現代社會政策框架范圍與家庭福利政策基礎性、戰略性地位

一 現代社會、社會問題與現代社會福利制度

現代社會是人類社會發展歷史的最高級形態，是現代社會、現代人、社會經濟生活工業化、城市化和商業化，尤其是社會現代化過程所導致的五光十色、錯綜復雜的社會問題等多種社會結構因素相互作用、相互影響的社會產物與社會運行機制，因而亟須與之相配套的社會福利制度。綜觀人類文明發展歷史，原始社會、奴隸社會、封建社會都是傳統農業社會，并無現代意義的“社會”和“社會問題”，也無現代意義的社會風險、社會控制、社會性制度和社會秩序。英國18世紀產業革命的基本特征是機器大生產和工廠制的普遍出現，最為重要的是工業革命所帶來的經濟和社會后果，小生產破產，工業資本主義出現，城市人口集中，農民市民化，社會生產勞動者被分為無產階級與資產階級兩個對立階級，城市化問題與社會性問題叢生（保爾·芒圖，1983）。現代社會正在經歷著現代政治哲學思想的轉變、社會生活與人口身份角色的轉變、經濟生產方式的轉變、社會結構分化與社會流動、社會分層、現代文化價值觀、民族—主權國家興起等。人類社會現代化過程和歷史發展變遷的永恒主題就是，面對多種多樣和錯綜復雜的社會問題，如何從社會制度建設角度，及時、有效地預防、回應、應對和解決工業化社會產生的社會問題，控制社會風險，最大化降低工業化與城市化社會所帶來的“負福利”，提高全社會的福利水平，主要通過回應和解決社會問題，滿足人們不斷增長的物質和文化需要，建立現代社會秩序。這是社會制度建設最高目標，是現代國家、政治家、社會精英和知識分子關注的永恒主題（查爾斯·扎斯特羅，2010）。綜觀人類社會現代制度框架，社會制度主要分為政治性、經濟性、社會性和文化性四大類，其中，中觀層次的社會福利制度最為重要，它們主要是解決貧困問題的社會救助體系，解決就業者生育、失業、傷殘、疾病、年老問題的社會保險體系，解決兒童、成人文盲和愚昧無知問題的義務教育體系，解決勞動者居無定所和城市家庭生活問題的房屋政策體系，解決人群預防疾病、疾病治療、康復痊愈問題的醫療衛生服務體系，解決以窮人、兒童、殘疾人、老年人為主要服務對象的福利服務體系，這意味著現代社會救助、社會保險、福利服務、義務教育、住房服務、醫療衛生服務是社會福利制度框架主要組成部分，是確保社會秩序的社會基礎（威廉姆·H.懷特科，2003）。換言之，在現代社會處境下，尤其是面臨著社會不確定性增強、社會風險急劇增多、社會問題叢生的現狀，社會福利制度是人類文明和社會發展最偉大、最智慧的社會創造，是最高層次的制度化遺產。

二 社會政策含義、社會政策框架范圍與地位

現代社會福利制度框架主要由公共政策與公共服務體系，社會政策與社會服務體系兩大部分組成，其中社會政策與社會服務體系是福利制度最基礎、最核心、最主要和最關鍵的部分。福利概念歷史悠久，淵源深厚，其基本含義是提供幸福美好的生活，是人類文明生活追求的目標。社會福利制度是現代工業化社會的歷史產物，其目的是回應和解決現代社會產生的社會問題。綜觀人類文明歷史，在傳統農業社會中，尚無現代正式福利制度和服務體系，人們主要是采取自助和社區互助兩種方式來應對個人和家庭生活問題，尚無社會性應對機制和服務體系活動。在工業化、城市化、市場化和社會現代化以來，國家和政府首先從社會救助開始干預社會生活，并逐步形成一套以國家福利責任承擔和廣泛社會干預為主體的、正式的福利制度與服務體系。根據社會現代化發展進程與現代國家職能角色歷史定位，正式服務體系又區分為公共服務與社會服務兩大部分，公共政策與公共服務主要是指國防、外交、環境保護、道路交通等典型公共產品，這類公共服務不需要公民身份和公民權利資格限制，是國家向所有人免費提供的。與此不同，雖然社會政策與社會服務的提供主體依然是國家，服務性質依然是福利性質的，但是社會服務供給和獲得是有一定的社會條件和公民身份資格限制的，不是每個人都可以獲得。而且社會服務對象是特定社會群體，這些社會群體面臨著需要國家幫助的特殊問題和需求（Hall, 1965）。如社會救助服務以應對貧困問題，社會保險服務以應對各類生活風險與生活的經濟來源問題等。簡言之，現代社會政策與社會服務體系框架是社會福利制度框架的主體部分，其戰略地位十分重要。

現代社會政策概念起源于英國與德國，社會政策框架的范圍內容與優先領域清晰明確，社會政策與社會服務體系框架在現代社會生活中扮演著基礎與核心性角色，發揮著社會基礎作用。19世紀末期，英國學者率先提出社會行政（social administration）概念與理論、政策實踐；20世紀以來，逐漸轉變為社會政策，其內涵豐富，外延廣泛，體現出社會福利制度的精髓。簡單地說，社會政策是國家、社會為回應和解決社會問題所制定的方針、原則和社會制度安排。

與此同時，德國鐵血宰相俾斯麥為鞏固資本主義制度，為防止、破壞和瓦解社會主義革命運動，率先在全世界建立了社會保險政策與服務體系，其內涵即是建立了德國式社會政策與保險性福利制度。由于英國是老牌“日不落帝國”，英聯邦國家聯盟也是世界首個福利國家，因英語國際語言等因素，英國社會政策框架與社會服務體系具有全球性影響，是全球共識性國際通則和國際慣例（邁克爾·希爾，2003）。更為重要的是，英美兩國與歐洲各福利國家與福利社會制度的建設，其主體是社會政策與社會服務體系發展，并已經形成了全球共識和國際慣例的現代社會政策框架、社會服務體系框架與社會福利立法框架。社會福利是廣義上的大概念，社會服務是個中觀概念，而社會保障則是狹義上的微觀小概念（諾曼·巴里，2003）。

現代社會福利制度，尤其是社會政策、社會福利立法與社會服務體系在現代社會生活中處于社會基礎地位，是現代社會賴以健康運行、發展和社會福利最大化的社會基礎設施體系，是人類文明、現代社會發現和創造的最佳制度化工具，其實質是制度化給予和制度化人文關懷。綜觀人類社會文明發展演變的歷史軌跡，工業化、城市化、商業化、科學技術和現代社會，尤其是現代福利制度是人類社會最偉大的制度創造，是人類現代文明最偉大的制度遺產之一。總體來說，現代社會福利制度，其主體和主題是社會政策、社會福利立法與社會服務體系建設，在現代社會生活中主要處于社會基礎設施體系（social infrastructure）基礎和戰略性地位。社會基礎設施體系泛指保證現代社會正常運行、發展、秩序和增進健康福祉的制度性安排（劉繼同，2008）。發達國家中的福利國家與福利社會歷史發展經驗證明，現代社會福利制度是預防和防范社會風險，及時回應和有效解決社會問題，實施社會控制與維護社會秩序，促進經濟社會協調均衡發展，提高社會投資與社會發展水平的有效措施，也是實施社會行政管理與社會治理，改善全民生活質量和福祉，鞏固執政黨地位和提高政府合法性，提升國家軟實力和綜合國力，強化國民歸屬感和民族感，追求人類尊嚴與價值，培育全體國民的深度社會安全感，構建和諧的社會與和諧家庭生活的強有力安排，彰顯了現代社會制度化給予、制度化人文關懷，也為陌生人提供了人文關懷，可謂“全人照顧最佳制度”（Brian Abel-Smith and Key Titmuse, 1987）。簡言之，現代社會福利制度既是現代社會生活的制度前提與制度條件，又是核心組成部分。

現代社會福利制度建設狀況是觀察、衡量、評估現代國家政治文明、治國理政政治智慧和政府職能角色定位，尤其是政府職能角色結構分化和國家政治現代化層次結構的最佳視角，也是觀察測量政治現代化、經濟現代化、社會現代化、文化現代化與總體性福利水平的最佳指標。

自1601年英國伊麗莎白《濟貧法》頒布以來，全世界便拉開了人類社會現代社會福利制度建設的歷史序幕。從英國17—18世紀的社會救助， 19世紀德國的社會保險，19世紀末與20世紀初的義務教育、住房服務，第二次世界大戰后英國率先建立全民健康服務體系，1948年成為世界首個福利國家，現代社會福利制度演變的歷史發展階段明顯，軌跡清晰，特點突出，作用明顯，地位更是重要。現代社會福利制度建設成為政治現代化、經濟、社會、文化現代化與社會總體現代化的核心。這意味著，凡是走上現代化之路的國家和地區，一定會發展本土文化和現代性的社會福利制度（Wilensky, 1958）。世界各國現代社會福利制度建設，尤其是發達國家福利國家與福利社會建設歷史經驗說明，像工業化、城市化、市場化機制一樣，社會福利制度本身是“中性”的制度化工具和手段，社會福利制度本身并無優劣之分，更非資本主義社會的“專利和特權”，是人類共同財富。現代社會福利制度建設的關鍵問題是，為什么建立福利制度？如何設計和建設最佳福利制度？需要強調的是，社會福利制度本質屬性既是發展目標，又是發展手段，是發展目的與手段、制度建設形式與內容的高度統一，實現中國夢和全面建成小康社會就是建設中國特色福利社會（中共中央宣傳部理論局，2016）。更重要的是，現代社會福利制度主體的公共政策與社會政策區分，反映出現代國家職能分化規律。從現代國家與政府職能角色結構分化角度看，可清晰顯示出國家與政府職能角色日趨提高的規律，公共政策與公共服務型福利是最先產生的，二者主要反映了國家與政府職能主體是政治和軍事福利；社會政策與社會服務、福利國家與福利社會，主要反映出政府職能重點是經濟與社會福利（劉繼同， 2011）；目前，全球性公共政策與社會政策主要反映出民族主權國家職能角色的重點是文化與價值觀福利。簡言之，政治和軍事福利層次最低，經濟與社會福利層次居中，價值觀與文化福利層次最高。

三 家庭概念、家庭福利政策含義、范圍內容

家庭是個最普通、最常用，但卻最難準確權威界定的核心概念，多樣化理解是其基本特征。本文研究的家庭主要限定于現代社會的家庭，傳統農業社會中的家庭不是本文的研究對象，如較原始形態的“宗族家庭”、封建社會的“大家族”，及傳統社會中盛行的各類家庭形態（孫本文， 2012）。現代社會的時間起點通常是以特定國家社會救助政策、法規和服務體系出現為基本界定標準，因為流浪乞討、貧困、失業、居無定所、疾病和衛生等現代城市社會問題是工業革命產物。社會救助政策與服務是現代社會福利制度框架中最早起源的部分，說明了現代社會形成與發展。例如英國現代社會與社會救助元年，通常是以1601年伊麗莎白《濟貧法》為里程碑式事件。中國現代歷史以1911年的辛亥革命成功和封建清王朝壽終正寢為標志性事件，由此拉開現代社會序幕。

發達國家工業化、城市化與現代社會形成，尤其是社會救助政策與服務開始的年份不盡相同，本文將以目標國家近現代社會歷史開端時間和重要年份為歷史起點，聚焦現代社會中的家庭。

綜觀人類社會發展歷程，世界歷史可以劃分為傳統社會、工業社會和后工業社會三個階段，本文主要聚焦工業社會歷史發展階段中現代的、標準的核心家庭，尤其是國家的家庭政策。

因為從社會發展角度看，中國社會發展和家庭政策處境基本相當于19世紀末期西方國家。與此同時，由于發達國家社會發展進程不盡相同，各國學者認識、理解和界定家庭的角度也多種多樣。雖然家庭概念的定義多種多樣、不斷變化，且專業學科界定不一、界定角度和理論視角各不相同，但是復雜多樣的家庭概念中仍然存在大量的共同因素，如家庭是基本群體或團體（group），有兩個以上成員組成，成員之間存在相互權利和義務，成員共同生活和居住在一起，家庭的基本功能是照顧兒童與兒童社會化、收入支持，以及家庭生活中其他照顧性功能（Barker, 2003）。鑒于本文主要是從社會福利制度與社會政策角度研究家庭，因此本文關注的家庭概念的界定不是“理論性和學術性”的，而是“法律性、政策性、行政管理性和各國政府官方權威”的界定。通過研究發達國家法律與政策界定的家庭概念，可以更加準確地認識、理解、分析和評估發達國家的家庭法律、家庭政策與家庭服務體系，全面總結其家庭法律、政策與服務體系歷史發展經驗教訓和規律，以便為中國特色家庭法律、家庭政策與家庭服務體系建設奠定基礎。

家庭政策是現代社會的歷史產物，現代家庭政策的本質屬性是社會福利政策，現代家庭福利政策是社會政策框架中最基礎、最重要和最關鍵的組成部分，是觀察社會政策的最佳視角。綜上所述，家庭政策是現代社會的歷史產物，是國家與社會為回應和解決家庭問題所做的努力。換言之，傳統社會不存在現代意義的家庭政策，因為不存在現代社會的問題家庭與家庭問題。現代家庭政策屬性不是“中性和價值無涉”的；相反，現代家庭政策是以價值觀為基礎的，無論是社會控制與社會穩定，還是社會進步與社會和諧，其本質屬性都是社會福利性質的，因為現代國家的家庭政策的主旨都在于影響或改變現存家庭生活模式的原則和程序。

盡管有時候一個國家的家庭政策或是清晰明確的，或是含糊不清的，或是兩種狀況的混合物，但其本質都是，任何家庭政策都是針對和解決具體家庭問題的，維護或增強家庭的某些功能。一般來說，現代國家所擁有的社會政策均關注影響家庭的政策議題，如收入維持、住房、教育等。有鑒于此，狹義的和專門性家庭政策主要關注生育率和家庭規模，工作父母的兒童照顧、老年人照顧，其他寄養照顧項目，家庭收入維持項目，例如家庭津貼、家庭稅收優惠一類的具體議題。這意味著現代家庭政策主要關注婚姻家庭關系、家庭成員問題、住房、家庭收入維持、家庭結構功能問題、家庭問題與問題家庭，例如產假、離婚率、兒童照顧、家庭貧困等六大類問題。一般來說，由于家庭是現代社會結構與社會生活的基本細胞，是真正和最緊密的命運共同體，是現代社會中最基本、最重要和最關鍵的社會細胞，所以家庭既是最重要的社會結構性因素，也是社會政策框架中最重要的組成部分，是觀察、理解特定福利制度與社會政策的最佳角度。簡言之，家庭政策的本質是福利政策，家庭福利政策的基本含義是最綜合和最重要的社會政策。

現代家庭政策框架范圍不斷擴大，內容不斷豐富，反映出現代社會變遷發展的總體趨勢，也反映了婚姻家庭、家庭關系、家庭結構、家庭問題、家庭動力、家庭生活和家庭福利的提高趨勢。工業化、城市化與社會現代化以來，社會生活與家庭生活最顯著的基本特征是不斷發展變遷，發展變遷速度之快、范圍之廣、內容之多、結構分化程度之高、影響之大都是史無前例的。從現代社會歷史發展階段看，自英國1601年伊麗莎白《濟貧法》到目前，已有400多年的歷史。從現代社會與家庭結構的變遷角度看，現代社會中的家庭與現代家庭中的社會是兩個基本面向。

現代社會結構發展變遷趨勢集中反映在家庭結構發展變遷的趨勢之中，家庭成為社會的縮影。同時，現代家庭結構發展變遷的趨勢也反映、折射在現代社會結構變遷趨勢中，家庭成為社會縮微樣本。

綜觀發達國家家庭福利政策框架范圍內容發展變遷的趨勢，可以清晰地將之概括為五個服務領域與階段，而且家庭福利政策范圍內容與現代國家、社會現代化不同歷史發展階段高度關聯與重疊。

一是，17—19世紀，最早出現的家庭問題與家庭政策是有關家庭成員的議題，例如婦女、兒童。舉例來說，現代家庭政策范圍由家庭生活中女性地位、作用、角色、權利、義務等議題開始，涉及婚姻、家庭、性關系、家庭權力結構、婦女解放、男女平等、婦女就業和收入等議題（邁克爾·米特羅爾等，1987）。

二是19世紀末20世紀初，城市住房逐漸成為政策性議題，住房問題涉及住所與家庭，住房逐漸成為家庭生活的物質基礎，因而住房和房屋問題在家庭政策框架內所處地位的作用也在不斷擴大。在工業化、城市化與市場化處境下，19世紀末期和20世紀初期以來，住房成為重要的社會政策。

三是19世紀二三十年代西方經濟危機和大蕭條時期，家庭津貼和經濟收入保障成為政策議題（何惟忠譯，1930）。其目標是維持家庭收入和提高家庭經濟保障水平，不斷提高家庭成員的家庭生活質量和物質福利。這是現代家庭政策的主體部分和歷史主題，也是工業化與城市化社會處境中家庭政策的主要目標。

四是第二次世界大戰后，美國社會工作專業地位已經確立，家庭、兒童、學校、社區社會工作體系形成。國家與社會積極發展專業社會工作和家庭治療服務體系，由經濟保障戰略升級為服務保障戰略，如兒童和家庭社會工作、母嬰保健服務、托幼服務、親子關系和家庭生活教育體系等（貝蒂·卡特等，2007）。

五是1950年代以來，歐美國家率先構建支持家庭和家庭友好的宏觀環境與社會文化，超越經濟保障與服務保障，其政策目標是鞏固家庭關系，培育家庭能力，如帶薪產假、母嬰保健服務等。

簡言之，家庭政策框架范圍從無到有，從少到多，從低到高，從單項到綜合的發展規律明顯。這意味著現代家庭政策框架范圍至少由家庭成員的身份待遇、住房、經濟保障、服務保障，尤其是支持家庭和家庭友好的政策環境五部分組成，間接反映了現代家庭問題的主要類型與結構成因。

從家庭政策發展的五個服務領域與階段來看，家庭福利政策范圍不斷擴大，福利待遇不斷提高。現代家庭政策是社會政策的主體和核心，現代社會政策范圍內容集中反映為家庭政策范圍，現代社會政策框架范圍集中體現在家庭政策框架之中，家庭政策與社會政策交匯于家庭政策。目前，從英德現代標準的社會政策框架角度來看，似乎看不到家庭政策，而只有“房屋政策”。

實際上，現代社會政策范圍內容都是圍繞家庭成員的需要與問題而展開，家庭結構的需要與問題發展的。例如社會救助是解決貧困問題的，尤其是兒童貧困、婦女貧困、家庭貧困和地區性貧困問題。社會保險最初是解決養家糊口之人，通常是男性所面臨的各類社會風險，如失業、工傷和疾病。社會福利的服務對象主要是老弱病殘和各類弱勢群體、劣勢群體，以及依賴人群。義務基礎教育的服務對象是兒童少年，其主要目的是解決文盲愚昧、兒童教育和社會化問題（菲利浦，2013）。現代住房政策的目標是解決城市居民的居住和家庭生活問題，防范流浪乞討和相關社會問題。醫療衛生服務的對象是全體國民，兒童、殘疾人、病人、女性和老年人是其最主要的服務對象。

綜觀前述，我們可以清晰地看到西方社會政策框架與家庭政策框架間內在的、緊密的邏輯關系，現代國家通過單項和某個領域的社會政策，例如家庭成員身份待遇、住房、家庭經濟保障、家庭生活的社會服務保障，尤其是發達國家當代流行的支持家庭和家庭友好的家庭福利文化，實際上為家庭政策構建了一個相互依賴和互為影響、高度一體化和社會系統化的政策框架。簡言之，現代家庭政策位居社會政策的中心位置，家庭政策框架范圍等于社會政策框架范圍。

四 家庭福利政策基礎性、核心性與戰略性地位

2010年是中國社會福利、社會政策、社會立法與社會服務元年，標志著中國社會福利、兒童福利與家庭福利時代來臨，家庭福利政策首次成為國家社會政策議程的戰略議題（劉繼同，2011）。1911年以來，特別是1949年以來，中國家庭問題始終處于邊緣化地位，長期未被納入國家政策議程。中國近現代家庭發展百年歷史研究發現，中國家庭先后經歷了三次重大社會、文化沖擊，20世紀初期，五四新文化運動將矛頭指向對家庭制度的思想批判，1949—1976年將矛頭指向家庭情感的政治運動，改革開放四十年來，則針對家庭責任的經濟理性沖擊，認為其導致家庭危機四伏（孟憲范，2008）。

改革開放以來，中國家庭政策研究開始起步，中國四十年來的家庭政策研究分為三個明顯的發展階段。第一階段：起步階段（1981—2000年）；第二階段：成長階段（2001—2006年）；第三階段：穩步發展階段（2007年至今）。中國家庭政策研究的基本特征是以內容與類型研究為主，以概念界定、政策定位、影響因素及介入視角研究為輔。家庭研究面臨的問題包括概念模糊、對國家政策與政府決策過度依賴、基本價值理念缺乏、視角研究不足及核心問題研究難等（祝西冰、陳友華，2013）。因此，如何在家庭政策研究中明確概念，拓展研究動力源；在政策中納入家庭理念，將政府對家庭責任邊界作為分析政策的工具，以家庭發展能力提升為目標首次成為國家政策議題。

改革開放四十年來，中國家庭結構、功能、角色、地位發生重大結構性變遷，社會結構性因素、家庭結構與功能引發了大量的現實問題，家庭問題與“問題家庭”也大量涌現，尤其是國家試圖構建中國特色現代家庭政策的政治意愿，“不約而同”地共同聚焦于現代家庭政策議題。眾所周知，家庭是現代社會結構中的重要組成部分，家庭制度是現代社會制度的重要組成部分。世界各國的歷史發展經驗說明：社會發展水平越高，作為社會結構性因素的家庭社會地位就越高。

更為重要的是，改革開放四十年來，改革開放政策、市場經濟和計劃生育政策極大地沖擊了家庭結構，傳統的、隱蔽的“家庭問題”演變為日益增多的現代性、公開性、社會性和系統性的“問題家庭”，婚姻與家庭穩定性顯著下降，生育意愿下降和育兒成本急劇上升，家庭關系經濟化趨勢明顯，家庭功能角色、家庭照顧責任與家庭照顧能力之間出現重大差距，亟須建構現代家庭政策框架（劉繼同、左芙蓉，2011）。簡言之，中國改革開放政策、社會結構轉型與社會現代化等因素，使得家庭政策成為中心議題。

當代中國家庭福利政策研究的宏觀制度背景錯綜復雜，現代家庭福利政策研究涉及理論、政策研究的議題眾多，這些都可以說明，為什么現代家庭福利政策可以成為國家社會政策研究議程的戰略重點。

第一，人口快速老齡化與老年人家庭照顧困境是中國現代家庭福利政策研究的重要動因之一。改革開放政策，經濟社會發展水平提高，家庭結構功能轉變，尤其是計劃生育政策因素影響，中國成為世界人口老齡化速度最快、養老問題最嚴峻和老有所養、老有所醫最突出的國家（吳玉韶、黨俊武，2014）。如何科學劃分國家、社會與家庭的養老照顧責任，合理制定居家養老福利政策成為當務之急。

第二，改革開放以來，中國人疾病譜、死因譜、預期壽命和身心健康狀況發生重大結構變遷，預防出生缺陷、家庭健康、母嬰保健、生殖健康、醫療照顧、臨終關懷和醫藥衛生體制改革，共同關注兒童、殘疾人、老人、病人和全人、整個家庭健康，“健康中國”國家戰略應運而生（2014）。

第三，2016年開始實施的“全面兩孩政策”首次使個人生育問題成為典型家庭政策議題，生育孩子不再是純粹的“私人事務”，而是重要的社會政策。在全面兩孩政策的宏觀背景下，公民生育意愿偏低，少子高齡化形勢日益嚴峻狀況，引發了諸如如何健全孕產婦服務、母嬰保健、幼兒園公立化、產假和家庭生活教育等政策議題討論。因此需要加強依法組織實施全面兩孩政策、改革生育服務管理制度的工作；同時，加強婦幼健康計劃生育服務，做好政策銜接和計劃生育特殊家庭的幫扶；加強組織領導和保障措施，夯實基層基礎；加強生育保障，以實現推動人口計生工作實現調控總量、提升素質、優化結構、合理分布、注重服務家庭，政府、社會和公民多元共治的目標（王培安，2016）。

第四，習近平總書記多次強調家風、家規、家訓和構建和諧家庭的重要性，強調家庭夢與中國夢之間的內在關系，激發社會各界對家庭生活教育議題熱烈討論，可見，家庭文化建設刻不容緩（中共中央宣傳部， 2014）。

第五，2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過，2016年3月1日起施行的首部《中華人民共和國反家庭暴力法》，拉開了中國反家庭暴力的歷史序幕。據最高人民法院2015年統計，全國約有24.7%的家庭存在不同程度的家庭暴力；婦聯系統每年受理4萬—5萬件家暴投訴；近10%的故意殺人案件涉及家庭暴力，這都反映出了家庭暴力問題的嚴峻形勢。

第六，改革開放以來，民政系統主管福利服務改革發展步伐較大，成就有目共睹，但是孤殘兒童、困境兒童、殘疾人、老年人和病人照顧，家庭照顧，社區照顧與國家照顧的問題突出。當務之急是宏觀政策要穩，微觀政策要活，社會政策要托底，建立托底性的民生福利體系（王杰秀， 2015）。

第七，改革開放以來，中國貧困問題與貧困類型發生重大變化，由單純農村貧困發展為城市貧困，由少數弱勢群體的貧困擴大為社會各群體貧困，由個人貧困發展為家庭貧困，由福利政策的扶貧濟困政策升級為福利政治學視角的國家扶貧戰略。如何實施精準扶貧，解決家庭貧困、低收入家庭和集中連片地區貧困，全面建成小康社會成為國家中心工作。2015年11月29日頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》是其典型的政策。

第八，改革開放以來，市場經濟體制與環境對中國婚姻家庭生活產生了廣泛、多樣、深入的影響，家庭關系、家庭結構、家庭需要、家庭功能與家庭角色發生重大結構變化，離婚率持續上升。

國家衛生計生委2015年5月15日（國際家庭日）發布《中國家庭發展報告（2015年）》提出，當前家庭發展呈現7個特點：一是家庭規模小型化、家庭類型多樣化。現在二人家庭、三人家庭是主體，由兩代人組成的核心家庭占六成以上；同時單人家庭、空巢家庭、丁克家庭不斷涌現。二是家庭收入差距明顯。收入最多的20%的家庭和收入最少的20%的家庭相差19倍左右。三是家庭養老需求和醫養結合的需求比較強烈。現在家里的老人養老靠自己和家庭成員，老年人養老最強烈的需求是健康醫療，特別是對社會化需求比較強烈。四是父親在照料和教育兒童的過程中發揮作用、扮演角色比較有限。五是計劃生育家庭和非計劃生育家庭比較而言，總體來講，計劃生育家庭的發展狀況明顯好于非計劃生育家庭，比如經濟發展、健康管理、代際互動等方面都有明顯優勢。六是流動家庭和留守家庭已經成為家庭的常規模式，當前流動家庭接近20%，產生一些留守兒童、留守婦女、留守老人。七是城鄉針對家庭的社區公共服務差異明顯。農村社區提供公共服務比例明顯低于城市社區，基礎衛生設施亟待改進（衛計委，2015）。

第九，改革開放以來，中國社會福利制度改革發展、轉型升級與制度創新進入嶄新歷史階段，如何改革傳統陳舊的福利體系，根據社會發展現實需要建立新型福利模式，統籌規劃，有機整合醫療、教育與福利政策，由“小福利”走向“大福利”，由以“社會保障體系”為重點的福利制度升級為以“社會服務體系”為重點的福利制度，以兒童福利和家庭福利制度建設為現代福利制度與社會政策框架建設的最佳突破口，大力推動傳統民政工作向現代社會福利制度戰略轉型，構建中國特色現代社會福利制度與社會服務體系框架的時機條件現已成熟（景天魁、畢天云、高和榮等，2011）。

第十，2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著法治國家與社會立法進入新時代（2014）。社會立法與“社會法”是社會政策的法律表現形式，是國家與社會有關社會福利立法的政治意愿。目前，無論是從完善中國社會立法與社會福利立法的總體框架，還是從健全婚姻家庭立法體系方面，均亟須加強總體性和基本性社會福利立法，亟須完善目前由婚姻、家庭、繼承、婚姻家庭糾紛處理四大類法律組成的婚姻家庭法律框架，亟須構建中國特色現代社會福利法律框架（法律出版社法規中心，2015）。簡言之，無論是從政治智慧、經濟發展、社會和諧、家庭幸福、文化傳播角度，還是從社會結構因素、人口家庭問題、現代社會福利制度建設角度來看，現代家庭福利政策都是國家性、基礎性、戰略性與全局性議題，這種戰略地位源于家庭政策的基礎性、核心性與戰略性地位。

總而言之，從國家治理與社會治理角度看，家庭既是國家治理與社會治理的最佳單元和途徑，也是國家治理與社會治理的主要對象和基本范圍內容，國家治理與社會治理相統一的成本效果最佳。現代社會不同于傳統社會的重要差異就在于組織化程度，其主題是社會成員有機，而非機械團結。

家庭在現代社會的重要性源于家庭是現代社會中最基礎、最重要、最基本和最綜合的共同體，家庭是融血緣、親情、業緣、身份、命運、權力和社會生活等多種需要為一體真正共同體，是社會結構最簡單、權力結構最合理、社會關系最復雜、內部治理最困難和成本最低的單元。

在現代組織化社會中，主要是社會組織治理或群體治理，而非個體治理或自然人治理是其原則（彼德·布勞，1987）。比較而言，在政治治理與行政治理、軍事治理與法治治理、經濟治理與財富治理、社會治理與結構治理、組織治理與人群治理，文化、心理治理與價值治理等各類治理手段和途徑之中，家庭治理是手段最簡單，范圍內容最綜合，投入和治理成本最低，預防和治理效果最佳的方式。

這意味著社會治理的最佳層次、最基本單元和最佳介入點、最佳結合部、最佳落腳點是家庭。因為國家結構與家庭結構，尤其是國家治理的基本原理、權力結構和運行機制是完全一樣的，因而家庭是社會治理最基礎的層次，家庭之上才是組織治理，家庭與社會組織是社會治理兩個類型。這意味著現代社會治理結構主要由家庭治理（小群體）、社會組織治理和國家治理三個層次組成。

五 現代家庭福利制度質量與家庭發展歷史規律

現代國家社會制度建設的永恒主題是制度質量，現代家庭福利制度建設的核心主題是中國特色現代家庭福利制度質量，其目的是為全面建成小康社會，實現億萬家庭幸福美好家庭夢和中華民族偉大復興中國夢奠定家庭制度基礎。“質量”概念最早起源于經濟領域和商品生產消費。1997年英國學者提出“社會質量”概念理論，將質量理論引入社會政策與福利制度之中（Beck, 1997）。社會質量概念來源于社會政策與社會福利制度，其側重點是社會生活與社會服務各領域質量，例如社會救助政策與服務、社會保險、福利服務、住房，教育，醫療衛生政策與服務的質量。本文所述的“制度質量”是個更加宏觀和廣義的概念，泛指改善和提高整個制度建設品質的所有活動。實際上，現代國家社會制度建設的永恒主題是制度質量，其核心是社會制度對社會問題與社會需要回應的及時性、準確性，以及有效解決社會問題的社會效果與社會成本。不言而喻，制度建設性價比越高，制度建設質量越高；制度建設效果越好，總體性社會福利水平就越高。從制度建設質量角度看，中國社會福利制度，尤其是家庭福利制度建設面臨諸多制度性問題，亟須充分利用發展中國家的后發優勢，充分吸收英美和歐洲社會福利制度建設歷史經驗教訓，尤其是家庭福利制度建設的客觀規律，構建中國特色現代家庭福利制度框架與服務體系框架。

目前，中國現代家庭政策與服務體系建設面臨著傳統思維觀念和落后家庭文化，家庭生活外在的宏觀社會環境與政策環境，家庭自身問題，國家有關家庭的政策與法律，家庭政策服務與其他社會政策服務的關系，國家政府對家庭生活干預、行政管理，監管體制與評估機制，共計六大類問題，這些問題嚴重影響了現代家庭福利制度的建設質量，嚴重影響了家庭生活的質量。

這些類型的家庭問題是筆者主觀界定和區分的，每類問題又可以再細分為若干類更具體問題。而且每類問題之間高度相互依賴和相互影響，反映出社會制度的系統性、結構性與整體性特征。

需要強調的是，從中國紛繁復雜和五光十色的社會現實問題與家庭問題出發，帶著問題思考，尤其是觀察、理解、研究和評估發達國家家庭政策與服務體系，我們會得到更多有價值的發現。

換言之，中國家庭制度建設面臨的現實問題恰恰是我們觀察、研究發達國家家庭福利的起點，這些類型的問題就是我們研究發達國家現代家庭福利制度的“最主要范圍內容和優先領域”。本文研究的基本假設是，如果我們能夠充分吸收借鑒歐美發達國家家庭福利制度建設經驗教訓，尤其是現代家庭福利制度建設的客觀規律，那么中國家庭福利制度建設質量就會顯著提高。

第一，中國有關家庭的價值觀、理念和態度、傾向比較傳統落后，家庭的社會形象不佳，傳統落后的價值觀和家庭觀是現代家庭福利制度建設的最大障礙和無形障礙，其影響最大。從社會建構和社會形象的角度看，中國家庭形象不佳，家務事是私事，且家務事都是雞毛蒜皮的小事，有人認為家庭就是個負擔累贅，家庭問題的本質就是婦女兒童問題，家庭是婦女的專有空間，“男主外、女主內”；還有人認為，孩子是父母的私有財產，男子漢大丈夫，婆婆媽媽的是小女人，女人事多……這些傳統觀念和家庭觀、婦女觀、兒童觀，是制約和影響中國現代家庭福利制度建設的最大障礙。

第二，改革開放以來，中國家庭生活的內部環境與外部環境均發生了翻天覆地的重大變化。從家庭內部環境看，由于家庭關系經濟化，而非情感化，導致家庭關系物質利益化傾向明顯。與此同時，經濟利益嚴重侵蝕和降低了家庭穩定的社會、文化、心理基礎，導致離婚率攀升。從家庭生活的外部制度環境與政策環境角度看，改革開放以來，家庭的社會環境與政策環境總體發展趨勢不是改善，而是惡化，家庭在社會生活中處于越來越邊緣和次要的地位。中國學者研究發現，盡管改革開放以來，中國的家庭政策在影響人口發展、提供家庭保障和促進性別平等等方面有所建樹，但仍未脫離含蓄型和補缺型模式的囿限。研究者認為，中國家庭政策體系應實現向明確型和發展型轉變……明確將家庭整體作為基本的福利對象（胡湛、彭希哲，2012）。

第三，包括婚姻家庭、家庭關系、家庭結構、家庭功能、家庭角色、家庭生活動力與抗逆力、家庭地位、家庭能力建設等在內的家庭自身類問題的數量與類型最多，其地位與影響也最大。家庭自身結構、功能、角色問題是社會環境、家庭與國家政策、法律框架之間互動的產物，既反映宏觀社會環境問題，又反映家庭自身的結構性問題，更反映國家家庭政策法律問題。例如，在人口轉變和經濟社會變遷的過程中，中國家庭規模不斷縮小、家庭結構逐漸簡化、傳統家庭功能趨于弱化。這對維系社會正常運作的各項社會政策帶來巨大沖擊，并由此導致將家庭政策的完善與改革發展提上社會政策議程，如離婚率居高不下和家庭生活教育落后等。一般來說，家庭自身問題又可以細分為家庭成員問題、家庭關系問題與家庭結構功能問題、家庭經濟保障、家庭服務保障、家庭權力結構與家庭治理，共計五亞類家庭生活福利問題（陳方，2014）。簡言之，現代家庭穩定性降低，家庭生活風險增大，經濟安全和照顧服務能力低是其主要問題。

第四，國家相關家庭的政策與法律問題，這類問題主要是國家與政府的政治、行政問題，主要是以家庭政策、法律環境的形式表現出來的，實際上是影響家庭生活質量的最重要因素。中國家庭政策與法律問題又可以細分為若干更為具體的理論、政策、法律與實際問題，例如國家決策的科學化與民主化程度不高，公眾參與程度較低，國家立法和政策制定的周期較長，國家立法與政策制定的反應速度較慢，家庭法律、政策與服務實踐之間的一致性程度較低，法律與政策沖突和政出多門，現有法律政策之間的碎片化與分隔化，缺乏明確的支持家庭和家庭友好的政策法律，嚴重缺乏以家庭為基礎和家庭為中心的家庭福利制度、法律與政策，例如，轉型期的中國社會政策賦予家庭重要的社會保護責任，但對家庭的支持卻非常有限，現有法律政策的可操作性差，難以實施，缺乏有關家庭的國家立法和家庭福利立法，有關家庭法律政策的理論、政策、學術和實務研究少等，都間接反映出家庭福利法律政策與服務的缺陷（張秀蘭、徐月賓， 2003）。簡言之，中國家庭法律、政策與服務體系之間是相對分離的，間接反映出家庭法律與政策質量。

第五，家庭法律、政策、服務體系與其他社會立法、社會政策與社會服務之間的關系，不僅表現為家庭政策與公共政策的關系、家庭政策與其他社會政策的關系，還表現為醫療衛生政策、教育政策、住房政策、社會保險政策、社會救助政策、福利服務政策之間的關系，因為家庭福利立法是社會立法的主題，家庭福利政策處于社會政策的中心位置，家庭生活質量主要取決于社會服務體系質量，現代家庭法律、政策與社會服務體系的基本特征是綜合性、系統性。如果單純就某個家庭問題談家庭問題，那么就難以制訂最優的家庭法律、政策與服務體系（趙芳、陳艷，2014）。簡言之，家庭法律、政策與社會服務體系質量的衡量標準主要是家庭的整體性和社會系統性。

第六，國家和政府對公民個人家庭生活干預、行政管理、家庭治理與社會治理、行政監管體制與評估機制，包括了生育意愿、產假、鼓勵生育、親子關系等最為隱秘的家庭生活干預，尤其是針對家庭福利財政制度，兒童福利服務法定性質，國家設置了有關兒童、婦女和家庭福利行政管理機構，這些問題屬于家庭福利行政管理范圍，是家庭治理、組織治理和國家治理的主體。

目前，雖然中央政府和國務院職能部委數量達到幾十個，但是卻沒有一個有關婦女、兒童和家庭的部級行政管理機構，兒童福利處理機構只有民政部的一個處來負責，以婦女福利為名的“處”都沒有，只有國家衛健委的家庭發展司負責，由此可見，家庭、兒童、婦女在國家政治生活中的地位（國務院辦公廳秘書局、中央機構編制委員會辦公室綜合司， 2009）。更為重要的是，長期以來，中國政府財政收支分類科目體系中幾乎沒有“家庭”科目設置。2007年財政部改革后的政府收支分類科目體系由“收入分類”“支出功能分類”“支出經濟分類”三部分組成，只有支出經濟分類科目中設置303類：對個人和家庭的補助，包含離休費、退休費、退職費、撫恤金、生活補助、救濟費、醫療費、助學金、獎勵金、生產補助、住房公積金、提祖補貼、購房補貼、其他對個人和家庭的補助支出，共計14個款級科目（中華人民共和國財政部，2006）。簡言之，現代家庭福利法律、政策與服務體系的行政管理基礎是行政管理機構和財政制度。

六 中國版家庭福利政策設計與國家行動議程

2010年，中國成為世界第二大經濟體，標志著中國經濟發展與社會發展進入嶄新發展階段，如何協調經濟政策、經濟發展與社會政策、社會發展關系，實現經濟社會均衡、可持續發展，提高全體國民物質福利、心理福利和精神福利，尤其是提高全體家庭福利與家庭生活質量，為全體國民創造幸福美好生活，重塑中國現代國家形象，已成為國家發展議程的戰略重點。改革開放以來，中國國家發展與國家政策的優先領域是改革開放、經濟發展和經濟增長戰略，改革開放四十年來，中國社會環境、經濟發展、市場經濟、物質財富、生活水平均顯著提高，中國社會已由一個物質絕對匱乏的傳統貧困社會，轉變升級為物質相對豐富的物質富裕社會，社會經濟發展呈現出“時空壓縮”的鮮明特征，正在經歷由傳統社會向現代社會轉型的偉大轉變（卡爾·波蘭尼）。更為重要的是，由于長期注重單純的經濟發展，一方面經濟發展質量不高，經濟領域供給側改革迫在眉睫；另一方面經濟發展與社會發展之間不協調、不均衡、不可持續的問題嚴峻（中共中央宣傳部，2016）。有鑒于此，以習近平為總書記的黨中央首次明確提出“宏觀政策要穩，微觀政策要活，社會政策要托底”的治國理政的新思維，明確提出“四個全面”戰略布局，明確提出2020全面建成小康社會，中國特色現代社會福利制度與服務體系建設成為黨和國家最高目標、中心工作。由于現代社會福利制度與服務體系的基礎、核心與重點是家庭福利，所以中國特色現代家庭福利法律、政策與服務體系建設成為中國社會政策、社會立法與社會服務體系建設的重點。

更重要的是，在全球性社會政策與社會福利時代國際處境下展開健康福利與人文關懷外交，主體是世界各國現代社會福利制度、人民生活質量、國家綜合實力、國家價值觀和文化軟實力的全球競爭日趨激烈，家庭生活質量、全民生活質量和社會福利制度質量是其最佳角度。綜觀人類社會文明歷史，從古代社會的氏族競爭，古代奴隸社會的人口數量、物質財富和國家軍事實力競爭，到中世紀宗教權威與封建君主王權之間的競爭，再到近代工業化社會早期的民族主權國家的政治競爭，18—19世紀市場經濟和物質財富的國家競爭，19世紀晚期帝國主義自由經濟、殖民經濟和國際貿易競爭，又到20世紀初期的兩次世界大戰和帝國主義列強之間的軍事、經濟和政治競爭，第二次世界大戰之后到1970年代西方發達國家“福利國家與福利社會”之間競爭，最后到2000年以來，西方發達國家人民生活質量、現代社會福利制度之量、國家綜合性實力、國家現代價值觀和國家文化軟實力之間全球性競爭格局明顯，現代主權國家的外交范式由傳統軍事外交、宗教外交、政治外交、經濟外交，戰略升級為現代價值觀外交，政治文明與法治文化外交，其主體和主題是全民性、普惠性生活質量和健康福祉外交，國家形象內涵發生革命性轉變，公平和平等價值觀，現代福利制度質量和人民幸福美好生活質量是核心指標（瑪莎·努斯鮑姆、阿瑪蒂亞·森，2008）。

簡言之，人文關懷外交和健康福祉外交，其主題是現代社會福利制度建設，即政治文明最高層次。

全面建成小康社會實質就是全面建成中國特色福利國家與福利社會，其中中國特色現代家庭福利制度與服務體系框架建設是基礎、核心和關鍵組成部分。如何高瞻遠矚，統籌規劃，參考借鑒歐美發達國家家庭福利制度發展歷史經驗教訓，尤其是現代家庭福利制度客觀規律？這就要求我們充分尊重人類社會發展規律，充分尊重現代制度建設的常識，實事求是，科學民主立法決策，避免白手起家、從零開始和摸著石頭過河，避免重蹈西方國家家庭福利制度發展歷史的覆轍，最大化地降低中國改革發展與福利制度建設的社會成本，根據中國社會發展歷史階段和獨特家庭文化傳統，科學合理地設計中國特色現代家庭福利法律、政策與服務體系，國家承擔應有的責任與義務，盡快創建國家兒童福利局與家庭福利局，在此基礎上明確將家庭整體作為基本的福利對象、以發展家庭能力為目標進行家庭社會投資、推進全民性和普惠性家庭政策等（劉繼同，2012），這些都已成為實施四個全面戰略布局，全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵。

簡言之，中國特色家庭福利制度框架建設與國家行動、政治承諾的時機、環境、條件已成熟。

七 簡要討論與基本結論

中國社會結構轉型與社會總體現代化處于深層次體制改革、制度建設和攻堅的關鍵時期，大量叢生和錯綜復雜的社會問題導致政治現代化、經濟現代化、社會現代化與文化現代化，四類現代化高度相互交織和重疊在一起，政治、經濟現代化與社會、文化現代化的先后次序和相互結構關系不像西方國家發展階段明顯，政治、經濟、社會、文化問題邊界相對清晰，而且是最先建立現代民族主權國家的政治制度，然后是市場經濟體制和物質財富的極大豐富，第二次世界大戰后順理成章地創建福利國家與福利社會，從現代福利制度建設層面有效回應解決社會問題，最后形成現代政治哲學、政治智慧與社會福利文化，政權的合法性、認受性和社會秩序良好。作為最大的發展中國家和社會主義轉型國家，中國社會結構的基本特征是政治、經濟、社會、文化生活高度交織一起，而且政治發展、經濟、社會、文化發展領域之間的先后次序并不清晰，形成政治問題社會化，經濟問題政治化，社會問題文化化，文化問題傳統化的社會不利格局。這種狀況不僅不利于社會問題的解決，而且還容易激發社會問題，產生和創造新型社會問題。綜觀人類社會文明發展歷史規律，凡是走上現代化的國家，必須經過福利國家與福利社會階段。福利國家與福利社會發展階段不可逾越，就像工業化、城市化、市場化和全球化不可逾越一樣。中國“兩個一百年”目標和“兩步走”的國家戰略，尤其是全面建成小康社會，中華民族偉大復興中國夢實際上就是中國特色福利國家與福利社會，其發展目標就是中國特色現代社會福利制度建設。目前，中國特色現代社會福利制度建設的戰略重點與優先領域，就是以家庭法律、福利政策與社會服務體系建設為核心的現代社會政策、社會福利立法、社會服務體系建設，其意義深遠。無論從什么角度看，現代家庭法律、家庭福利政策和以家庭為基礎社會服務體系，都是社會政策、社會立法與社會服務體系的基礎、核心與關鍵部分，其戰略性、基礎性地位怎樣強調都不過分。因為現代家庭生活與家庭關系、家庭結構與功能作用就是現代社會生活與社會關系的縮影。家庭核心地位決定了家庭法律、家庭福利政策與社會服務體系的基礎性、核心性與戰略性地位。

綜觀發達國家現代社會福利制度，社會政策、社會立法與社會服務體系的歷史發展規律，以國家為中心的政治和軍事福利層次最低，以公民為中心的經濟與社會福利層次居中，以家庭和社會為中心的價值觀與文化福利層次最高，典型反映出國家福利責任主體和主體意識不斷提升，現代政治哲學、社會哲學與福利哲學一體化程度不斷提高，國家社會福利責任范圍不斷擴大，國家福利責任承擔意愿和承擔能力不斷提高，國家福利責任承擔方式法治化的普遍發展規律。

自英美歐洲工業化、城市化、市場化與社會現代化以來，國家職能角色地位作用發生重大變遷，現代民族—主權國家之間競爭角力的重點由人口資源數量、軍事力量、宗教信仰、經濟財富、政治權力為主，戰略升級為以人民生活質量與社會總體福利水平，健康福祉和人文關懷外交，價值觀外交與現代民族文化外交等社會文化軟實力外交為主，凸顯出國家綜合國力與制度質量。因為現代社會制度質量的決定性因素是價值觀，人的價值與尊嚴，公平、平等、自由、民主、博愛、權利、福利與福祉、幫助、照顧、關愛、集體主義、利他等是現代社會主流價值觀。不言而喻，現代價值觀主要通過現代福利制度安排，包括家庭福利政策與服務體系體現出來。歐美發達國家是現代社會福利制度與現代家庭福利制度建設的先行者，積累豐富經驗教訓，創造和發現大量現代社會福利制度與家庭福利制度建設的歷史規律，成為最寶貴政治遺產。人類社會文明發展歷史經驗說明，現代社會制度建設應以歷史經驗教訓和發展規律為基礎，人類社會發展規律是客觀存在和普遍適用的，其關鍵是政治家與決策者對客觀規律的理解認識。世界歷史經驗證明，現代社會福利制度的基礎和主體是現代家庭福利體系，是社會和諧基礎。

現代社會福利制度的發展規律和發展方向是由以單個家庭成員的問題、某個類型的家庭問題，轉變為以家庭為基礎和為中心的制度模式，因為家庭是現代社會中最綜合和最精致的社會組織。現代家庭政策范圍不斷擴大與福利服務內容日趨豐富的趨勢，反映出政府福利責任范圍不斷擴大的規律。

本文原載《社會政策研究》2016年1期（創刊號）。此次是全文發表。

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