前言

習近平總書記指出，“法治是最好的營商環(huán)境”,“法治化環(huán)境最能聚人聚財、最有利于發(fā)展”,“營造國際一流營商環(huán)境”。李克強總理2017年起就反復強調(diào)，“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”，屢屢對照世界銀行全球《營商環(huán)境報告》，把“放管服”改革同優(yōu)化營商環(huán)境有效鏈接，并在2018年決定開展中國營商環(huán)境評價。

作為民營經(jīng)濟大省的浙江，傳承“親商安商富商”傳統(tǒng)，歷屆省委、省政府高度重視民營經(jīng)濟發(fā)展，深入推進改革開放，創(chuàng)造充滿活力的體制機制，努力為經(jīng)濟發(fā)展營造良好生態(tài)。[1]當下的區(qū)域競爭就是營商環(huán)境的競爭，是制度環(huán)境和制度供給的競爭。只有最大限度地釋放改革紅利，才能推動營商環(huán)境不斷優(yōu)化。2017年12月，浙江省委經(jīng)濟工作會議按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，明確提出“營造最佳營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力，推動民營經(jīng)濟新飛躍”。翌年年初，浙江省司法廳即認真貫徹省委工作部署，強化制度供給，出臺《浙江省司法廳打造最佳營商環(huán)境法律服務專項行動方案》，在全省司法行政系統(tǒng)部署開展為期一年的打造最佳營商環(huán)境法律服務七大專項行動，其中之一就是會同浙江省社會科學院建立“浙江省營商環(huán)境法律服務評價指標體系”。

“浙江省營商環(huán)境法律服務評價指標體系”，對標先進，主要借鑒了世界銀行《營商環(huán)境報告》有關理念和方法，甚至名稱。始于2002年的世界銀行《營商環(huán)境報告》，旨在對各國中小企業(yè)進行考察，并對企業(yè)生命周期內(nèi)所適用的法規(guī)制度進行評估，通過收集并分析全面的定量數(shù)據(jù)，對各經(jīng)濟體在不同時期的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境進行比較；首份《營商環(huán)境報告》于2003年發(fā)布，其包括5套指標，涉及133個經(jīng)濟體。而今，該報告包括10套指標，涉及190個經(jīng)濟體。[2]鑒于世界銀行《營商環(huán)境報告》在國內(nèi)外的廣泛接受度，以及中央“著力優(yōu)化營商環(huán)境”的新部署，各地依托第三方，圍繞世界銀行《營商環(huán)境報告》所列主要指標，如開辦企業(yè)、辦理建筑許可、獲得信貸、納稅和知識產(chǎn)權保護等，探索開展了營商環(huán)境評價。典型如貴州委托廈門大學中國營商環(huán)境研究中心，對標世界銀行全球營商環(huán)境指標體系，連續(xù)開展的營商環(huán)境第三方評估。“浙江省營商環(huán)境法律服務評價指標體系”啟動之初，本想按照“地區(qū)可比、對標世行、浙江特色”的基本原則，秉承“營商環(huán)境的優(yōu)化，在本質(zhì)上就是法治化”的理念，依托世界銀行《營商環(huán)境報告》10項指標，貫通法治與制度，從制度落地的角度著重評估各地符合監(jiān)管要求所需時間、成本以及具體規(guī)制手段等規(guī)制結(jié)果。但是，鑒于課題啟動期間省級機構(gòu)改革尚在進行之中，營商法治環(huán)境又涉及政府法治建設全過程各環(huán)節(jié)，而彼時各地司法行政機關尚未形成“一個統(tǒng)籌、四大職能”的工作布局，貿(mào)然開展營商法治環(huán)境評估，可能事倍功半，因此，具體實施中，浙江省社會科學院項目組深刻把握機構(gòu)改革大勢，因勢而變，堅持依法依規(guī)評估的方法論，以《浙江省司法廳打造最佳營商環(huán)境法律服務專項行動方案》為基本遵循，聚焦司法行政機關公共法律服務，[3]從制度落地的角度評估各地政府公共法律服務的效能，即各地在營商環(huán)境法律服務方面是否有所舉措，以及各相關舉措的效果如何（橫向比較）。

按照《浙江省司法廳打造最佳營商環(huán)境法律服務專項行動方案》所列七大行動——營商環(huán)境法治保障、營商法律風險防范、企業(yè)矛盾糾紛化解、知識產(chǎn)權保護、法律服務模式創(chuàng)新、法律服務數(shù)字化轉(zhuǎn)型、法律服務能力提升，浙江省社會科學院項目組審慎分析政策文本，并回溯至2017年省司法廳出臺的《司法行政惠企便民法律服務二十條》等涉企政策，從指標可測性、內(nèi)容可比性、數(shù)據(jù)可得性、政策延續(xù)性等方面入手，按照浙江省政府提出的建立“政府績效評價+第三方評價+群眾滿意度評價”精準評價體系的要求，探索建立了包括政府績效評價（內(nèi)部評價）、第三方評價與群眾滿意度評價有機統(tǒng)一的營商環(huán)境法律服務效能測評體系（即司法行政服務營商環(huán)境效度測評體系）。其中，營商環(huán)境法律服務效能測評體系總權重80分。其中，自評40分（19項終端指標），專業(yè)測評40分（14項終端指標）；同時，尚有20分權重賦予社會滿意度調(diào)查，以上合計權重100分。

本書主要展現(xiàn)的是營商環(huán)境法律服務效能評估體系的專業(yè)評估部分，既回應了黨的十八大以來第三方評估作為政府管理方式創(chuàng)新的新理念新趨勢，又延續(xù)了浙江省社會科學院項目組第三方評估的新優(yōu)勢。眾所周知，作為現(xiàn)代社會的一項發(fā)明，借助評估，不僅可以了解政策干預的預期效果，而且可以了解非預期效果，為社會反思提供經(jīng)驗基礎。[4]浙江省社會科學院項目組研發(fā)的營商環(huán)境法律服務效能評估體系，以及依托評估體系所形成的營商環(huán)境法律服務效能評估報告，相對客觀、全面地展示了浙江89個縣（市、區(qū)）營商環(huán)境法律服務效能情況。整體看，浙江各地各部門重視營商環(huán)境法律服務；律師作用明顯，為浙江民營企業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)高效法律服務；同時，司法行政機關善于改革創(chuàng)新，積極探索營商環(huán)境法律服務新舉措新辦法。但營商環(huán)境，沒有最好，只有更好。橫向比較看，各地各部門在優(yōu)化環(huán)境方面亦存在一些問題，如運用法治思維與法治方式打造最佳營商環(huán)境方面工作力度參差不齊，涉營商環(huán)境各項政策透明度以及回應市場主體關切落實等方面仍稍顯不足，律師地區(qū)與法律服務供給之間不均衡現(xiàn)象仍然存在，等等。這些老問題新表現(xiàn)，是改革中出現(xiàn)的問題，必須依靠深化改革來解決；這也從一個側(cè)面說明，優(yōu)化營商環(huán)境，一直在路上。因此，本書客觀記錄的浙江各地各部門在營商環(huán)境法律服務方面的成效與不足，也僅是在優(yōu)化營商環(huán)境的道路上作一印記，既作為歷史數(shù)據(jù)供各方參考，也為后續(xù)的研究提供一些公開可見的資料，希望對各方有所裨益。

王崟屾

2020年5月

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[1]葉慧：《種好梧桐樹——浙江著力打造最佳營商環(huán)境綜述》,《今日浙江》2017年第23期。

[2]羅培新：《世界銀行營商環(huán)境評估：方法·規(guī)則·案例》，譯林出版社2020年版，第2頁。

[3]按照司法部原部長張軍的理解，公共法律服務應統(tǒng)領司法行政，具體論述可參見張軍《以公共法律服務體系建設為總抓手統(tǒng)籌推進司法行政改革》,《社會治理》2017年第8期。

[4][德]賴因哈德·施托克曼、沃爾夫?qū)っ芬骸对u估學》，唐以志譯，人民出版社2012年版，第2—3頁。