.支出結構。如果居民收入中必需的支出，如食品、衣著、教育、醫療、居住等開支，占總支出的比重相對不大，支出中不是生活必需的支出較多，居民的可承受水價就高。因為水是生活必需品，當用水需要更多的支出時，應該可以擠占原來不是生活必需品的開支。相反，如果生活必需品占總支出的比重很大，可承受水價就會低。

d.自來水水價政策。高收入者一般用水量大，低收入者用水量相對要少。如果采用不計用量，用水多少水價都相同的水價，全體居民的綜合平均可承受水價要低。這時因為要考慮低收入者的承受能力，全體居民的可承受水價要按中低收入者的承受水平計算。如果釆用階梯水價，水價隨用水量增加提高，全體居民的平均可承受水價相對要提高，因為這時用水量多的高收入者會多付一些水費。

e.自來水的供求關系、供給成本。如果自來水生產、供給成本很低、很容易獲得，居民用戶可承受水價就低；否則，可承受水價就高。

f.居民的財富積累。如果居民的財富積累很多，即使現期沒有收入，但依靠過去的積累，也會有很高的承受能力。

g.居民用戶的習慣用水量。如果居民用戶長期形成了用水量很大的習慣，可承受水價水平相對就低。

除了上述因素外，心理因素也會影響可承受水價。如果歷史上長期缺水、供不應求、供水成本較高、水價水平較高、其他城市供水的價格水平較高，即使現在供求關系不再是供不應求，成本已降低，居民對自來水價也會有較高的承受水平。如果情況相反，居民對水價的承受水平就會較低。

居民對自來水的可承受水價還要考慮競爭因素。純凈水、礦泉水都會對自來水形成競爭。如果階梯水價過高，高收者轉而使用純凈水、礦泉水，用水量大量減少，會給自來水廠經營形成一定壓力。

2）水價分析。居民的可承受能力常以可支配收入的比例來衡量。其評價可分為宏觀和微觀兩個層次，宏觀的可承受能力是指平均條件下，用戶平均水費支出占戶收入的比值，收入為總收入或可支配收入；微觀的可承受能力是將用水戶按收入、家庭類型或所在地區為基礎，將用水戶分成不同組并分別加以考察，得出可承受能力。水費支出占收入的比值臨界點與經濟發展水平、當地水資源條件、社會保障制度等多方面因素有關，所以各國的臨界點并不相同，比如，土耳其（1997年）的水費占收入的百分比為1.2%～1.7%，法國（1995年）的水費為0.9%，英格蘭（2000年）的水費支出占可支配收入比例為1.2%（OECD，2003）。在我國，一般認為水費支出占支配收入的3%為居民可承受水價上限。對居民生活水價承受能力分析，釆用微觀法。即根據收入水平對用水戶進行分類，釆用水費支出系數法得出不同組用水戶的承受能力，再加以分析，確定最終水價承受能力。

2.1.3.4　實地調研南水北調工程對北京市居民供水水價影響

（1）調研目的。

一般國際上認為用水消費支出占到人均可支配收入的3%是合理的，而我國的用水消費支出不及人均可支配收入的1%～2%。合理設定水價，是確保供水行業持續運營資金的重要手段，也是保障供水水質和服務質量的基礎。國際經驗證明，優質的水質服務必須擁有足夠的資金和嚴格監管的雙重保障。因此，本次實地調研著重了解北京市居民在水費支出以及水價調整的參與意愿。

（2）調研結果分析。

1）北京市居民家庭月均水費支出。據調研，北京市居民家庭月均水費支出情況如下：16.4%的家庭月均水費支出在30元以內，29.2%的家庭月均水費支出在30～50元這個區間，43%的家庭月均水費支出在50～100元這個區間，11.4%的家庭月均水費支出在大于100元（圖2.26）。

2）北京市居民水費支付負擔情況。據調研，北京市居民家庭總體認為每月的水費支付壓力較小，具體情況如下：1.17%家庭認為壓力很大，1.8%的家庭認為壓力較大，47.99%的家庭認為壓力一般，約占一半，還有40.44%的家庭認為壓力較小，8.6%的家庭認為完全無壓力（圖2.27）。

3）市民代表參與政府調整水價的意愿。據調研，北京市居民對于政府調整水價，作為市民代表的參與意愿較為積極，具體情況如下：46%家庭表示積極參加，18%的家庭表明視情況而定，10%的家庭沒有興趣參與這項任務（圖2.28）。

2.1.3.5　南水北調工程對北京市供水水價機制的影響

（1）現行政策關于南水北調供水價格的指導意見。

《關于南水北調中線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》（發改價格〔2014〕2959號，下稱《通知》），明確南水北調中線一期主體工程（下稱“中線工程”）運行初期分6區段實行成本水價，其中北京市為2.33元/m3。《通知》顯示，南水北調中線水源工程綜合水價為0.13元/m3（含稅，下同），干線工程河南省南陽段、河南省黃河南段（除南陽外）、河南省黃河北段、河北省、天津市、北京市各口門綜合水價分別為0.18元/m3、0.34元/m3、0.58元/m3、0.97元/m3、2.16元/m3、2.33元/m3。

財政部、水利部、國務院南水北調辦，就中線工程運行初期供水價格政策通知如下。

1）中線工程運行初期供水價格實行成本水價，并按規定計征營業稅及其附加。其中河南、河北兩省暫實行運行還貸水價，以后分步到位。

2）分區段制定中線工程各口門價格，共劃分為6個區段，同一區段內各口門執行同一價格。

3）中線工程實行兩部制水價，基本水價按照合理償還貸款本息、適當補償工程基本運行維護費用的原則制定，計量水價按補償基本水價以外的其他成本費用以及計入規定稅金的原則制定。基本水費按基本水價乘以規劃分配的分水口門凈水量計算，計量水費按計量水價乘以實際口門用水量計算。

4）水源工程綜合水價為0.13元/m3（含稅，下同），干線工程河南省南陽段、河南省黃河南段（除南陽外）、河南省黃河北段、河北省、天津市、北京市各口門綜合水價分別為0.18元/m3、0.34元/m3、0.58元/m3、0.97元/m3、2.16元/m3、2.33元/m3。

5）中線工程供用水單位要嚴格執行國家規定的供水價格。供水管理單位要加強成本約束，規范水費支出管理，提高水費收入使用效率。受水區價格主管部門要加強對供水價格執行情況的監督檢查。

6）中線工程通水3年后，根據工程實際運行情況對供水價格進行評估、校核。

（2）對北京市供水水權的影響——向水資源儲備功能的轉變。

南水北調水進京后，供水市場由“兩源”變“三源”，供水水權發生變化。格局的變化導致水資源配置原則的改變：優先使用南水北調來水，其次為地表水，最大限度地涵養地下水，將密云水庫作為南水北調的間接調蓄庫儲備當地地表水。新的水資源配置原則，必將對北京市現行水價體系帶來一定的影響。兩大供水體系沿線的運行管理單位現行管理模式屬自收自支的事業編制，水庫及供水渠系的運行、維護和管理費用支出依靠供水收取水費來完成。南水北調通水后，供水水權受到限制和向水資源儲備功能的轉變，直接影響到兩大供水體系水費的收取，工程的運行維護和管理經費來源問題凸顯，成為影響兩大供水體系良性發展的關鍵因素。

（3）南水北調工程對北京市水價定價的影響。

對投資成本高、運行費用高的大型工程，水價制度的制定各有不同。但整體上看，世界上許多國家都對引水工程制定優惠政策，對農業供水給予補貼，對工業、生活用水只要求回收投資和利息，供水管理部門一般不盈利。

為解決我國水資源時空分布不均問題，國家建設南水北調東線、中線工程將長江水調入沿線多個缺水城市。由于大型調水工程的成本費用高于當地水源供水系統，若作為獨立的水源為用戶供水，過高的水價必然導致無人問津。由此，通過外調入水促進當地社會經濟發展的目的將失去意義。對于依賴相應的配套工程將外調水匯入當地水源或供水管網與當地水混合，為終端用戶供水，該模式下的合理水價必須合理制定。合理的水價既要保證調水工程成本費用的回收，對工程按照兩部制水價計費，發揮水價在水資源配置中的杠桿作用，又要體現出水商品的公共服務性，滿足基本的生活生產用水。

南水北調工程的目的就是為解決北方地區的水資源短缺問題，保障經濟、社會與人口、資源、環境的協調發展。所以水價的制定要符合其公益性，如果南水北調工程水價過高，一方面北方地區將減少使用調水工程的水，不利于發揮南水北調工程的作用；另一方面，較高的調水工程水價將迫使用水戶使用地表水和地下水，從而擠占生態和農業用水。

當前的兩部制水價研究，核算各受水區的口門水價，即水資源僅有調水區至受水區的主體工程部分的價格（圖2.29）。

1）供水系統的水價核算[6]。綜合水價即指水質達標程度相同的各供水部門所施行的統一水價。一改現有的各供水部門結合自身供水成本、利潤和稅金等制定的多水源多水價狀況。受水區多水源即指當地水源與外調入水源相混合通過配水管網將水輸送到用水戶。基于水資源價值的綜合水價制定，就是以資源價格作為用水戶對多水源水費分攤的依據，結合全成本水價核算方法，計入相應的工程水價與環境水價，最終確定各用水戶的綜合水價。

傳統的水價核算沒有考慮水資源的自身價值，僅將水資源從開發到供給的過程中投入的人力和物力資源折算成相應的成本價格。而全成本水價，包括了水資源開發利用中所投入的各種成本之和，包括資源水價P1、工程水價P2、環境水價P3、利潤P4和稅收P5等五部分價格，見表2.18。所以全成本水價可表示為：

資源成本主要體現的是水權價格。水資源為國家所有，在水資源使用中，需支付水資源使用權的費用，主要包括以下三部分。天然水資源價格：體現國家對水資源的所有權，用水戶通過對水資源所有者，即國家，繳納資源資金，獲取水資源使用權；補償國家對先期供水所投入的費用：實施供水前投入的費用補償與水資源運行管理費用，如水資源勘察評價、規劃、水利工程設計、水文站網布設與觀測，在供水過程中對水資源的管理投入的補償，如水文水質測驗，等等；用水競爭造成的機會成本：水資源稀缺性的體現，尤其在水資源供需矛盾突出的地區，用水戶需要對水資源競爭造成的經濟損失給予補償。

工程成本主要是生產成本和產權收益。由供水工程本身的直接工程成本和水源調節工程、水土保持工程等間接的水源工程成本兩部分構成，前者有供水工程固定資產折舊費分攤、供水工程年租金攤銷、無形資產攤銷以及運作成本；后者有水源工程的固定資產折舊費、水源工程的大修費和運作成本等。利潤有生產經營利潤、投資凈收益、公益服務利潤、水主管部門和同級財政撥付的補貼等。稅金主要是營業稅及利潤中形成的所得稅。

環境成本是補償通過水環境治理保證水質達標所投入人力物力的經濟補償，包括水環境整治工程（生活污水處理廠和工業污水處理廠等）補償和水源區環境保護的補償。

2）水價實施形式。

a.單一計量水價：即按方收費，每方水的價錢相等，按用水量大小計費。這是我國城市生活用水的常用收費方式，便于管理和推行。但不能很好地起到節水效果。

b.固定收費：即不考慮用水量，以時間和人口為單位，用戶按月或年按用水規模（家庭人口數、農業用地面積）繳納水費。我國農村生活用水和農業用水中普遍應用。由于收費與用水量無關，易造成節水意識淡薄，造成水資源嚴重浪費。

c.階梯水價：根據用水量的多少制定級別，不同級別的水價采用不同的水價標準。階梯水價可分為遞減階梯和遞增階梯兩種形式。前者隨用水量的增加，用水戶繳納的單位水價減少，這種計費方式主要是基于成本且供水成規模經濟，當用水戶均為小用戶，用水量占有較大比例時，這種計費方式有利于促進小用水戶節水，但通常情況下，并不利于有效節水；后者隨用水量的增加，用水戶繳納的單位水價呈增加趨勢，能有效刺激用戶節水，有利于水資源高效利用，且能夠加速成本的回收。

d.兩部制水價：釆用使用量無關、按時間計費的基本水價和按使用量計費的計量水價相結合的計費方式，也叫基本費和從量費。對于連續供水的工程，采用一部制水價即可回收供水成本和運行費用，但對于供水不連續的工程，如大型調水工程和農業灌溉水工程，供水量受水文不確定性影響，變幅很大，當地水量或降雨量充沛時，供水工程提供的水源得不到使用，征收不到水費，則工程的維護費用得不到補償，工程面臨的經營壓力較大。因此，采用兩部制水價，用基本費來維持工程的正常運行，減少其經營壓力。

e.季節水價：在不同季節實行不同水價標準。主要是在供水充足時，采用低水價，促進水資源的利用，而當供水緊缺時，采用高水價，控制水資源利用量，從而達到節水作用和優化水資源在各部門行業間的配置，最終達到社會綜合效益最大化。

（4）南水北調水兩部制水價。

兩部制水價的實質就是將供水的生產成本、費用、利潤和稅金構成的供水價格分為基本水價和計量水價補償兩部分的一種計價方式，是單一制水價制度的改進。基本水價是用水戶定期支付的基本費用，與使用量無關，主要分攤的是生產或服務的固定投入成本；而計量水價是按使用量支付的從量費，按照單方水價格與用水量之積來計費，主要分攤的是生產或服務運行的可變成本[7]。

兩部制水價有兩種核算方式，一種是基本水價和計量水價結合，兩者分別補償部分固定成本和部分變動成本，即每種成本中都含有一部分基本費和一部分計量費；第二種方式是，以容量水價補償供水部門的固定資產成本，以計量水價補償運營成本。

在我國，1965年至今發布了很多關于兩部制水價的相關制度，以促進兩部制水價政策的發展和實施。主要包括：《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》（水利電力部，1965年）、《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》（國務院，1985年）、《水利產業政策》（國務院，1997年）、《城市供水價格管理辦法》（原國家發展計劃委員會、住建部，1998年）、《關于改革水價促進節約用水的指導意見的通知》（原國家計劃委員會，2000年）、《關于改革農業用水價格有關問題的意見的通知》（原國家計劃委員會，2001年）、《水價辦法》（國家發展改革委等，2003年）、《水利工程供水價格核算規范（試行）》（水利部，2007年），等等。

引黃濟青調水工程是我國最先實行兩部制水價的調水工程，目前還有引溧樞紐工程、引嫩工程、岳城水庫供水、平山引水工程、遼寧白石水庫，等等。根據實施兩部制水價的供水工程的運行效果來看，主要的優勢表現在：

1）兩部制水價建立起供水生產成本、費用的均衡補償渠道，不管采用哪種形式的計費方式，都有基本水費作為固定成本的補償，即使在供水量較小的年份，供水經營者也能得到這部分補償，維護供水工程的正常運行，而當供水量大的年份，兩部制水價的調節作用，讓用水戶的水費支出不高于單一制水價下的支出，均衡了豐枯水年的水費負擔。

2）提高了供水管理水平。由于用水戶定期繳納基本水費，增加了供水經營者的責任心和用水戶對供水的關注程度，形成相互信任相互監督的氛圍。既提高了供水者的供水管理水平，又提高了水費收取率。

3）促進水資源優化配置。一方面，對于水源充足的供水工程，當計量水價低于基本水價時，通過水價杠桿的調節作用，引導用水戶多用外調水，減少擠占受水區的其他水源，改善當地的生態環境；另一方面，對于水資源相對緊缺的供水工程，當計量水價高于基本水價時，用水戶用完基本水量后，繼續用水的水價較高，有利于促進用水戶的節水，從而緩解了水資源的貢獻矛盾。

另外，對于大型調水工程，工程建設投資大小對工程運營成本的高低有著深遠影響。實施兩部制水價，在工程建設前與用水戶協商確定合理的引水量，有利于核定水利工程的供水規模，有利于提高水利資金的使用效率和工程效益，避免建造過大的工程卻供水量少引起資金浪費、成本回收困難，也避免工程過小不能滿足用水戶的用水需求。所以，對于大型調水工程，采用兩部制水價十分必要。

（5）供水兩部制水價模式將進一步理順現有水價體系。

南水北調通水前的水價體系客觀上沒有起到良好配置有限水資源的作用，具體表現為北京市水資源污染嚴重，沒有緩和降水量先天不足、入境水量嚴重衰減、地表水資源不斷減少的狀況，同時，地下水資源持續過量開采，地下水位持續下降，地下漏斗面積持續擴大，地面沉降嚴重的現象沒有得到改善，水資源供給總量缺口極大。北京市從量和質的角度看均屬于嚴重缺水城市。

南水北調通水后從水的總量上來說可以滿足北京市的用水需求，為了減少中線總干渠輸水公司的風險，保證工程固定成本的回收及供水單位和供水工程的良性運行，保持供水用水雙方利益的均衡，將實施基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。基本水價是按補償南水北調中線工程供水的直接工資、管理費用和50%的折舊費、修理費的原則制訂。

基本水價指多年平均用水量乘以基本水價得到基本水費，用水戶不論用水與否都必須向中線總干渠輸水公司交納這部分費用。計量水價按補償基本水價以外的水資源費、材料費等其他成本、費用以及計入規定利潤和稅金的原則核定。計量水費按實際供水量乘以計量水價而得到。而北京市現狀實行的是一部制水價，水價結構雖相對簡單，但不能滿足水利工程可持續發展、確保水利工程正常運行和維護的要求，也不能消化中線工程兩部制水價帶來的風險。中線工程兩部制水價模式的實施，是單一制水價制度的改進，為進一步理順北京市現有水價體系帶來了可能。

（6）提高了原水成本和用水戶水價[8]。

南水北調中線工程通水之前，北京市的水源由地表水、地下水、再生水組成。南水北調水進京后，將增加10億m3外調水，約占本地水源的25%，形成了西北部官廳水庫、東北部密云水庫、西南部南水北調經調蓄后向城市中心的“三源地表供水”水源格局。格局的變化導致水資源配置原則的改變：優先使用南水北調來水，其次為地表水，最大限度地涵養地下水，將密云水庫作為南水北調的間接調蓄庫儲備當地地表水。新的水資源配置原則，對北京市現行水價體系帶來一定的影響。

進京的南水北調水相當于北京市水利工程的原水，它將由配套的水利工程送至自來水廠，再由自來水廠凈化處理后送到用戶。北京市2009年的地表水的原水水價（即水資源費）為1.1元/m3。根據《南水北調中線一期工程項目可行性研究總報告》測算的北京段口門水價在2.023～2.324元/m3，比北京市調水前的水資源費高出0.9～1.3元/m3。為接納南水北調水，北京市須建設水利工程、自來水廠和管網等配套設施，這樣南水北調中線水進京后入戶綜合水價將達6.14～6.4元/m3（包括污水處理費），比北京市現狀綜合水價（5.04元/m3）高出1.1～1.4元/m3。

（7）水利工程水費減少對現行管理體制造成了沖擊。

水利工程供水水價是北京市水價體系的重要組成部分，目前本地水利工程設施的管理養護主要是通過供水收取水費來保障工程設施的正常運行。

南水北調通水前，北京市的兩大重要水庫：密云水庫和官廳水庫的任務是供水任務，南水北調來水后，兩大地表水源官廳水庫和密云水庫的功能定位發生了變化，從側重城市工業生活供水向側重生態供水和存儲水資源轉變，供水量由1999—2007年年均供水量的7.07億m3降至2010年的6.17億m3，其中2.2億m3供生態用水。隨著本地水利工程供水量的減少，作為備用功能的水利工程收取的水費也將隨之減少，從而本地水利工程的養護資金也得不到保障，目前通過收取水費保障工程設施的運行、管護的水管體制將難以為繼[9]。

（8）降低了北京市水資源費支付能力。

目前北京市水資源費主要用于水源的節約、保護和管理及水資源的合理開發。2004年上調的水資源費中，其中有部分作為南水北調建設基金來籌集該工程建設資金。南水北調水進京后，不僅兩大地表水源官廳和密云水庫的供水量減少，當地地下水源供水量占總供水量的比重也由2007年的69.5%降為2010年的46.2%。本地地表水及地下水供水量的減少，導致當地水資源費征收額度減少，降低了北京市水資源費支付能力，從而對北京市水源的節約、保護和管理及水資源的合理開發，甚至對南水北調建設資金的籌集均產生一定的影響。