一 問題緣起與研究意義

（一）問題的提出

科菲·安南曾經指出，在哪里生活已經和怎么生活一樣受到人們重視。城市已經成為人類最重要的居住與活動區域，城市化是人類社會不可逆的歷史發展趨勢。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨在2000年7月有一個著名斷言被廣泛引用：“中國的城市化與美國的高科技發展將是深刻影響21世紀人類發展的兩大課題”。[1]不管這種預言是否符合事實，但有一點可以肯定，如此人口規模與體量的一國城市化確實是人類社會歷史上的第一次偉大嘗試，而且將在世界歷史發展中占有重要地位。無論成功與否都會對世界發展造成極大影響并有重要的借鑒意義，當然更重要的是城市化對于中國發展自身蘊含的巨大價值與意義。

面對這樣的歷史大趨勢，中國政府也做出了積極回應。中國共產黨第十六次全國代表大會工作報告中，首次在中央層面明確提出城鎮化發展戰略。2008年美國發生次貸危機，更有學者提出觀點認為城市化是中國走出經濟低谷的唯一通道，主張應對世界性蕭條的經濟振興方案的戰略方向應立足于城市化[2]。對此雖然爭論很多，但是都難以改變城鎮化作為政府重要執政戰略的事實，城鎮化被賦予新的歷史使命。中共十八大開始提出了新型城鎮化的戰略構想，提出“新型工業化、信息化、城鎮化”深度融合，走中國特色的城鎮化道路，城鎮化戰略明確上升為國家戰略。2013年12月，中共中央召開了新中國成立以來的第一次城鎮化工作會議，并制定了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《國家規劃》）進行統一指導。新型城鎮化成為中央的執政方略已是既定事實，其重要性無須贅述，關鍵問題在于怎樣執行好這個執政戰略，達成新型城鎮化政策目標。《2013年全球監測報告》中強調，消滅貧困，實現千年發展目標都離不開城市化，但如果城市化進程失當，貧民窟、城市污染和各類刑事案件等城市常見病也會大量產生[3]。目前中國城鎮化的發展態勢并不會隨著新型城鎮化這一新概念的提出而自動得到有效改變，新型城鎮化政策如果執行不好，城鎮化的負面效應就有可能不斷擴大。所以新型城鎮化戰略構想提出之后，更重要的是如何實現的問題。我們迫切需要提升新型城鎮化政策執行效果以利于城鎮化目標的實現。

需要注意的是，新型城鎮化不僅是一個社會經濟發展的客觀歷史進程，同時也是一個需要政府做出有力引導的主觀政策過程。一種新的觀點是，大家公認城市增長屬于有機體特性，是動態的非均衡系統，并在不斷變化和適應，只要組織存在，城市增長就從組織的交互作用中自發產生，但這并不是讓我們停止管理或放任自流，而是需要我們針對城市的復雜性設計更好的模型[4]。已有研究中針對新型城鎮化某個方面的研究并不少，但是國家總體性戰略如果只注重從某一個具體領域來研究具體政策肯定是不夠的，因為城鎮化是一系列公共政策的集合[5]。城鎮化的實踐需要有來自政策理論的強有力指導，需要從政策科學的角度研究城鎮化，兩個學科的知識融合非常必要。但很遺憾的是，關于新型城鎮化政策的研究相對較少，以中國知網研究文獻為例，截至2018年12月，搜索篇名中含有新型城鎮化的文獻總共有21381篇，最早出現在2003年，其中核心期刊論文2479篇，而篇名中同時含有“新型城鎮化”與“政策”這兩個關鍵詞的文獻只檢索到1662篇，占總文獻數的7.8%，其中核心期刊論文只有80篇，而且2012年才開始產生文獻，沒有一篇博士學位論文，僅有碩士學位論文37篇。這些名為城鎮化政策研究的論文也并不是從政策科學的角度研究，即使把城鎮化相關制度的研究也視作政策研究[6]，也同樣缺乏從政策執行角度分析新型城鎮化政策怎么能有效被執行與實現的研究成果。實際上，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于政策的有效執行[7]。戴維·奧斯本也認為，現在政府失敗之處主要是手段而不是目標不當[8]。雄心勃勃的新型城鎮化戰略已經確定，目標提出以后的城鎮化行動究竟能否體現“新型”兩個字，或者即便不是“新型”，只要在中國成功實現城鎮化，那也是中華民族歷史上的宏大偉業，因為這將徹底改變中華民族農耕文化為基礎的社會結構，實現偉大的社會結構轉型，因此重要的不僅僅是提出新的概念，如何實現才是重中之重。本書將圍繞如何實現新型城鎮化這一主題，從政策科學角度進行深入研究。

（二）選題意義

1.理論意義

（1）有助于拓展新型城鎮化的研究視野。新型城鎮化是一個比較復雜的社會歷史發展進程，其研究涉及學科非常龐雜，目前新型城鎮化多是從人口學、經濟學、社會學等學科角度的研究，很少有針對政策科學方面的深入研究。有些所謂的城鎮化政策研究也只不過是相關政策的羅列，而非從政策科學角度進行深入分析。新型城鎮化作為涉及面廣、波及面大的政府重要執政方略，不僅擔負促進刺激內需、城鄉協調發展的重任，而且能改變現有社會政治格局，但受到城鎮化的技術基礎（產業、資源環境等約束）、社會基礎以及中國現有政治環境的約束，也對國家治理能力提出更高要求，因此，運用政策理論進行研析非常必要，新型城鎮化理論與政策相關理論的有效結合是觀察新型城鎮化過程的獨特視角。

（2）有利于轉型政治理論、政策科學相關理論的豐富與發展。中國新型城鎮化是具有非常鮮明的轉型期中國特色，而轉型期的政策分析，比如許多政策工具的使用顯然有別于市場、計劃體制背景下的工具運用，能夠比傳統的市場和非市場兩分法下的政策分析提供更為精細的內容與新的參照系，并形成轉型政治學[9]的重要拼板。

（3）政策網絡分析方法的運用對新型城鎮化政策研究具有創新意義。網絡分析方法在社會學等諸多學科已經被大量應用，其強調結構—關系的分析模式非常適用于需要諸多領域、主體協同推進的新型城鎮化研究，對目前城鎮化研究中土地、資源、產業等各方面獨立推進的局面是一個改變，而利益多元化又促成政策網絡的形成與固化，政策網絡主體及其互動都深刻影響著新型城鎮化進程。因此，采用政策網絡分析方法研究新型城鎮化政策過程對研究新型城鎮化具有啟發意義。

2.實踐意義

（1）論著的研究可為推進新型城鎮化政策的有效執行開拓思路。新型城鎮化已上升為國家戰略，必須對很多涉及全局的綜合性社會發展難題做出回答，這需要在新型城鎮化過程中能形成政策體系網絡，沒有政策的配套協同難以突破現有格局。同時，新型城鎮化過程中各相關政策利益群體形成的政策網絡也能最終影響新型城鎮化績效。本書提出新型城鎮化政策工具的改進，為提高新型城鎮化政策制定與執行水平提供了新的思路。

（2）論著的研究有利于防范新型城鎮化的庸俗化發展。以前，我國城鎮化過程經常演變成“房產化”，在目前房價高企的階段，如果不能有效遏制這種傾向，房地產泡沫將會成為現實，這對我國未來經濟發展會造成重大沖擊。因此，新型城鎮化政策的制定不僅要著眼于城鎮化的有效推進，還需要著眼于防范城鎮化過程中容易產生的政策偏差。新型城鎮化屬于典型的政府主導模式，政府行為及其政策科學化水平決定了新型城鎮化戰略目標是否能實現。而政府政策執行水平的提高與政策網絡密切相關，因此，從政策體系網絡與主體網絡入手來防范新型城鎮化的庸俗化發展至關重要。