第一章 緒論

第一節 中西公務員制度比較研究的范圍和視角

國家公務員制度是一個國家最重要的政治制度之一，它是為了適應現代政府管理職能和管理方式的發展變化，為實現對政府工作人員進行科學化、職業化和高效化的管理而建立起來的。國家公務員制度根據新的時代變化和要求不斷完善和創新，是世界各國公務員制度的基本要求，也是共同課題。因而，對各國公務員制度進行全方位的比較，做到相互借鑒、取長補短便是十分重要和必要的了，這對完善我國公務員制度，促使公務員管理更加科學有效具有重要的現實意義。

一 中西公務員制度比較研究的范圍

（一）國別制度研究

現代國家大都采用了國家公務員制度作為政府工作人員管理制度，目前世界上有60多個國家和地區不同程度地實行了公務員制度。沒有規矩不成方圓。國家公務員制度通過法律、法規和規章為政府打造一支高素質、高效率的公務員隊伍提供了依據和支持。各國公務員制度都有各自的特色，研究中西公務員制度具有現實意義，有利于取長補短、完善相關制度、促進公務員隊伍建設、優化政府職能發揮等。

中國已走上了新時代的發展征程，創新和完善公務員制度建設，是為促進公務員隊伍發展、優化政府機關工作績效、提升國家和社會發展的充足動力的必然要求。公務員制度比較研究則通過比較和分析不同國家和地區的公務員制度，歸納總結出公務員制度的核心價值、本質規律和發展趨勢，為中國公務員制度的變革和發展走向科學化、法治化、規范化提供良好的借鑒和啟示。

中西公務員制度比較研究的基礎是進行國別制度的研究，只有對各國公務員制度進行了解，才能進行后續的比較研究。其研究范圍廣闊，所涉及的國家主要分布在日本、法國、美國、英國、德國等。對于發達國家，一般著重分析這些國家公務員制度總體實施情況、運行體制和法制管理，東曉（2017）在《日本地方公務員制度變遷研究（三維視角下的博弈與演化）》一書中描述了在新公共服務理念下日本地方公務員制度的博弈與演化；吳志華（2006）在《美國公務員制度的改革與轉型》中清晰地描繪了美國公務員制度的變革等，然后結合中國的具體情況，提出了差異化的分析與借鑒。對于發展中國家，主要分析其公務員制度存在的異質性、民族性、前瞻性及不完善性等特征和制度建設原則，對中國公務員制度的創新與發展具有現實的借鑒意義。

（二）單項制度研究

所謂單項制度即公務員制度組成部分的具體制度，中西公務員制度比較研究的單項制度研究更加深入，研究成果頗為豐富。陳玲、王茜（2011）對中西公務員分類管理制度進行了對比分析，提出了一些政策意見。劉迎良（2011）分析了西方公務員選拔任用制度的建立，并在此基礎上提出了一些對中國公務員制度建設的啟示。張巖鴻（2007）介紹了西方公務員晉升制度的經驗做法，并提出了一套調整與完善中國公務員晉升制度的建議。劉旭濤（2012）研究了中西官員升遷路徑比較，分析了中國干部人事制度問題。李瀟（2012）對比分析了中美公務員培訓制度，從建立科學的培訓觀念、完善培訓法律法規、拓寬培訓渠道、合理設置內容、引入多種培訓方式等方面提出了完善中國公務員培訓制度的建議。

構建本書的框架體系，不是單項公務員制度的簡單羅列，而是按照一定的邏輯關系組合而成。據此，本書的框架體系由第一章緒論和十一章正文構成，正文包括中西公務員制度體系比較，中西公務員制度與政黨制度比較，中西公務員義務與權利比較，中西公務員分類管理制度比較，中西公務員考試錄用制度比較，中西公務員考核制度比較，中西公務員職務任免、升降制度比較，中西公務員培訓制度比較，中西公務員退出制度比較，中西公務員權益保障制度比較，既有對公務員制度整體視角的比較分析，也有對公務員制度具體的微觀視角的比較分析。

二 中西公務員制度比較研究的視角

（一）歷史演進視角下的比較研究

要研究公務員制度就必須對公務員制度的緣起、發展、變遷等進行歷史縱向研究，這些基礎性的研究內容是公務員制度比較研究的本質所在。“公務員”一詞最早出現于1855年《諾思科——屈維廉報告》中，原意為“公務員”或“文職服務人員”，是指事務官，即脫離政治爭斗影響，擔任實際行政事務的可永久任職的工作人員。追本溯源，西方公務員制度的萌芽卻是在中國孕育的，很大程度上借鑒了中國古代的科舉制度。1933年，羅納德曾經這樣寫道：“中國的科舉制度，隨著時間的推移得到傳播，并成為世界上其他國家實施和發展行政精英的基礎。毫無疑問，美國公務員競爭考試的特點主要受英國的影響，而英國的公務員制度則來源于中國。”[1]西方文獻中關于科舉制度的最早記載見于葡萄牙人克魯茲的游記。1569年，克魯茲所撰的《中國游記》出版，游記里說到中國官員“由考驗其學問而后產生”。1583年，葡萄牙修道士胡安·岡薩雷斯·德萬多薩所著的《偉大的中國》系統地介紹了中國科舉制度的內容和方法，激起了歐美人士對中國科舉制度的關注。1570—1870年，僅英國倫敦出版的有關中國管理制度和政治制度的書籍就達到70多種。中國的科舉制度流傳于西方，又從西方回歸深化于本土，這是中西相互交流借鑒的成果，也是歷史發展腳步的印證。

國家公務員制度產生于資本主義的發源地——英國，隨后在美國取得了進一步發展。1833年，英國初步采用了考試的辦法，對一些部門中缺失的崗位實行提名考試，擇優錄用。19世紀中葉，英國由工業革命率先走上了壟斷資本主義階段，要求政府發揮更大的職能來滿足日益復雜的要求。在君主立憲制下，為防止國王能通過任命親信對議會進行權力滲透，1853年，英國明確提出對公職人員實行考試任用制度；1854年，英國出臺了《關于建立常任公務員制度的報告》，系統地提出廢除“恩賜官職制”和“政黨分肥制”，確立公開競爭的考試制度，擇優錄用，建立統一的文官制度，這份報告奠定了英國現代公務員制度的基礎。美國深受英國殖民主義統治的影響，在英國文官制度的基礎上，經過多次調整、改革而逐步建立公務員制度。1883年，美國國會通過了《文官制度法》，即《彭德爾頓法》，它是美國公務員制度形成的標志[2]。法國在1945年設立了文官管理局，專門研究文官制度及有關教育制度的改革，確立了統一考試錄用和培訓高級文官的制度，并在1946年頒布了統一的《公務員法》，建立了現代公務員制度。日本、德國在總結和效仿英國、美國等國公務員制度的基礎上，建立起自己國家的公務員制度。

中國的公務員制度受到古代官吏制度的影響，新中國成立后借鑒蘇聯的人事管理經驗，改革開放之后根據社會主義政治和市場經濟的發展要求進一步建立和完善。1993年頒布了《國家公務員暫行條例》，2006年《中華人民共和國公務員法》的頒布標志著中國的公務員制度正式建立。中國公務員制度是堅持從中國國情出發的，符合中國特色的社會主義的公務員制度。由于國情和歷史文化的差異，中國、美國、英國等國家的公務員制度在理論淵源、邏輯起點、權力運行模式等方面有著迥然的差異，同時也在不斷地相互影響和滲透，不斷走向規范化、法制化、服務化。公務員制度的建立與各國的社會發展相適應，反映了社會進步和社會政治發展的客觀要求。

（二）國內外研究現狀的比較研究

國外學者關于公務員制度的研究，重點主要集中在公務員分類制度方面。羅納德·克林格勒和約翰·納爾班迪的觀點是國外相關研究最有代表性的。他們的代表觀點包括以下兩個方面：①公務員制度發展的基礎是職位管理，并從價值層面進行了分析和評價；②肯定了人力資源在組織中的重要價值，但忽視了職位管理，仍具有進步意義。邁克爾·查爾斯在《職位分類、聯邦政府的機會成本》中提出，職位分類既能提高效率，又能約束公務員的行為，進行規范管理。以溫森特·懷特為代表的研究品位分類的學者在《歐洲的公共行政現代化：英國的個案分析》一書中對英國公務員分類改革的發展進行了描述。帕特里夏·英格拉姆在《公共管理體制改革的新模式》一書中對文官制度改革進行了分析，并提出了發展中國家也同樣具有適用的可能性。除此之外，不僅有很多關于職位分類制、品位分類制的研究，而且也有很多關于不同國家公務員分類制度的比較研究。蓋·彼得斯在《歐洲的公共行政現代化：一種北美視角的分析》中分析了各國公務員制度產生背景中不同的政治生態環境，包括政治、經濟、文化等因素，同時提出了發展中國家發展公務員制度的建議。

中國公務員制度研究以《國家公務員暫行條例》和《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）的頒布作為界限，主要分為三個階段：第一階段是1987—1992年，主要是對職位分類制進行研究，眾多專家參與了討論研究并提出了一系列改革方案，為《國家公務員暫行條例》的出臺奠定了堅實的基礎。方案主要對綜合管理類公務員提出具體管理制度、建立專業技術類公務員和行政執法類公務員，共建立33個職組和138個職系，但這樣的分類沒有結合實際情況，分類煩瑣。第二階段是1993—2005年，主要對職位分類進行了專題性研究，很多研究之后提出來的方案都被吸收進《公務員法》之中，但并未出臺專業技術類和行政執法類公務員的職務序列及具體管理辦法。第三階段是2006年至今，公務員分類逐步由理論研究走向實踐研究，同時也有不少關于中外公務員制度對比方向的研究，為吸收和借鑒優秀的制度和經驗提供了一定的參考。

（三）新理論視角下的比較研究

威爾遜在其論文《行政學之研究》中提出政治與行政二分法后，古德諾對其作了進一步闡述與發展。一方面，西方公務員制度推動了政治與行政的二分，公務員制度使政治與行政的二分得到了貫徹，同時又為它提供了保障，使政務官與事務官分離成為可能，兼顧了民主與效率。另一方面，政治與行政二分法思想的提出，有力地批判了“政黨分贓制”的弊端，為現代文官制度的產生奠定了堅實的理論基礎。“政黨分贓制”導致了任人唯親、效率低下和官員腐敗的現象，同時，政府官僚與政治家的共同進退導致了政府混亂與不穩定。政治與行政二分法的思想提出政治家參加選舉，并負責決策，在職位上的去留由選舉決定；而政府官僚則負責執行政策，保持中立的政治身份，成為終身職業。

20世紀80年代，西方一些國家的政府部門管理出現了嚴重的危機，傳統的科層制不能滿足信息化社會的需求，而一股起源于英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國的新政府治理模式——“新公共管理”運動改革逐漸繁盛，并日益擴展到其他西方國家乃至全世界。新公共管理理論的基礎主要是公共選擇理論、新制度經濟學理論和私營企業的管理理論與方法，主張工商管理手段及市場機制。新公共管理理論的出現推動了行政改革，推動了公共管理范式的轉變，使公務員制度改革呈現出一些新趨勢。

新公共管理理論主張改造公務員制度。破除文官法中“常任文官無大錯不得辭退免職”的規定，建立臨時雇傭制、合同用人制等；正視行政所具有的濃厚的政治色彩，廢棄公務員價值中立原則，主張對部分高級公務員應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任。正視行政機構和公務員政治功能是有益的，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，發揮政策的社會功能。這與傳統公共行政理論主張政治與行政相分離，將政治從管理事務中剝離出去完全不同。新公共管理理論對于公務員制度來說是一把“雙刃劍”，一方面給公務員制度帶來了活力，為當代公務員制度提供了變革、發展的機遇，為公務員制度提供了新的方法和動力支持，提高了公務員的積極性、主動性和創造性；另一方面也為公務員制度帶來了沖擊和挑戰，導致傳統行政文化解體與重建，因此，公務員體系需進一步完善[3]。

新公共管理理論提出了公務員制度改革的需求，同時為其改革提供了依據。中國在國際“新公共管理”運動的浪潮下，在新時期確立了構建服務型政府的目標。要實現這個目標，建設一支高素質、專業化的公務員隊伍是當務之急[4]。