第一章 農村土地制度改革：歷程與認知

一 中國農村土地制度改革歷程

土地問題一直是我國“三農”問題的核心，農村土地制度是我國制度體系中一項十分重要的制度，我國歷次農村土地制度的改革對我國農村、農業與農民的發展，對我國城鄉經濟與社會的進步，均起到牽一發而動全身的重要影響。新時代農村土地制度的深化改革已成為我國治理體系和治理能力現代化建設進程中十分重要的一環?；厮菪轮袊闪⒁詠恚覈r村土地制度的改革歷程大致歷經了四個主要階段。

（一）第一階段：以“土地農民所有制”為主要標志的土地改革

“打土豪，分田地”，實行“耕者有其田”是舊中國貧苦農民參加革命擺脫壓迫與剝削的一個夢想。1949年7月，中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》規定，中華人民共和國必須有步驟地將半殖民地半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制。新中國成立以后，首先在農村開始了史無前例的土地革命。1950年6月，新中國頒布實施的《中華人民共和國土地制度改革法》明確規定，“實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力”，“所有沒收和征收來的土地和其他生產資料，除本法規定收歸國家所有外”均應“統一地、公平合理地分配給無地及缺乏其他生產資料的貧困農民所有”。經過1950年至1952年3年左右的農村土地改革，全國3億多無地少地的農民無償獲得7億畝的土地和其他生產資料，90%以上的全部耕地歸貧農、中農占有，進一步解放了農村生產要素，調動了農民的生產積極性，促進了農業的發展。這不但解決了農民的吃飯問題，新中國基層政權也得到不斷鞏固，為社會主義建設奠定了較好的基礎。

（二）第二階段：以“土地集體所有制”為主要標志的土地改革

為了克服土地分散經營，獲得更多的糧食及其他工業原料，1951年至1952年國家引導農民走農業生產互助合作的道路，按照自愿、互助和互利的原則，將農民“組織起來”。1953年，中國開始實施第一個國民經濟五年計劃，將逐步實現國家對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，促進國家的社會主義工業化作為過渡時期的總路線。1955年，全國人大通過了《農業生產合作社示范章程草案》，建立了土地及其他生產資料公私參半的初級農業生產合作社。其后不久，要求把社員私有的土地等主要生產資料無償并入合作社，轉為合作社集體所有，建立了所謂的高級農業生產合作社，基本否定農民的土地私人所有，取消體現農民占有土地權利的“土地分紅”。到1956年底，基本完成了農業社會主義改造，初步建立了社會主義公有性質的農村土地集體所有制。1958年，中央作出《關于在農村建立人民公社問題的決議》，將全國74萬多個農業生產合作社改組為2.6萬多個人民公社，參加公社的農戶有1.2億，占全國總農戶的99%，標志著“三級所有，隊為基礎”的農村集體土地所有制、“一大二公”的農村集體經濟制度基本形成。

（三）第三階段：以“農村土地承包經營”為主要標志的土地改革

1978年秋，安徽鳳陽小崗村18名村民和村干部簽訂“生死契約”，實行“大包干”到戶，揭開了新一輪農村土地改革的序幕。1980年中央的75號文件為農村實行聯產承包責任制、包產到戶提供了政策支持。1981年12月，中央召開第一次全國農村工作會議，對當時全國出現的聯產到勞、包產到戶、包產到組、包干到戶等多種形式的生產責任制進一步從政策層面上給予了認可，截至當年12月，全國農村90%以上的生產隊建立了不同形式的生產責任制。1982年至1986年，中央連續出臺1號文件，對農村家庭承包責任制實施過程中若干問題的解決與相關政策進行了不斷完善。至此，以農戶和集體之間土地承包“合同”為主要權利關系的農村土地承包責任制通過國家政策得以確立。這一制度安排，是在堅持土地集體所有制的前提下，將土地承包經營權交給農民，以家庭承包經營為基礎，統分結合、雙層經營，確立了農戶作為農業生產經營的主體地位，解決了“由誰生產、生產什么”這些關鍵問題，克服了“一大二公”體制和計劃經濟模式下農民生產積極性不高、農業生產效率低下的弊端，極大地促進了農業和農村的發展。

1986年以后，農村土地承包制度法律地位得以確認。1986年通過的《民法通則》及1993年的《憲法修正案》，從法律層面確立了新時期我國農村土地承包經營制度。針對承包制實施以來的土地頻繁調整、農民承包經營權受損等問題，1997年中辦國辦出臺《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，對“兩田制”土地承包期的延長等作了明確規定，進一步穩定了家庭承包制，保護了農民土地承包經營權。1998年修訂的《土地管理法》首次對農村土地承包經營的權利主體進行了明確界定。針對“反租倒包”等存在的不規范土地流轉問題，2001年12月，中央在《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》指出，農戶是土地使用權流轉的主體，擁有承包期內的土地使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式，土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。

2003年3月1日，《農村土地承包法》開始實施，對土地調整、土地承包權利義務、土地承包經營權流轉、土地承包期限等作出法律規定，使得第二輪土地承包后農民土地承包經營權得到進一步的穩定與完善。2007年10月1日起實施的《物權法》，將土地承包經營權界定為用益物權，對土地承包經營權的登記、變更、生效及征收征用中的承包人的補償權等事項進行了法律規范。至此，土地承包經營權的法律主體地位、農民的土地財產權等納入了法律保護的框架。

（四）第四階段：以“農村土地統籌改革”為主要標志的土地改革

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視全面深化農村改革，深入推進農村土地制度的統籌改革。2013年、2014年先后出臺《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》《關于全面深化農村改革 加快推進農業現代化的若干意見》，全面開展農村土地確權登記頒證工作，為穩定現行農村土地承包關系“長久不變”，放活土地經營權及經營權抵押提供了重要保障。2015年8月國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，明確提出賦予農民更多的土地財產權利。2016年中央出臺《關于落實發展新理念加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》，進一步明確了農村土地承包關系長久不變的方針，提出“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善‘三權分置’辦法”的改革思路。

與此同時，農村宅基地、征收土地、集體經營性建設用地等農村土地制度三項試點的改革，按照中央部署在全國33個地區進行了改革試點工作。2013年中央1號文件就提出依法保障農村宅基地使用權，按照黨的十八屆三中全會有關保障農村宅基地用益物權的精神，2014年中央1號文件在保障農戶宅基地用益物權的基礎上，對宅基地分配政策作了進一步說明，同年12月，中辦國辦聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式啟動了農村“三項試點”統籌改革的大幕，其后的2015年、2016年中央1號文件對農民住房保障新機制、農村宅基地使用權登記頒證等工作提出了進一步的要求。

在征地制度改革方面，2013年中央1號文件提出盡快修訂《土地管理法》為農村土地征收提供法律保障，2014年中央1號文件明確提出要加快推進征地制度改革、縮小征地范圍、逐步完善征地補償辦法，2015年中央1號文件強調建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制，不斷完善被征地農民的保障機制。

在集體經營性建設用地制度改革方面，2013年中央1號文件提出要嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點和集體經營性建設用地流轉，黨的十八屆三中全會對城鄉建設用地“同等入市、同權同價”作出了明確規定。2014年中央1號文件提出加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度改革，2015年、2016年中央1號文件分別提出對農村集體經營性建設用地入市改革實施分類試點，適當提高農村集體和個人分享的增值收益，出臺土地增值收益調節金征管辦法。