第一節 城鄉義務教育一體化政策的沿革

一 從城鄉二元體制到城鄉一體化發展

（一）城鄉二元體制的產生與發展

城鄉二元體制是指在城鄉之間實行兩種不同的制度安排及運行模式。新中國成立之初，我國積貧積弱，百廢待興，1953年國家實施了第一個五年計劃，開始了大規模的經濟建設。大量農村人口流入城市務工，極大地促進了城市的發展。但同時也導致了農村的發展步伐變慢，因為農村剩余的勞動力不足以支持和滿足農村社會的正常發展。更為嚴重的是出現了農副產品短缺的局面和糧食市場混亂的現象。為了控制糧食市場混亂的局面，國家出臺了《關于實行糧食計劃收購和計劃供應的命令》，形成了國家對糧食市場計劃收購、計劃供應的統購統銷體制，限制了農副產品的自由流動，致使農民失去了對自己生產的農副產品的支配權，堵死了城鄉間商品流通的渠道，同時又禁止農民自由流向城市。國家還規定城鎮非農業人口一律實施居民口糧分等定量，居民憑證購買口糧。這些規定顯然是將農村人排除在外的，限制了農村人在城市取得口糧的可能性。1953年以后，政府通過農業生產合作社來限制土地和人口流動。1958年1月9日，全國人大常委會第九十一次會議通過并正式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，將中國社會的全部人口以出生地為基礎劃分為非農業人口和農業人口，兩種戶口類型不能隨意轉換，城鄉人口的自由流動受到了限制。政府通過戶籍管理制度將城鄉分割為兩個不同的利益群體，并與教育、醫療、養老、就業等制度緊緊捆綁在一起，基本上把農村人口排除在國家社會福利之外。在城鄉二元體制下，城鄉間相互封閉、相互隔絕、生產要素無法自由流動，加上國家重視城市發展的戰略，致使農村長期處于緩慢發展狀態。[1]1978年，十一屆三中全會以后，城鄉的二元體制逐漸松動，城鄉關系逐漸開始由市場來調節，政府對城鄉關系控制逐漸減弱。從1979年開始，國家大幅度提高了農副產品的收購價格，1985年1月1日，中共中央、國務院發布的“中央一號文件”《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》取消了統購統銷制度，促進了農村經濟的增長，城鄉經濟開始出現良性循環的局面。1985年之后，以城市為重點的經濟改革全面展開，城鄉聯系和交流不斷加大，經濟活力進一步增強。但新的城鄉關系新的矛盾又出現了。伴隨著城市改革的加快，各種資源又一次大量涌向城市，城鄉關系逐漸走向失衡，工業高速增長，農業低速發展，城鄉居民收入及生活差距再次拉大。從此，我國的城市走上了一條特殊的發展道路，城鄉不均衡發展成為常態。[2]

（二）統籌城鄉發展推進城鄉一體化

2002年十六大明確提出“統籌城鄉經濟社會發展”的思想。2003年十六屆三中全會提出了科學發展觀，強調按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的要求推進各項事業的改革與發展，建立有利于逐步改變二元經濟結構的體制。2005年12月29日，胡錦濤簽署第46號主席令，宣布全面取消農業稅。2007年，黨的十七大報告首次使用了“城鄉經濟社會發展一體化”這一概念，并在國家政策層面確立城鄉一體化的發展目標，強調建立“以工促農、以城帶鄉”的長效機制，形成了城鄉經濟社會發展一體化的新格局。2008年10月，黨的十七屆三中全會指出，我國總體上已經進入“著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的重要時期。2011年3月，十一屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，強調要按照統籌城鄉發展的要求，推進基本公共服務均等化，建立健全城鄉發展一體化制度。此外，在2004—2012年的九個中央一號文件中，都重點強調要促進農村經濟社會發展，加大城鄉統籌力度，促進農業農村持續穩定發展。2012年黨的十八大指出，加快完善城鄉一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉一體化發展，促進城鄉要素平等交換和公共資源的均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農關系、城鄉關系。[3]2017年，黨的十九大報告指出，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度。完善失業、工傷保險制度。建立全國統一的社會保險公共服務平臺，統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障制度等，全面推進城鄉一體化發展。

二 我國城鄉教育二元發展時期

（一）城鄉教育二元結構的形成與發展

新中國成立初期，城鄉二元結構逐漸形成并直接影響著國家對城鄉教育政策的安排，城鄉教育也因此形成了二元發展的格局。1953年，政務院發布的《關于整頓和改進小學教育的指示》提出，在農村，為適當解決農村子女入學問題，應根據需要與自愿的原則，提倡民辦學校（包括完全小學），充分發揮群眾自己辦學的積極性。對于少部分鄉村公立學校，其辦學經費由各縣人民政府統籌解決，如有不足，應該在群眾自愿的原則下籌款備料，或采取群眾獻工獻料等辦法加以解決。新中國成立初期，在政府財政不足的情況下，我國實行的“統收統支、分級管理”的教育管理和投入體制，使得政府主要負責城鎮公辦學校的教育管理和經費投入。在廣大農村地區則主要依靠農民自己通過征收附加公糧或者教育事業附加費，甚至發動群眾籌款備料，這些政策措施帶來的直接后果就是農村掀起了一股興辦民辦學校的高潮，農村產生了大量的民辦學校。《關于整頓和改進小學教育的指示》明確提出要限制農村公辦小學發展，鼓勵民辦小學（包括完全小學）的發展，使得公辦學校在農村的發展遭受抑制。由此我國教育形成了城市以公辦學校為主，農村以民辦學校為主的格局。1958年1月，第一屆全國人大常委會議通過并公布實施《中華人民共和國戶口登記條例》，以城鄉分割的二元戶籍為特征的中國現代戶籍制度正式確立，人為地將居民分為農業人口和非農業人口，在限制城鄉人口自由流動的同時，將居民劃分為兩種身份截然不同的群體。在這種戶籍制度的影響下，城鄉在政治、經濟、文化、教育等各個方面的差距越來越大，造成了城鄉教育之間的不公平，拉大了城鄉教育之間的差距。最直接的表現在政府對于城鄉義務教育財政投入的不公平，這種教育資源的不合理分配使得城鄉教育差距越拉越大。

從新中國成立到1966年，這一個時期我國教育體制基本都是在模仿和照搬“蘇聯模式”。在蘇聯“精英化”教育發展路徑的指引下，國家的教育重心逐漸上移。培養專門人才的高等教育獲得優先發展，在中小學階段實行重點學校制度，甚至出現了重點班。城市教育為國家重點關注的對象，農村教育逐漸式微，城鄉教育差距逐漸拉大，兩者出現了功能和層次上的差別，城市教育逐漸演化成為升學而準備的“精英教育”。而農村教育逐漸淪為低層次、低端生產力輸出者的教育，這嚴重傷害了農村學校及學生升學的積極性。

（二）城鄉教育二元結構的深化

1978年，黨的十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重點轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來。政府逐步松動了戶籍制度的限制，取消了統購統銷制度和人民公社制度，農村教育出現了由于制度變遷而導致的“體制真空”問題。針對這種問題國家鮮有補償措施，而是把重點轉移至高等教育以及提高教育質量上，因此造成了農村地區大量教師流向城鎮地區。無奈之下，只能大幅撤并農村中小學，農村學校數量銳減。教育資源大量流向城市，農村教育遭到忽視，造成了農村教育嚴重衰退。為解決這一問題，1983年5月中共中央、國務院發布了《關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》，提出了在傳統農業向現代農業轉化的新形勢下辦好農村教育的任務和措施。但這一重大決定并未使農村教育“體制真空”問題得到徹底解決，農村教育的衰退局面也并沒有得到根本改觀。1985年5月，中共中央發布了《中共中央關于教育體制改革的決定》，明確規定把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年義務教育，實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則，在實踐中逐漸轉化為“縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學”的辦學模式，進一步加劇了城鄉教育的不均衡態勢。1992年3月，教育部頒布的《中華人民共和國義務教育法實施細則》第五條規定，農村的義務教育以縣為單位組織進行，并落實到鄉（鎮）。第二十九條規定，依法征收的教育附加費，由鄉級人民政府負責統籌安排，主要用于支付國家補助，集體支付教師工資，改善辦學條件和補充學校公用經費等。第三十條規定，實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金……在農村由鄉村負責籌措，縣級人民政府對有困難的鄉、村可酌情予以補助。1994年7月頒布的《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》明確提出了到2000年時我國基本實現“兩基”目標。面對“普九”的攻堅任務，舉債辦教育就成為縣鄉兩級政府的主要選擇，這就在客觀上造成了普遍存在的“普九欠債”問題。

三 城鄉義務教育從不均衡逐漸走向均衡發展時期

改革開放以來，義務教育經歷了從非均衡發展到均衡發展的政策變遷歷程。[4]自2002年教育部在《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》中提出要積極推進義務教育階段學校均衡發展時起，均衡發展就成為義務教育全面普及之后的戰略性任務。

（一）義務教育非均衡發展階段

十一屆三中全會以后，改革與發展成為整個時代的主旋律。我國義務教育也迎來了一個大發展的歷史時期。在擴大規模和提高質量的雙重要求下，義務教育走上了“地方辦學、分級管理”的發展路徑。此外，城市優先發展的一貫安排和重點學校制度的重建，使義務教育“非均衡”的趨勢得到進一步強化。眾所周知，綜合國力的競爭實質就是人才的競爭，歸根到底是教育的競爭。因此，改革開放以來，我國政府提出了要“像抓經濟工作那樣抓教育”的發展戰略目標。發動廣大群眾集體辦學的方法就是新時期基礎教育發展的基本模式。這一思想在1985年5月27日頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中得到了體現，規定“地方辦學、分級管理”，并在次年頒布了《中華人民共和國義務教育法》，使地方承擔義務教育經費的籌措和適當收取學雜費的做法以法律的形式確定下來。“地方辦學、分級管理”“人民教育人民辦、辦好教育為人民”成為這一時期義務教育的行動綱領，中央政府也因此將義務教育的責任進行最大限度地下放，甚至連貧困地區的義務教育，國家在“補助”與“自助”的權衡下，也更加重視地方的“自助”作用。由于不同地方、不同級別的人民政府之間的財力相差巨大，使義務教育產生了明顯的區域差別、城鄉差別。此外，由于縣、鄉財政的短缺，尤其是鄉鎮一級的財政更是短缺，很多地方出現了拖欠教師工資的情況，甚至有些地方的教師兩年都拿不到工資。“群眾支持辦教育”的收費政策，也在現實中逐漸演變成教育亂收費、以優質教育資源換取高額“擇校費”等現象，大大加重了學生家庭的經濟負擔，也使教育公信力逐漸下降，從而引起人們對教育公平問題的強烈關注。另外，我國的現代化建設戰略是一種梯度發展戰略，這一發展戰略是以不均衡為“發展起點”和“發展代價”的。梯度發展戰略暗含“效率優先、兼顧公平”的發展理念是“短缺社會”的必然選擇。1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》，對義務教育的發展沿襲了此戰略，即根據我國經濟、文化發展不平衡的現狀，各地區義務教育的內容因地制宜，各不相同。全國可以大致劃分為三類地區：一是約占全國人口四分之一的城市、沿海各省中的經濟發達地區和內地少數發達地區。在這類地區，相當一部分已經普及初級中學，其余部分應該抓緊按質按量普及初級中學，在1990年前后完成。二是約占全國人口一半的中等發展程度的鎮和農村。在這類地區，首先抓緊按質按量普及小學教育，同時積極準備條件，在1995年前后普及初中階段的普通教育或職業和技術教育。三是約占全國人口四分之一的經濟落后地區。在這類地區，要隨著經濟的發展，采取各種形式積極進行不同程度的普及基礎教育的工作。對這類地區教育的發展，國家盡力給予支援。國家還要幫助少數民族地區加速發展教育事業。地方各級人民代表大會根據本地區的情況，制定本地區的義務教育條例，確定本地區推行九年制義務教育的步驟、辦法和年限。梯度發展的結果必然導致全國義務教育發展不均衡。[5]改革開放后，我國恢復了重點學校制度，重點學校制度的重建對義務教育階段的學校之間的均衡發展更是雪上加霜。1977年5月，鄧小平同志在《尊重知識，尊重人才》中針對我國現代化建設急需人才的狀況指出：辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高。要辦重點小學、重點中學、重點大學。要經過嚴格考試，把最優秀的人集中在重點中學和重點大學。這是關于建設重點學校的明確指示。當時在教育資源不足的情況下，以“效率優先”的重點學校政策，迅速培養了大批國家建設所需要的優秀人才，極大地促進了國家經濟社會的快速發展，但也給學校之間造成了越來越大的差距，義務教育發展的不均衡成為必然。

（二）義務教育政策由非均衡發展向均衡發展轉變時期

1.義務教育均衡發展政策的提出與初步發展

第一，落實“分級管理、以縣為主”的教育管理體制。2002年黨的十六大提出了“全面建設小康社會”的目標，在教育發展方面，提出了要堅持教育創新、深化教育改革、加大對教育的投入和對農村教育的支持，全面推進素質教育。2002年4月，國務院辦公廳下發了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，進一步明確了“分級管理，以縣為主”的教育管理體制，強調了農村義務教育是涉及農村經濟社會發展全局的一項戰略任務，通過具體的劃分，明確各級政府責任，加強對農村義務教育的領導和管理。這種義務教育管理體制被簡稱為“以縣為主”，包括以下幾方面：一是縣政府對本地農村義務教育負有主要責任；二是縣政府要抓好中小學的規劃、布局調整、建設和管理；三是縣財政統一發放教職工工資；四是縣教育行政部門統一負責中小學校長、教師的管理；五是縣教育行政部門負責指導全縣學校的教育教學工作。對財政困難的縣，省財政或中央財政應實施義務教育專項轉移支付政策。[6]“以縣為主”體制的提出，強化了義務教育發展中地方政府的責任，重點是將農村義務教育的責任主體由原來的鄉鎮政府提升到縣級政府，變三級辦學為兩級辦學，以消除或降低由稅費改革給義務教育發展帶來的負面影響。“以縣為主”體制的實施，給農村教育帶來了巨大變化。以往的以農村集體和農民個體集資為主的供給方式讓位給縣級人民政府，同時中央和省級財政的扶持力度也有所加大。這些舉措體現了政府開始全面承擔義務教育供給責任的強大決心，農村大面積拖欠中小學教職工工資的現象也因此得到有效遏制并逐漸杜絕，為城鄉義務教育均衡發展做好了政策準備。2002年《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》首次提出積極推進義務教育階段學校均衡發展的目標。2004年2月，教育部頒發了《2003—2007年教育振興行動計劃》，重點推進農村教育改革與發展，進一步落實“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的農村義務教育管理體制。2005年12月，國務院頒布的《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》再次明確了“分級管理、以縣為主”的體制，建立了中央和地方按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，做出了全部免除農村義務教育階段學生的學雜費，提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平等規定，指明了農村義務教育經費保障機制改革的時間節點、責任主體、實施路徑和具體步驟。通過上述一系列的政策推動，不僅有效確立了“分級管理、以縣為主”的義務教育管理體制，明確了從中央到省市，縣區到鄉鎮各級政府的權責和分擔比例，而且針對政策實施過程中出現的問題給予了及時有效的解決。2006年6月，第十一屆全國人大常務委員會通過了新修訂的《中華人民共和國義務教育法》規定要進一步加大對農村教育經費保障的力度、加強對貧困地區的支持。“素質教育”首次被寫入義務教育法，體現“以學生為本”的教育理念，并將義務教育均衡發展納入了法制軌道。由于城鄉差異化發展的時間較長，所以短期內不可能徹底轉化，加之隨著我國經濟實力大幅提升，城鄉、區域、經濟社會發展不平衡又一次開始凸顯。針對這一現實，黨中央審時度勢，在2007年黨的十七大中提出了建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的戰略決策，首次使用了“城鄉經濟社會發展一體化”這一概念。2009年，教育部召開的全國推進義務教育均衡發展的經驗交流會，對推進義務教育均衡發展的意義、目標、關鍵環節、實施責任與要求等進行了全面部署。

第二，實行“各級政府分擔、經費省級統籌、管理以縣為主”的義務教育財政政策。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》的出臺，標志著我國第二次義務教育財政分權體制的開始。這次義務教育財政分權體制改革明確了以縣為主、地方政府負責的政策思路，把義務教育辦學的責任，落實到了縣級層面，使我國農村義務教育由“人民辦”轉向了“政府辦”，是農村義務教育管理體制的一次歷史性跨越。同時還規定了各級政府需要通過轉移支付來加大對偏遠地區、貧困地區、少數民族地區義務教育的補助與扶持。然而，從整體效果來看，這次改革只是將義務教育的管理權從鄉鎮政府上移到了縣級政府，縣級政府承擔了義務教育支出的主要責任，卻沒有從根本上改變我國農村義務教育不合理的財政分權體制現狀。[7]針對這一問題，2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》中強調確保稅費改革后農村義務教育的投入不低于改革前的水平并力爭有所提高，《決定》將義務教育的財政責任提升到省級層面，明確了省級政府要切實均衡本行政區域內各縣財力，逐縣核定并加大對財政困難縣的轉移支付力度。2005年5月，教育部印發了《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》。這是第一個全面闡述義務教育均衡發展的政府文件。《意見》指出要將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。要把義務教育工作重點進一步落實到辦好每一所學校和關注每一個孩子健康成長上來。有效遏制城鄉之間、地區之間和學校之間教育差距擴大的勢頭，積極改善農村學校和城鎮薄弱學校的辦學條件，逐步實現義務教育的均衡發展。保障義務教育投入，分擔縣級政府義務教育投入壓力，2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第十四條規定，義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。然而，綜觀義務教育政策我們也發現，21世紀以來，關于義務教育經費投入政策的設置，主要關注于農村義務教育經費投入問題，尚沒有從城鄉統籌視角考慮義務教育經費投入問題。如“一費制”“兩免一補”“免費義務教育”等政策，都重點強調了農村義務教育經費的投入問題以及縣域在統籌義務教育經費方面的責任。

第三，加強教師編制、崗位管理，建立農村中小學教師工資保障機制和教師交流制度。為有效落實2001年國務院出臺的《關于基礎教育改革與發展的決定》中關于中小學教師編制內容。2001年10月，中央編辦、教育部、財政部聯合下發了《關于制定中小學教職工編制標準的意見》，明確了在小學，城市、縣鎮和農村的師生比分別為1∶19、1∶21和1∶23。2003年，教育部發布了《關于貫徹〈國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知〉的實施意見》，進一步明確了不同教育層次和不同地域中小學的班額數，并按照編制標準的師生比進行折算，給出了每班配備教職工的參考數，其中特別指出農村小學的班額和配備教職工數由各地酌情制定。2005年，教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》中明確指出核定教師編制要向農村學校傾斜，新增教師要優先滿足農村學校、城鎮薄弱學校的需求。總之，這一時期制定的教職工編制標準為我國義務教育學校教師資源配置提供了依據，一定程度上有利于保障教師隊伍的穩定和發展。2006年，教育部印發的《關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》，明確了城鎮教師支援農村教育對于加強農村教師隊伍建設，縮小城鄉教師隊伍差距的重要意義，指出要認真組織縣域內城鎮中小學教師定期到農村任教，并規定了城鎮教師到農村支教服務期限，以及支教人員的來源和結構，指出支教人員在支教期間的工作實績作為教師評優、評獎、晉升的重要依據，以鼓勵和支持城鎮教師到農村支教。同年，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》明確指出，縣級人民政府教育行政部門應當組織校長、教師的培訓和流動。這一規定為實行縣域內教師交流制度提供了重要的法律依據。對于促進城鄉義務教育學校師資力量的均衡發展起到了一定的作用。

城鄉義務教育均衡發展政策的初步確立階段最重要的特點是重視和加大農村義務教育的發展，以縮小城鄉義務教育之間的差距。20世紀末，我國實現了基本普及九年義務教育的宏偉目標，保障了廣大兒童接受義務教育的權益。然而從整體實施效果來看，城鄉義務教育不均衡問題還非常明顯。農村義務教育發展水平薄弱，與城市之間差距依然大。經費投入不足、辦學條件差、師資力量薄弱、輟學率高等問題在農村義務教育發展中表現尤為明顯。可喜的是無論是中央還是地方政府都重視這些問題并在下決心改變這一現狀。[8]農村義務教育量大面廣、基礎薄弱、任務重、難度大，是實施義務教育的重點和難點，因此重視農村義務教育成為21世紀之后國家推進城鄉義務教育統籌發展政策的突破口。農村義務教育的發展水平對整個義務教育的推進和城鄉統籌義務教育發展目標的實現具有至關重要的影響甚至決定意義。從政策發展的歷程中我們也不難發現，國家在不斷強化義務教育發展中的國家責任。從“以鄉鎮為主”到“以縣為主”教育管理體制的改革，再到逐步確立國務院統一領導、加強省級統籌與規劃、以縣為主的城鄉統籌義務教育發展思路都是這方面思想的集中體現，義務教育均衡發展得到了國家高度重視并有了新的政策保障。

2.義務教育均衡發展政策的深化

進入21世紀，我國義務教育也走上了全面普及、促進內涵發展的新階段。2010年1月，教育部發布的《關于貫徹落實科學發展觀 進一步推進義務教育均衡發展的意見》指出，要把均衡發展作為義務教育的重中之重，要以縣級行政區域內率先實現均衡為工作重點，大力推進區域內學校與學校之間義務教育均衡發展，積極鼓勵有條件的地方努力推進區域與區域之間義務教育均衡發展。2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出了率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進，到2020年“基本實現區域內均衡發展的目標。為落實《綱要》，2011年，教育部與27個省份和新疆生產建設兵團簽訂了推進義務教育均衡發展備忘錄，明確了分地區推進義務教育均衡發展的目標和任務。2012年1月，教育部出臺了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，強化了縣域內義務教育均衡發展督導和評估內容。2012年9月，國務院頒布了《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，確立了義務教育均衡發展的指導思想、基本目標、政策措施和體制保障。2012年10月，國務院印發了《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，提出了新形勢下推進義務教育均衡發展的基本目標。2012年11月，黨的十八大報告以“辦好人民滿意的教育”為指導思想，提出“均衡發展義務教育”的新理念，實現了義務教育均衡發展政策的提升。2014年7月，《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》指出要切實統籌管理義務教育，把均衡發展義務教育作為重中之重，認真履行義務教育均衡發展備忘錄，實現每一所學校符合國家辦學標準。系統推進以政府辦學為主體，辦學主體多元、辦學形式多樣的辦學體制改革。推進中小學教師職稱改革，建立和完善縣域內教師交流制度。[9]2014年9月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部發布《關于推進縣（區）域義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，明確了實現校長教師交流輪崗的工作目標、方法、相應激勵機制的具體內容。相比已有相關政策，這一政策對教師交流輪崗的規定更為具體、詳細，有利于實現教師交流輪崗的制度化、常態化，也利于激發教師交流輪崗的積極性和主動性。各地根據《意見》的要求，針對具體情況，制定了本地教師交流政策的落實計劃和實施措施，這些政策的出臺為統籌城鄉義務教育發展所需要的師資奠定了基礎，促進了城鄉義務教育均衡發展。

回顧我國義務教育發展政策我們發現，我國義務教育的發展目標經歷了一個由滿足數量逐漸向提高質量，由均衡發展到城鄉一體化發展的緩慢過程。[10]隨著21世紀我國構建社會主義和諧社會目標的確立，縮小教育差距、平等對待每一個兒童、實現教育公平，逐漸成為義務教育發展在基本實現普及之后的更高層面的目標和追求，其內涵包括在行政區域內辦學條件、師資水平、教育效果的均衡，外延包括區域之間、城鄉之間、校際之間、群體之間的均衡。在具體實施方面，強調資源配置的均衡化。強調城鄉教育經費投入的統籌規劃；重視薄弱學校建設與農村學校布局調整；統籌師資配置，加大農村教師隊伍建設。這一時期關于教師資源配置的政策突出表現為兩個特點：一方面，力爭從城鄉一體化發展的角度來統籌教師資源配置，強調區域特別是縣級政府在這方面的職責。另一方面，繼續出臺各種措施加大農村教師隊伍建設，提高農村義務教育師資水平。農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃、免費師范生教育、農村中小學教師工資保障機制、城鄉教師流動等政策相繼出臺。