第一節 城市突發公共事件的分類與表征

目前我國正處于城市突發公共事件的高發期，類似上海外灘踩踏事件、天津港爆炸事故等突發公共事件越來越頻繁地刺激公眾的神經。基于危險、風險、突發事件等相關概念闡釋，我們需要進一步理性審視現階段的風險治理情景。

一 危險、風險、突發事件等相關概念闡釋

在中文詞典中“危險”意為“遭受苦難、痛苦的機會，受害受傷或喪命的可能”，在英文中則譯為“danger”。從更深層的角度而言，“危險”具有以下內含[1]：第一，“危險”指一種狀態或事故本身，在該狀態下有可能失敗或受到一定的損失。人們常說“處在危險的環境中”。第二，“危險”是有遭受失敗或者損失的可能性。例如“冒著很大的危險”即冒著失敗或者損失的可能性；第三，“危險”主要是指存在的危險事物與危險因素，比方說“劇烈運動可能存在一定風險性”。可以說在危機出現時常常伴隨危險發生，“危險性”指存在失敗的可能并且可能會造成一定損失；“危機”中必然有“危險”性，“危險因素”是在危險出現時所產生的致命因子；若處于“危險狀態”下很容易遭受損失或者是失敗。雖說“危險”可能會引發損失或者失敗，但是危險的事物或者致命因素不一定能夠引發“危機”，而且遭受損失和失敗也不一定能夠引發危機。

從字源上考察，“危機”（crisis）原本是一個醫學術語，即人瀕臨死亡的一種狀態，形容一種至關重要的且需要立刻作出相應決斷的狀態。“危機”在《辭海》中有三種釋義：“即‘經濟危機’”“潛伏的禍機”“生死成敗的緊要關頭”。[2]《現代漢語詞典》中的“危機”是指“嚴重困難的緊急關頭”“危險的禍根”。[3]有關“危機”的基本含義不同學者從不同角度、不同方式表達了自己的觀點，他們都在一定程度上對危機的本質進行了闡釋。危機是一種狀態，赫爾曼（Hermann）認為主要是決策者在改變決策時受到了一定的威脅，這種威脅的發生在決策者的意料之外并且沒有給出反應的時間。[4]危機發生的時候，格林（Green）認為就事態發展來說已經屬于難以控制的態勢，必須在較短的時間內將損失降到最低限度。突發公共事件治理的任務是在危機發生時盡可能控制事態，如果事態難以控制將重新制定控制規劃。[5]在1975—1976年耶路撒冷舉行的危機問題研討會上，大會認為危機必須具備以下幾個因素：對基本價值形成了巨大威脅；國家內部或外界環境發生變化；危機發生時，需要在極短時間內作出反應；有極大的可能已經卷入了軍事斗爭[6]。羅森塔爾站在社會的角度對危機進行了重新定義，他認為危機是人們的生命財產安全受到威脅，造成社會價值系統和行為準則受到損害，必須在有限的時間內做出重大決策來予以應對。我國學者張成福認為：“危機它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，是一種緊急事件或者緊急狀態，造成的生命財產安全等損失超出了社會常態和政府治理能力范疇，社會與政府必須采取措施加以應對和解決。”[7]學者薛瀾認為：“危機通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴重挑戰和威脅，事態發展往往具有高度不確定性并需要及時應對和解決。”[8]危機就是“危險和契機”，朱德武則認為每一次危機既是失敗的根源又孕育成功的種子[9]。

在中文詞典中“風險”（risk）指“遭受危險，蒙受損失或傷害的可能性”。它包含兩個層面的內容：將來可能發生的事件具有不確定性；這其中必然存在一個或一個以上的事件會帶來不利結果。它不僅代表著自然災害或事故等壞現象的出現，還代表著這些壞現象出現的主要渠道以及出現的可能性。所以，在所有發生的后果中已經發生的不能被稱為風險；必然要發生的也不能被稱為風險；給人帶來好處的亦不能被稱為風險。“危機”和“風險”都源于“不確定性”（一定時期內可能產生結果的變動）。但是“風險”不是“危機”，它是一種可能的性狀而不是劇變或事件本身；同時，有“風險”——損害發生的可能性——并不一定引發“危機”。

“突發事件”是指突然出現、引起抑或可能會引發某種嚴重危害，急需采取緊急應對的事故災害、自然災害、公共衛生和社會安全事件[10]；而“公共事件”則是指出現在某一特定區域，對區域內外公眾有著共同負面作用的社會性事件。兩者具有一定的關聯，在事件發生范圍、時間等方面有部分交叉即“突發公共事件”[11]。從釋義角度對突發公共事件進行分析時可以將其定義為“在公共環境中突然發生的、具有危害型的事件”[12]。“突發公共事件”往往是在脫離正常狀況后產生，會對社會、生產和生活造成惡劣影響，其主要在公共環境中爆發，一般沒有明顯征兆，在爆發前無法進行全面的預測和控制，而在爆發后會產生非常嚴重的社會影響，帶來巨大的經濟損失或人員傷亡，有時甚至會引發區域乃至全國性的危機。[13]“突發公共事件”在我國《國家突發公共事件總體應急預案》中指“突然產生、引起抑或可能引發人員傷亡抑或財產損失以及生態環境破壞與社會危害，進而危及公共安全的緊急事件”。[14]城市突發公共事件，特指突然爆發的對城市社會秩序、居民生命財產以及正常生活造成影響的危害性事件。[15]由城市發展視角來看，突發公共事件一般會對社會造成惡劣的影響，是一種無法預料、難以避免的社會緊急事件，具有特定的產生空間和環境。突發公共事件亦存在一定時間限制，強調偶然性、不可預料性，其在發生過程中往往出乎常規并會造成較大的社會損害，在城市建設和管理工作開展過程中需要全面重視。

綜上所述，突發公共事件是突發性、公共性、危害性的事件，其在公共環境中迅速發生并產生一定的社會危害。城市突發公共事件是在城市中突然發生的危機或可能危及社會公共安全的緊急事件，該事件具有突發性、公共性和特殊危害性。與一般事件在空間、時間、性質上有本質的差異，其限定環境為城市公共環境并且爆發迅速，是可能產生社會危害性的特殊事件。

二 城市突發公共事件的類型分析

截至2019年年底，我國共有663個城市（含港澳臺），包括4個直轄市，2個特別行政區（兩個城市），283個地級市和373個縣級市[16]。上述城市劃分的過程中主要依照人口狀況進行分類，并結合區域規模、經濟狀況等進行適當調整，形成城市體系。與農村相比，城市經濟發展更加迅速，城市建設更加完善，人口密度較高，其突發公共事件數量較多且內容較為復雜，風險治理的難度更大。

我國對突發事件進行劃分的過程中主要依照其可預測性（不可預測或可預測）、可防可控性（不可防不可控、可防可控）、成因（社會性與自然性突發事件）、影響范圍（全球性、國家性、區域性、地方性）和危害度（重度、中度與輕度危害三種）等。從上述角度出發對城市突發公共事件進行分類也形成相應的類別。分類一：2006年1月國務院公布了《國家突發公共事件總體應急預案》，根據突發公共事件的產生性質、過程、機理的角度將其分為四大類（見表2—1）。分類二：對城市突發公共事件的分類，可根據其根本性質、嚴重程度等要素進行等級劃分，對突發公共事件類別進行設定。依照我國突發事件分類標準可以將城市突發公共事件劃分為四個等級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般），見表2—2。在依照等級指標對突發公共事件進行劃分的過程中，可以在人員傷亡基礎上結合具體的經濟損失、環境破壞等狀況對其等級進行適當調整，結合不同類別的突發事件以及其他標準進行分析。分類三：城市突發公共事件分類過程中可以依照事中人員態度進行類別劃分，一般包括一致性和沖突性兩種。一致性城市突發公共事件主要指事中利益主體的利益方向一致、可以協同合作進行處理的事件，如公共衛生安全事件、自然災害事件等；沖突性城市突發公共事件主要指事中利益主體的利益存在沖突，如社會群體矛盾引起的沖突事件、示威游行等。一致性和沖突性城市突發公共事件中往往利益主體較為復雜，需要把握好突發公共事件中各利益主體的態度，分析各利益主體之間的關系，這樣才能夠得到準確的分類結果。

表2—1 城市突發公共事件的類別一

表2—2 城市突發公共事件的類別二

三 城市突發公共事件的表征解析

突發公共事件具有突發性與復雜性，會對社會發展造成一定的影響和危害。城市突發公共事件是在城市范圍內產生的具有突發性與復雜性的事件，可以依照具體的環境狀況、事件發生狀況及事件影響等實施針對性治理，從而全面控制突發公共事件對城市建設的影響，保證城市持續快速健康發展。城市突發公共事件與一般事件存在較大的差別，其主要表現在：（1）突發性。對于發生與否、時間、地點、發生方式和程度情況等均難以準確預測。這主要是由于城市突發公共事件大多由難以控制的客觀因素引發且多爆發于人們的知覺盲區或爆發于生活中的細節，往往不能夠引起人們的注意和重視，在發生后會產生意識上的突發。（2）復雜性。通常為各類矛盾沖突激化的結果，通常顯示出一果多因、互相關聯及環環相扣的復雜狀態。城市突發公共事件發生的過程中會隨著時間的推移產生明顯的變化，在空間、事態、范圍等方面均具有一定的多變性，導致事件復雜程度較高。（3）破壞性。以人員傷亡、財產損失為標志。一般而言，從損害形式上可以將城市突發公共事件造成的損害劃分為直接損害和間接損害，其中直接損害主要為人身安全、身體健康、環境等的損害，而間接損害主要為心理健康、思想、精神等方面的損害。（4）持續性。主要表現形式為蔓延與傳導性，某個城市突發事件往往會引發其他突發事件。當前城市突發公共事件發生后往往會持續一個過程（從潛伏期、爆發期、高潮期、緩解期到消退期），需要很長的時間才能徹底消除城市突發公共事件對城市建設的影響，處理難度較大。（5）可控性。可以依照具體的城市突發公共事件狀況實施相應的風險治理，結合風險系數對事件進行預防和控制，從而實現系統的調節。

城市突發公共事件與突發公共事件本質上相同，但其又具備城市特征，形成具有區域特色的突發公共事件。從城市角度而言，城市突發公共事件具有一定的高頻率性。城市中多元主體和環境復雜程度的日益深入直接導致突發公共事件發生的可能性上升，在一定程度上加大了事件發生的頻率。與此同時，受城市地域和人口的影響，城市突發公共事件的發生密度也遠高于其他區域，具有較大的社會危害性，但它們都具備突發性、復雜性、破壞性、持續性和可控制性。

我國城市社會發展的各種傳統與非傳統安全風險因素此起彼伏，風險種類多樣化，在信息科學技術發展趨勢下又形成新的風險矛盾，危害公共管理秩序[17]。

首先，城市突發公共事件發生頻繁，社會風險大。我國經濟在經歷了改革開放的高速發展期后進入新常態，而經濟增長的下降帶來了社會轉型，制度、公平、環境、安全等各種社會不確定性風險凸顯，非傳統安全引發的城市突發事件數量激增。其中由于經濟增長速度放緩導致的失業人數增加以及勞資關系緊張是城市突發事件的重要影響因素。

根據人社部發布的《2010年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據顯示，2010年全年各級勞動人事爭議調解組織和仲裁機構共受理勞動人事爭議案件128.7萬件[18]，到2018年這一數據為211.9萬件[19]，增加了64.6%；據《2019年中國法治發展報告》[20]數據顯示，因勞資糾紛引發的群體性事件占城市群體性事件的近30%。同時，生產安全事故、交通事故、衛生安全等也是城市不穩定因素的主要部分。根據《2018年全國突發事件年度分析報告》[21]相關統計，2018年全國發生各類突發事件59000余起，其中事故災害占84%，社會安全事故、公共衛生以及自然災害占15%以上，造成的人身傷亡近6萬人，事故災害損害最大，占76.6%；90%以上為一般級別突發事件，較大及重大事件占少數；而在地域分布上，東部沿海地區明顯高于中西部地區。伴隨著城市突發事件的發生，公眾訴求不能得到及時有效化解極容易演變為社會群體性事件，進而影響社會穩定。

其次，城市突發公共事件誘因復雜，風險多樣化。隨著經濟社會發展和城鎮化水平不斷提高，人們自我意識和法律維權意識不斷提升，城市突發事件誘因復雜多樣并相互交織，包括環境污染、公共安全、醫患糾紛、食品安全、勞資糾紛、涉警事件、事故維權等，造成不同程度的社會治理風險。例如城市公共交通事故，特別是地下軌道交通事故，由于公共交通屬于人員密集區，引發軌道交通突發事件的因素不僅包括軌道交通本身建設、管理問題，也可能作為社會矛盾的宣泄口，由此造成的社會風險也多種多樣，危及公眾人身財產安全以及社會穩定。縱觀各種城市突發事件的發生以及引發的風險，往往不是由單一因素引起的，城市突發事件往往只是各種風險的導火索，城市突發事件發生以及處理過程是社會風險的集中釋放。例如，在城市突發事件中，參與主體已不單是事件利益當事方，而是更廣泛的公眾參與。2019年甘肅女生墜樓案引發的城市突發公共事件中，由家屬向相關責任方討要說法引起群眾集聚圍觀，受少數人煽動，進而引發上千群眾的圍攻沖擊行為，造成了嚴重的社會影響。由此可見，城市突發事件的發生已經超出單一因素的影響，而是各種影響因素和社會風險的共同作用。

最后，網絡新媒體等各類風險相互影響，風險擴大化。在網絡技術快速發展的今天，城市突發事件經過自媒體的傳播，極易引發全國性乃至世界性的網絡輿論事件。曾經的熱播劇《人民的名義》中“11·6”事件的迅速傳播就是現實社會的真實寫照。在自媒體時代，城市群體性事件可以做到現場直播，大大壓縮了事件及其引發的風險治理的時空性，給事件的合理合法解決帶來了極大挑戰。網絡新媒體對事件披露以及輿論走向的影響力不可小覷。根據《2018年度社會熱點事件網絡輿情報告》中的相關數據顯示[22]，2018年社會熱點事件的披露近半數由網絡率先發起，確切地說以微博、微信等新媒體工具為主要信息來源陣地。從信息傳播數據看，根據應急服務網對2018年全國各地網絡熱點事件信息傳播數據的統計分析[23]，通過網絡平臺發布為主，微博、微信、博客等平臺的傳播量占總傳播量的近80%，新媒體成為網絡熱點事件的源頭并對輿論走向具有非常重要的影響。從傳播方式看，網絡“標簽化傳播”使公眾對突發事件傳播時具有強烈的代入感以及焦慮心態，對事件真相的全面剖析以及網絡輿情擴大化產生了重大影響[24]。同時網絡直播的迅速發展也為網民對突發公共事件的參與提供了便利，公眾參與度大幅提高，由于每一部手機都可以成為制造輿論的平臺和信息傳播媒介，這為城市突發公共事件的應對帶來了新的變化和挑戰。在新媒體輿論影響下，各種社會風險的相互影響更為明顯，提高了社會各類風險的不可預測性。如何提高政府相關部門網絡輿情應對能力，在網絡輿情影響下界定突發事件產生的原因以及預測事件發展方向；如何破解相互交織的社會風險在網絡輿情導向下可能產生的風險治理問題等，是當前城市突發事件風險治理亟須面對的重要挑戰。

筆者曾經發表過新媒體視域下的城市突發公共事件的風險治理等相關文章[25]，認為非傳統安全是相對于傳統安全威脅因素而言的，因自然、技術或人為因素等造成的對群體、個人及全社會生存和發展造成的威脅和侵害。非傳統安全因素具有多樣性特點，特別是在社會經濟技術迅速發展的今天，非傳統安全因素多種多樣并且相互關聯，一種因素引起的突發公共事件往往與其他因素交互影響，在廣度和深度上都容易產生較大的社會性危害。非傳統安全因素影響下城市突發公共事件具有以下顯著特征：一是與社會矛盾緊密相連。無論是自然災害、環境污染還是事故等突發事件，表面上看僅僅是單一災害或事故，但是在全媒體網絡傳播下，往往和社會矛盾具有緊密聯系。食品安全問題引發網民對生命安全的擔憂，公共衛生突發事件不斷刷新醫患矛盾，而環境污染往往成為地區經濟發展不平衡矛盾的發泄口。特別是在我國經濟新常態和城鎮化快速發展時期，城市突發事件發生頻繁，往往具有對象不確定性、涉及范圍大、社會關注度較高等特點，容易在網絡輿論影響下產生廣泛的負面效應。二是傳統安全與非傳統安全因素相互交織融合。在當前經濟社會發展下，傳統安全因素與非傳統安全因素在發生城市突發事件時往往交叉影響，難以明確區分。但是非傳統安全因素又具有特殊性，無法采用城市傳統安全因素應急治理機制進行處理，傳統媒體對輿論走向和事件發展方向的把控也在新媒體力量影響下顯得微不足道。因此，需要從系統的角度，全面分析事件產生的原因，并了解網絡媒體信息傳播特點，把握突發事件引致因素之間的相互影響關系，正確認識事件原因和發展方向，進行全面系統的風險防范和控制。三是危險源超乎事件本身帶來的風險。非傳統安全下城市突發事件的危險源往往不是事件本身，而是因為事件發展過程中出現的外部狀況，比如事件應急處置與治理措施。比如2014年蘭州市水污染事件，事件發生時民眾僅是對飲用水安全的擔憂，要求相關責任方給出明確解釋與處理方案，但是應急處理不當進而導致民眾產生更多的抵制和不滿情緒，特別是在媒體和網絡信息影響下，引發政府信任危機甚至對社會穩定產生影響。由此可見，在突發公共事件發生后，正確的輿情引導和應急處理是化解信息不對稱、防止引發更大風險的關鍵所在。然而，由于目前對非傳統安全事件缺乏針對性和預見性，治理主體對風險認識不足，對事件誘因和發展方向把握不清等原因，使很難對公共突發安全風險制定較為全面的應對措施。

轉型期城市突發公共事件發生頻率更高、事件內容更加復雜、形式更加多樣，在很大程度上加大了城市突發公共事件風險治理的難度，對其進行控制的過程中需要做好城市特征的把握，在該基礎上形成全面、科學的風險治理措施，這樣才能夠從本質上降低突發公共事件對城市建設的影響。