第二章 水利工程建設招標與投標

第一節 招標投標概述

一、招標投標的概念和制度

招標和投標是一種商品交易行為，是交易過程的兩個方面。作為一種國際慣例，招標投標是商品經濟高度發展的產物，是應用技術、經濟的方法和市場經濟的競爭機制，有組織開展的一種擇優成交的方式。

招投標活動最大的特點是公開、公平、公正和擇優。其實質就是通過市場競爭機制的作用，使先進的生產力得到充分發展，落后的生產力得以淘汰，從而有力地促進經濟發展和社會進步。

（一） 招標投標的相關概念

1.招標投標

招標投標是在市場經濟條件下進行貨物、工程和服務的采購時，達成交易的一種方式。

2.招標與采購

采購是指采購人或采購實體基于生產、轉售、消費等目的，購買商品或勞務有償獲取資源的經濟活動，是社會消費的前置環節，也是市場經濟條件下社會產品交換的必然過程。采購有著多種分類和方式，招標只是其中一種常用的方式；招標這種采購方式在我國被廣泛使用，故而一般也稱招標為 “招標采購”。

3.招標采購需要滿足的三個假設條件

招標采購作為市場經濟中資源優化配置的一種競爭機制，除滿足一般采購中供給與需求關系外，從當事人和招標投標市場運行機制看，還需要滿足以下三個假設條件：

（1）招標采購行為符合經濟學中理性選擇準則。經濟學中假設人的經濟行為是理性的，即人的經濟行為是在綜合了自身價值判斷、估計了別人看法和綜合考慮了社會規范后，經過理性思考后做出的決定。

（2）滿足采購需求的目標數不少于最低競爭數。最低競爭數是指采購能夠形成有效競爭的最低數量，一般應不小于2。在我國，招標投標法規定的最低競爭數為3個。這一條件是招標投標制度能夠實施的市場條件，即在市場上存在多個滿足需求的目標，進而采購能夠形成有效競爭的基礎。

（3）投標行為是完全競爭而不是合作競爭。競爭是市場經濟的基本特征之一。完全競爭是招標采購在資源配置中發揮基礎性作用的市場條件。這一條件要求投標人按照其自身能力，結合其發展戰略，優先考慮其經濟收益最大化。

（二） 招標投標制度

招標投標制度，是市場經濟活動的產物，在競爭日趨激烈的建筑市場中，有效規范了市場競爭行為，確定了各方在建筑市場中應遵守的規則和程序，搭建了規范有序的競爭平臺。

1.招標投標機制的適用前提

（1）市場誠信體系相對健全。

（2）市場形態處于買方市場。

（3）交易雙方處于信息不對稱狀態。

（4）招標交易費用小于預期節約成本。

2.招標投標制度的作用

招投標制度是為合理分配招標、投標雙方的權利、義務和責任建立的管理制度，加強招投標制度的建設是市場經濟的要求。招標投標制度的作用主要體現在以下方面：①通過招標投標提高經濟效益和社會效益；②通過招標投標提升企業競爭力；③通過招標投標健全市場經濟體系；④通過招標投標打擊貪污腐敗。

二、招標投標的原則

招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的基本原則，維持雙方的利益平衡，以及自身利益與社會利益的平衡，從而保證交易安全，促使交易實現。

（1）公開原則。即 “信息透明”，要求招標投標活動必須具有高度的透明度，招標程序、投標人的資格條件、評標標準、評標方法、中標結果等信息都要公開，使每個投標人能夠及時獲得有關信息，從而平等地參與投標競爭，依法維護自身的合法權益。公開是公平、公正的基礎和前提。

（2）公平原則。即 “機會均等”，要求招標人一視同仁地給予所有投標人平等的機會，使其享有同等的權利并履行相應的義務；在招投標活動中，招標人不得在招標文件中要求或者標明特定的生產供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的內容，不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇。

（3）公正原則。即 “程序規范，標準統一”，要求所有招標投標活動必須按照規定的時間和程序進行，做到程序公正；對所有投標人實行同一標準，確保標準公正。

在招投標活動中，對招標、投標、開標、評標、中標、簽訂合同等都規定了具體程序和法定時限，明確了否決投標的情形，評標委員會必須按照招標文件事先確定并公布的評標標準和方法進行評審、打分、推薦中標候選人，招標文件中沒有規定的標準和方法不得作為評標和中標的依據。

（4）誠實信用原則。善意真誠、守信不欺是民事活動的基本原則之一，是市場經濟中誠實信用倫理準則法律化的產物；在招投標活動中，當事人應當以善意的主觀心理和誠實、守信的態度來行使權利、履行義務，不能故意隱瞞真相或者弄虛作假，不能言而無信甚至背信棄義，在追求自己利益的同時不應損害他人利益和社會利益。

三、招標投標主要規定和基本程序

（一） 招標投標的主要規定

《中華人民共和國招標投標法》頒布實施后，國務院有關部委就招標投標的基本內容和制度構建制定了一系列招標投標綜合性規定，主要有依法必須招標 （也稱強制招標）、建設項目招標方案核準、招標公告公示、評標及評標專家、委托招標代理以及行政監督等管理制度。以下簡要介紹強制招標及委托招標代理等管理規定，其他如招標公告公示、評標 （專家）管理及行政監督等規定在后續環節中結合法規條文再相應地具體說明。

1.強制招標制度

強制招標是指法律法規規定一定范圍內的采購項目，凡是達到規定的規模標準的，必須通過招標采購，否則采購單位應當承擔法律責任。法律規范確定依法強制招標的項目范圍和規模標準主要基于以下因素：①項目具有公共屬性；②招標費用的經濟性；③項目的特殊性。

（1）工程建設項目依法必須進行招標的范圍和規模標準。

強制招標項目范圍界定分為三類：

1）基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目。基礎設施通常包括能源、交通運輸、郵電通信、水利、城市設施、環境與資源保護設施等。所謂公用事業，是指為適應生產和生活需要而提供的具有公共用途的服務，如供水、供電、供熱、供氣、科技、教育、文化、體育、衛生、社會福利等。

2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目。

3）使用國際組織或者外國政府貸款等援助資金的項目。

上述范圍的工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的設備、材料等的采購，達到下列標準之一的，必須依據招標投標法及其實施條例進行招標：①施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；②重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；③勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；④單項合同估算價低于①、②、③規定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

（2）工程建設項目依法必須進行招標 （但又可以不招標）的例外情形。

1）《中華人民共和國招標投標法》第66條作了規定，涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關規定可以不進行招標。

2）《中華人民共和國招標投標法實施條例》還規定了以下五種情形可以不進行招標：①需要采用不可替代的專利或者專有技術；②采購人依法能夠自行建設、生產或者提供；③已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設生產或者提供；④需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求；⑤國家規定的其他特殊情形。以上情形雖可不進行招標，但需經行政監督部門批準。

2.招標代理規定

（1）招標代理機構。招標代理機構是依法設立、從事招標代理業務并提供相關服務的社會中介組織。招標代理機構作為社會中介服務機構，提供專業招標代理服務。委托中介服務機構代理招標在提升采購質量和效率方面具有顯著的優勢，能發揮重大的作用：①最大限度地減少信息不對稱的情況，促進市場發展；②招標代理機構的專業化和信息優勢推進了行業和管理方式社會化、專業化的發展；③促進法律法規和先進管理理念的貫徹落實。

（2）招標代理機構的性質及業務范圍。招標代理機構作為社會中介組織，不得與行政機關和其他國家機關存在隸屬關系或其他利益關系，也不得無權代理、越權代理和違法代理，不得接受同一招標項目的投標咨詢服務。

招標代理服務的業務范圍可以包括以下全部或部分工作內容：

1）策劃和制訂招標方案或協助辦理相關核準手續，包括編制發售資格預審公告和資格預審文件、協助招標人組織資格評審，編制發售招標文件。

2）組織潛在投標人踏勘現場和答疑、發澄清文件、組織開標。

3）配合招標人組建評標委員會、協助評標委員會完成評標與評標報告、協助評標委員會推薦中標候選人并辦理中標候選人公示。

4）協助招標人定標、發出中標通知書并辦理中標結果公告、協助招標人簽訂中標合同。

5）協助招標人向招標投標監督部門辦理有關招標投標情況報告。

6）處理投標人和其他利害關系人提出的異議，配合監督部門調查違法行為。

7）招標人委托的其他咨詢服務工作。

（3）工程招標代理機構的資格管理。按照 《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》規定，工程招標代理機構的資格分為甲級、乙級和暫定級：甲級工程招標代理機構可以承擔各類工程的招標代理業務，乙級工程招標代理機構只能承擔工程總投資1億元人民幣以下的工程招標代理業務，暫定級工程招標代理機構，只能承擔工程總投資6000萬元人民幣以下的工程招標代理業務；甲級工程招標代理機構資格由國務院建設主管部門認定；乙級、暫定級工程招標代理機構資格由工商注冊所在地的省、自治區、直轄市人民政府建設主管部門認定。工程招標代理機構的資格，在認定前由建設主管部門組織專家委員會評審。

甲級、乙級工程招標代理機構資格證書的有效期為5年，暫定級工程招標代理機構資格證書的有效期為3年。甲級、乙級工程招標代理機構的資格證書有效期屆滿，需要延續資格證書有效期的，應當在其工程招標代理機構資格證書有效期屆滿60日前，向原資格許可機關提出資格延續申請。對于在資格有效期內遵守有關法律、法規、規章、技術標準，信用檔案中無不良行為記錄，且業績、專職人員滿足資格條件的甲級、乙級工程招標代理機構，經原資格許可機關同意，有效期延續5年。暫定級工程招標代理機構的資格證書有效期屆滿，需繼續從事工程招標代理業務的，應當重新申請暫定級工程招標代理機構資格。

（4）工程招標代理機構的法律責任。工程招標代理機構在工程招標代理活動中不得有下列行為：①與所代理招標工程的招投標人有隸屬關系、合作經營關系以及其他利益關系；②從事同一工程的招標代理和投標咨詢活動；③超越資格許可范圍承擔工程招標代理業務；④明知委托事項違法而進行代理；⑤采取行賄、提供回扣或者給予其他不正當利益等手段承接工程招標代理業務；⑥未經招標人書面同意，轉讓工程招標代理業務；⑦泄露應當保密的與招標投標活動有關的情況和資料；⑧與招標人或者投標人串通，損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益；⑨對有關行政監督部門依法責令改正的決定拒不執行或者以弄虛作假方式隱瞞真相；⑩擅自修改經招標人同意并加蓋了招標人公章的工程招標代理成果文件；?涂改、倒賣、出租、出借或者以其他形式非法轉讓工程招標代理資格證書；?法律、法規和規章禁止的其他行為。如果有前述第①、②、④、⑤、⑥、⑨、⑩、?項行為之一的，處以3萬元罰款。

（二） 招標投標的基本程序

招標投標最顯著的特點就是招標投標活動具有嚴格規范的程序。按照 《中華人民共和國招標投標法》的規定，一個完整的招標投標程序，必須包括招標、投標、開標、評標、中標和簽訂合同六大環節。

1.招標

招標是指招標人按照國家有關規定履行項目審批手續、落實資金來源后，依法發布招標公告或投標邀請書，編制并發售招標文件等具體環節。根據項目特點和實際需要，有些招標項目還要委托招標代理機構，組織現場踏勘、進行招標文件的澄清與修改等。由于這些是招標投標活動的起始程序，招標項目條件、投標人資格條件、評標標準和方法、合同主要條款等各項實質性條件和要求都是在招標環節得以確定，因此，對于整個招標投標過程是否合法、科學，能否實現招標目的，具有基礎性影響。

2.投標

投標是指投標人根據招標文件要求，編制并提交投標文件，響應招標活動。投標人參與競爭并進行一次性投標報價是在投標環節完成的，在投標截止時間結束后，再不能接受新的投標，投標人也不得再更改投標報價及其他實質性內容。因此，投標情況確定了競爭格局，是決定投標人能否中標、招標人能否取得預期招標效果的關鍵。

3.開標

開標是招標人按照招標文件確定的時間和地點，邀請所有投標人到場，當眾開啟投標人提交的投標文件，宣布投標人名稱、投標報價及投標文件中其他重要內容。開標最基本要求和特點是公開，保障所有投標人的知情權，這也是維護各方合法權益的基本條件。

4.評標

招標人依法組建評標委員會，依據招標文件規定和要求，對投標文件進行審查、評審和比較，確定中標候選人。評標是審查確定中標人的必經程序。對于依法必須招標的項目招標人必須根據評標委員會提出的書面評標報告和推薦的中標候選人確定中標人，因此，評標是否合法、規范、公平、公正，對于招標結果具有決定性作用。

5.中標

中標，也稱定標，即招標人從評標委員會推薦的中標候選人中確定中標人，并向中標人發出中標通知書，并同時將中標結果通知所有未中標的投標人。中標既是競爭結果的確定環節，也是發生異議、投訴、舉報的環節，有關行政監督部門應當依法進行處理。

6.簽訂書面合同

中標通知書發出后，招標人和中標人應當按照招標文件和中標人的投標文件在規定時間內訂立書面合同，中標人按合同約定履行義務，完成中標項目。依法必須進行招標的項目，招標人應當從確定中標人之日起15日內，向有關行政監督部門提交招標投標情況的書面報告。