第一節 環境規制的度量與工具

一 環境規制的度量

環境規制強度反映的是政府在環境管理方面的嚴苛程度。關于對環境規制強度變量的衡量，在理論研究方面，已有的文獻大多采用污染稅稅率、污染排放標準及污染治理支出占總產出的比重來衡量。而在實證研究中，環境規制力度難以衡量，主要原因是相關數據難以獲取，數據質量相對較差，限制了許多實證研究的發展（Busse，2004；陸旸，2009等）。

目前，環境規制的測度尚未形成統一標準，由于各國的環境規制相差較大，環境規制測度的角度和方法也多種多樣。目前，在實證研究中，國內外已有的文獻主要從以下幾個方面來衡量環境規制強度：

第一，從環境規制政策的角度來考察環境規制強度的高低（李樹、翁衛國，2014），如產業所涉及的環境規制法規條例數目及嚴格程度，國際環境保護公約的參與情況，政府環境執法部門公務人員的數量等。

第二，Gray（1987）、Berman和Bui（2001）、Lanoie（2008）和其他相關領域的學者使用環境污染控制的支出在總成本或生產總值中的份額進行計量。

第三，趙紅（2007）和張誠（2010）使用污染控制設施的運營成本進行計量。

第四，為明確衡量國內環境規制實施強度的指標，魏特（2001）等學者進一步認為，環境管理力度與人均收入之間存在高度的相關性，陸敏和蒼玉權（2018）將環境規制的人均收入作為實施內生環境規制的重要指標。

第五，Brunnermeier和Cohen（2003）利用環境主管部門的檢查和監測時間來測量公司所受環境規制影響的大小。

第六，Domazlicky和Weber（2006）等在環境立法框架內，使用污染物排放量的變化值進行環境規制強度的測度。

使用上述指標來度量環境規制強度均在一定程度上存在不足之處，比如，第一個衡量指標在政策執行中存在缺陷。我國于1979年就已通過實施《中華人民共和國環境保護法（試行）》，但一般認為早期環境保護法的實施力度不夠，因此采用該指標來衡量環境規制強度會存在較大的偏差。第三個衡量指標采用治理污染設施的運行費用來衡量，其問題在于未考慮污染排放量與運行費用之間的關系，因此，采用此指標來衡量環境規制的強度也存在一定的不確定性。由于我國存在環境法執行力度不到位、以罰代法等問題，因此對企業排污的觀測次數也不能作為衡量環境規制強弱的標準。此外，劉偉明（2012）等學者認為，用第二種方法來衡量環境規制的強度時，沒有考慮地區產業結構差異對環境規制強度評價造成的偏差，因此，應將Ederington等（2005）的環境監管評估指數作為衡量環境監管力度的標準。該指標的優點在于其不僅涵蓋了工業污染防治的實際投入，而且避免了由于不同區域產業結構對環境規制力度評估不同造成的誤差。萊文森環境監管評估指數的計算如式（3.1）所示：

在式（3.1）中，S_it表示各省（區、市）的單位工業產值以及污染綜合治理的成本；P_it表示i省份t年的單位工業污染綜合治理項目投資完成的總額；Y_it表示i省份t年的單位工業產值；S_t表示工業產值投資占GDP的比例。S_it的值越大，表明環境規制的強度越大。綜上所述，我們認為，采用Ederington等（2005）的環境規制評價指數來衡量環境規制的強度相對較為準確。

二 環境規制的工具

目前，國內外對環境規制工具的分類尚無統一的標準，世界銀行將環境規制工具分為四種類型：政府主導型、企業主體型、社會組織型和公眾參與型（Word Bank，1997）。保羅·伯特尼和羅伯特·史蒂文斯（2004）認為，環境規制工具可分為“集權式規制工具”和“以激勵為基礎的分散規制工具”兩種，前者通過制定污染者特定的污染排放削減量來達到規制的目的，后者主要包括排污收費和許可證制度。托馬斯·思德納（2005）認為，除上述環境規制工具外，還有國際協議、環境聽證與宏觀政策等其他規制工具。事實上，這些分類標準雖然名稱不同，但相互間卻有一定關聯。因此，一般學術界將環境規制分為三類：①命令控制型環境規制；②市場型環境規制；③公眾參與、信息披露和自愿協議等其他環境規制。

（一）命令控制型環境規制

命令控制型環境規制工具是指國家行政機關依照有關法律、法規和標準對廠商的生產行為進行管理，通過禁止或限制污染物的排放數量及排放方式來影響排污者的行為，以達到改善環境質量的目的。目前，命令控制型環境規制工具在中國環境政策中占據著重要地位，其應用也較為廣泛，對中國的環境改善起著不可或缺的作用。

當前，中國的環境政策中，根據不同的階段，命令控制工具可分為“事前”“事中”“事后”三種控制類型。

“事前控制”是我國實施環境保護“預防為主”的重要措施，主要包括環境管理制度、“三同時”制度、完全污染控制和環境影響控制。控制污染物總量和環境影響的環境管理體系包括開發區的優化、四大功能區的評價指標體系。而為了限制開發區的發展，對開發區和禁止開發區進行分類管理，并新建、改建、擴建污染控制設施項目，技術改造項目，以及區域開發建設項目。此外，污染物總量控制的體系應覆蓋整個特定區域，與項目主體設施同時設計，控制該區域生產企業排放的污染物總量，并在一定程度上改善或維護該地區的自然生態環境。環境涉及評價是指對項目規劃建設后各種可能發生的情景進行分析、預測和評價的手段和體系，并針對不同情況，提出預防或減少不利影響的對策和措施，以實現對每個項目進行監控（董敏杰等，2011）。

“事中控制”是指利用反饋信息對生產者排污實施控制的措施，主要包括“環境質量標準”與“排污許可證制度”。部分文獻認為，在環境質量標準方面，中國已有的標準比世界衛生組織規定的標準更為嚴格（董敏杰等，2011）。部分在華企業的管理者也認為，中國對某些污染物例如汞污染物的排放標準跟歐盟幾乎相同，而大氣污染物的排放標準甚至比西歐國家的標準更為嚴格（Repetto and Schwartz，2003；Di等，2016）。排放補貼制度是全面稅制實施的具體形式，是生態環境部門根據排放單位的申請對排放行為的具體要求，并以書面形式予以明確，這是環保部門對超標排放進行監督和起訴的依據。

“事后控制”是指采取控制程序，在出現污染時進行及時糾正，特別是針對嚴重污染或者特殊保護區的超標排放行為，各級政府或者其授權的生態環境部門將進行實時監測、限期治理、嚴格落實以消除污染。對超標排放行為的控制主要關注污染狀況與企業規模兩個方面，前者針對污染排放十分嚴重，進行限期治理后仍不能達到排放標準的企業，后者重點關注部分中小企業生產活動中產生的污染。而除“限期治理”外，“事后控制”中所采取的“并轉關停”是一項更為嚴厲的治理措施。

（二）市場型環境規制

市場型環境規制是指政府采用市場化的調控手段向生產者提供符合社會效率的激勵，即通過市場化手段來控制企業的污染物排放量及排放方式，以達到改善環境質量的目的。目前，市場型環境規制主要包括排污收費制度與可交易的許可證制度。排污收費制度是指生產者在向環境排放或超標準排放污染物時，依照國家相關法律法規按標準繳納費用的制度。排污收費制度體現了污染者負責的理念，引入排污收費體系可以鼓勵生產者加強管理，促進經濟發展，使社會效益和環境效益相結合。1982年，中國頒布了《征收排污費暫行辦法》，這標志著我國環境稅費的正式開征，2003年，國務院通過了《排污費征收使用管理條例》并在全國推廣實施，上述條例和行政法規表明，我國的排污規制體系已經日趨成熟。

可交易的污染許可證制度是政府為了控制污染總量，引導企業的排污行為，使其外部成本內部化而建立的制度。其操作過程分為三部分：第一，政府采用一定的方法測算出該區域環境自凈能力或污染承載量，將其分為若干排放份額，并規定每一份額所對應的排污權；第二，政府通過免費發放、拍賣或有償轉讓等方式將排污權轉讓給有排污需求的企業，而獲得排污許可證的企業可以根據有關規定行使一定的排污權；第三，政府通過對企業排污狀況進行監管來約束企業違規排放行為，或通過發放與回購部分排污權來調控排污總量。中國的可交易的排污許可證制度已實施了近20年，但由于政策制定與執行的缺失、排污額度分配方法的不健全、排放監測能力的不足以及排污權交易市場的規模較小，當前適合我國國情的排污權交易市場機制仍不完善（董敏杰等，2015）。

（三）其他環境規制

其他環境管制手段包括公眾參與、信息披露和自愿協議等。公眾參與主要是指政府和其他有關部門與民間公眾團體對于環境保護與監督的參與。信息披露是指環境信息的披露，其他社會團體和個人可以基于環境保護，采用各種方式來獲取環境規制的有關信息。自愿協議是指由整個工業部門或是由政府和工業部門自愿簽署的，由各自利益決定，強制性提高能源使用效率和減少排污量。除政策法規規定外，公司自愿承擔環保義務也被包含在其他環境規制之中。

當前環境規制的公眾參與、信息披露和自愿協議在中國已經有了一定程度的發展，國家也已出臺相關法律法規推進現代化的環境規制建設。根據1989年通過的《中華人民共和國環境保護法》第四章第三十一條的規定，國務院環境管理部門和省、自治區、直轄市政府應定期進行環境情況報告；如果污染事件是由事故或其他緊急情況引起，則必須立即采取補救措施，必須解決污染可能造成的危害。若遇到拒不配合的單位和個人，應及時通報當地環保部門。《中華人民共和國環境保護法》中針對公眾參與也有明確規定：一切單位和個人都有保護環境的義務，對污染、危害環境的單位和個人，有權檢舉和控告。同時《國務院關于環境保護若干問題的決定》中也再次強調：應引入公眾參與機制，同時鼓勵相關社會組織參與環境保護，舉報和調查環境污染事件。其他新聞媒體也有責任和義務報道和宣傳現代環保模式、公開批評非法污染和破壞生態環境的行為。自20世紀90年代中期以來，中國政府一直在鼓勵有關環境保護的自愿活動，如推進綠色產品、有機食品、生態標識和環境管理體系認證；支持生態工業園區建設；推動綠色社區、環境優美城市、生態區、生態城市、環境友好城市的評選和創建活動。但公眾參與、信息披露、自愿協議等其他環境規制手段在我國目前環境規制中的作用仍然相對較小，未來存在進一步改進和完善的空間。