第一節(jié) 我國國家層面政府數(shù)據(jù)開放政策的歷史進程

我國政府數(shù)據(jù)開放共享政策整體上經(jīng)歷了3個階段，分別以2007年《政府信息公開條例》與2015年《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》為分水嶺。為反映數(shù)據(jù)開放共享政策的演化情況，本節(jié)采用描述性統(tǒng)計、社會網(wǎng)絡分析以及政策文本分析三種方法從不同角度揭示政策制定主體和政策內容的變化。

一 起步階段（2001—2006年）：個別部門自發(fā)

2007年《政府信息公開條例》發(fā)布以前，有一些數(shù)據(jù)富集部門在有關政策中提出了數(shù)據(jù)共享的概念，并對各部門數(shù)據(jù)管理或數(shù)據(jù)質量進行了不同程度的規(guī)定。

從政策發(fā)布的時間來說，2005年以前制定的政策數(shù)量僅占該階段政策總量的33.3%，大多政策是在2005年、2006年發(fā)布的。從政策制定主體上來看，科學技術部的政策中對數(shù)據(jù)共享的規(guī)定較早。而對數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享規(guī)定較為集中的是國家海洋局、中國地震局和交通運輸部。從政策內容來看，科學技術部是最早著手數(shù)據(jù)共享的政府部門。在《國家科技計劃項目管理暫行辦法》（2001年）中就嚴格要求各類科技計劃必須建立兼容的數(shù)據(jù)庫以推動數(shù)據(jù)共享，并明確了項目承擔者數(shù)據(jù)移交責任和被驗收者的數(shù)據(jù)質量責任[1]。在《國家科技計劃管理暫行規(guī)定》（2001年）中進一步提出建立數(shù)據(jù)保存使用和共享的相關制度，其中包括數(shù)據(jù)的基本框架、內容、保存方式和年限、共享條件以及申請使用的要求等[2]。2003年，科技數(shù)據(jù)共享成為國家科技基礎條件平臺工作項目的重點領域，科學技術部在數(shù)據(jù)政策法規(guī)研究、數(shù)據(jù)共享技術標準研究、數(shù)據(jù)庫建設與共享服務方面給予了重點支持[3]。隨著科學技術部數(shù)據(jù)共享的發(fā)展，國家海洋局、中國地震局和國家稅務總局制定了專門的數(shù)據(jù)管理政策。《海洋赤潮信息管理暫行規(guī)定》中將赤潮數(shù)據(jù)囊括到赤潮信息的范疇，具體的內容包括赤潮數(shù)據(jù)的匯集、處理與發(fā)布[4]。中國地震局在2005—2006年集中性地發(fā)布了地震數(shù)據(jù)產出、共享與服務的政策。即包括首都圈地震數(shù)據(jù)產出、存儲、匯交與服務的政策[5]，也有專門針對地震科學數(shù)據(jù)共享的政策[6]。《地震科學數(shù)據(jù)共享管理辦法》（2006年）由總則、數(shù)據(jù)產出與匯交、數(shù)據(jù)管理與服務、數(shù)據(jù)共享與使用、罰則與附則共同構成，該政策成為國家級政府部門數(shù)據(jù)共享政策的典范。而在國家稅務總局《關于加強稅收征管業(yè)務數(shù)據(jù)管理的通知》[7]中，數(shù)據(jù)管理包含了數(shù)據(jù)采集、維護、整合、應用和發(fā)布，以及推動政策執(zhí)行的制度、人員培訓和組織領導。除貫穿生命周期的數(shù)據(jù)管理外，起步階段的政策還包括數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)平臺建設數(shù)據(jù)描述和數(shù)據(jù)目錄等方面的內容。數(shù)據(jù)中心的建設要具備數(shù)據(jù)共享的功能并且可以實現(xiàn)不同機構數(shù)據(jù)整合和系統(tǒng)整合[8]。交通運輸部為實現(xiàn)交通行業(yè)信息資源共享發(fā)布了《交通信息基礎數(shù)據(jù)元集》。交通運輸部發(fā)布的《公路水路信息資源目錄體系總體框架》以交通信息資源核心元數(shù)據(jù)為基礎，對數(shù)據(jù)資源進行有序的組織[9]。

起步階段我國政府數(shù)據(jù)開放共享政策的特點：一是政策制定是個別數(shù)據(jù)富集部門自發(fā)的。二是政策多為實現(xiàn)中央各政府部門系統(tǒng)內的數(shù)據(jù)共享。三是數(shù)據(jù)共享涉及數(shù)據(jù)采集、匯交、儲存、共享、應用等數(shù)據(jù)管理的整個生命周期。四是數(shù)據(jù)共享與管理政策均以推動數(shù)據(jù)應用為目的，因此在政策中突出強調數(shù)據(jù)應用。五是個別部門為實現(xiàn)本系統(tǒng)內的數(shù)據(jù)共享建立了數(shù)據(jù)目錄體系。六是部門數(shù)據(jù)管理政策執(zhí)行機制初步建立。

二 發(fā)展階段（2007—2014年）：主管部門推動

2007年4月5日，國務院發(fā)布了《政府信息公開條例》，旨在推動不同政府機構信息的公開與利用。從政策發(fā)布的時間來看，雖然2007年的政策數(shù)量與2005年、2006年的數(shù)量保持一致，維持了較穩(wěn)定的狀態(tài)，但在后來的2008—2011年政策發(fā)展呈現(xiàn)低潮，直到2013年數(shù)量才有明顯的增長。

從政策制定主體來看，在該階段有更多的政府部門制定并發(fā)布了數(shù)據(jù)開放或共享政策（見表2—2）。其中，國家發(fā)展和改革委員會成為該階段政策制定的最主要部門。國土資源部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、商務部等也參與到政策制定中來。國家海洋局、交通運輸部的政策在前一階段的基礎上有進一步發(fā)展。與此同時，政府部門間的合作也在加強。合作制定政策的政府部門35個，合作制定兩份以上政策的機構依次為國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、國土資源部、財政部和教育部（見表2—3）。并且，國家發(fā)展和改革委員會及工業(yè)和信息化部起著積極的主導和推動作用。從政策內容上來看，《政府信息公開條例》發(fā)布以后，國家各部門從基礎設施建設、共享機制、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)應用和開發(fā)、數(shù)據(jù)質量和數(shù)據(jù)所有權等多個方面推動數(shù)據(jù)共享。具體表現(xiàn)在：

（一）系統(tǒng)內加強數(shù)據(jù)共享的基礎設施建設。主要是制定系統(tǒng)內的數(shù)據(jù)規(guī)范，建立數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)一建設政務信息資源數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)平臺，對部門內數(shù)據(jù)庫進行集成或整合，實現(xiàn)系統(tǒng)范圍內數(shù)據(jù)資源共享。

（二）政策以規(guī)范系統(tǒng)內數(shù)據(jù)共享為主。國務院從2014年才開始出臺跨部門共享政策，2014年年底國務院《關于促進電子政務協(xié)調發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）要求各政府部門梳理各自的共享需求，實施跨部門數(shù)據(jù)按需共享[11]。國家海洋局海洋環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享政策涉及共享原則、共享內容、共享范圍、共享程序和監(jiān)督管理[12]。

（三）“數(shù)據(jù)開放”的程度不斷擴大。雖然國家林業(yè)局于2007年提出“開放數(shù)據(jù)”[13]，但其所言及的“開放”僅限于向其他單位和地方共享。2007年《關于促進衛(wèi)星應用產業(yè)發(fā)展的若干意見》進一步提出衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)開放共享，推動數(shù)據(jù)的公益性和商業(yè)性服務。2014年國務院《指導意見》將提升數(shù)據(jù)開放水平作為工作目標，提出建設國家公共信息資源開放平臺，推動政府數(shù)據(jù)開放[14]。

（四）數(shù)據(jù)應用和開發(fā)受到越來越多政府部門重視。遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應用和增值開發(fā)走在前列。2007年國防科工委的兩份文件都致力于衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應用。其中包括國家數(shù)據(jù)平臺的建立、數(shù)據(jù)所有權、數(shù)據(jù)源保障、應用培訓、應用服務產業(yè)鏈等[15][16]。除此之外，2012年國務院在《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中首次提出建立“政府公共信息資源開發(fā)激勵機制”[17]。

（五）國家海洋局、國土資源部、商務部各有1份政策涉及數(shù)據(jù)管理，涉及數(shù)據(jù)匯交、數(shù)據(jù)保管、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)發(fā)布和數(shù)據(jù)安全等內容。如國家海洋局的數(shù)據(jù)管理包括數(shù)據(jù)內容，數(shù)據(jù)采集、匯交與共享，數(shù)據(jù)維護與安全[18]。國土資源部的數(shù)據(jù)管理包括管理機構和職責、生產和匯交、數(shù)據(jù)保管和數(shù)據(jù)利用等[19]。

（六）數(shù)據(jù)質量。一些部門在政策中提出增強對不同部門數(shù)據(jù)的比對，專門的數(shù)據(jù)質量政策相對較少。僅國家工商行政管理總局在系統(tǒng)范圍內開展了數(shù)據(jù)質量年活動[20]，國家統(tǒng)計局作為政府數(shù)據(jù)密集性部門，在數(shù)據(jù)質量方面出臺了不少政策，如制定《國家統(tǒng)計質量保證框架》[21]；發(fā)布《關于加強和完善服務業(yè)統(tǒng)計工作的意見》，對服務業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行質量控制和評估。

（七）確認數(shù)據(jù)所有權。雖然對數(shù)據(jù)所有權的界定較少，但此階段的政策中有兩種數(shù)據(jù)界定。一種是認定數(shù)據(jù)歸國家所有，如國防科工委規(guī)定中巴地球衛(wèi)星數(shù)據(jù)屬歸國家所有[22]；另一種是數(shù)據(jù)歸委辦局所有，如民航總局規(guī)定其各類信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)歸自己所有[23]。

在初步發(fā)展階段，我國政府數(shù)據(jù)開放政策具有以下特點：一是政策制定的參與主體增多，國家發(fā)展和改革委員會與工業(yè)和信息化部起著主導作用；二是政府各部門為實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享在政策制定方面的合作加強；三是少數(shù)部門有限的“數(shù)據(jù)開放”轉變?yōu)橹醒胝嫘缘姆e極倡導；四是系統(tǒng)內部的數(shù)據(jù)共享逐漸轉變?yōu)榭绮块T跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享；五是政策對數(shù)據(jù)應用和開發(fā)的重視程度逐步提高；六是數(shù)據(jù)開放共享的基礎設施有了較好的基礎。

三 發(fā)展階段（2015—2018年）：中央政府引導

2015年起，國家政府數(shù)據(jù)開放政策呈現(xiàn)明顯的增長，無論是國務院還是各部委的政策數(shù)量較前兩個階段均較為突出。經(jīng)統(tǒng)計，該階段發(fā)布政策的數(shù)量占所有政策的74%。特別是2015年8月31日國務院發(fā)布《關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》后，政策數(shù)量于2016年又出現(xiàn)明顯的增長。其中各部委的政策數(shù)量增長更為突出。

從政策制定主體來看，單獨或合作制定政策的政府部門總共有44個，比前一階段明顯增多。結合表2—3與表2—4可以看出，各部門制定政策的數(shù)量也較前一階段有明顯的上升。在該階段，國家發(fā)展和改革委員會與工業(yè)和信息化部仍發(fā)揮著重要的作用；國土資源部、交通運輸部、教育部等依然是政策制定較多的部門。一個最突出的差別是，國務院制定的政策數(shù)量最多，且?guī)缀跏菄野l(fā)展和改革委的3倍。甚至在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（2016年）中也將實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略作為重要章節(jié)，著力推動數(shù)據(jù)開放共享和大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展。本階段合作制定政策的政府部門有34個，與前一階段沒有明顯差別。但從表2—4可以看出，合作制定的政策數(shù)量有明顯的增加，其中國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、國務院合作制定政策較多。這說明數(shù)據(jù)開放共享在該階段受到國家高度的關注。與此同時，各政府部門的合作程度也不斷緊密，意味著各政府部門通過協(xié)作的方式解決不同部門數(shù)據(jù)共享問題。

從政策內容來看，快速發(fā)展階段的政策主要關注數(shù)據(jù)基礎設施建設、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)分析與應用、數(shù)據(jù)安全和政策實施。具體表現(xiàn)在：

（一）數(shù)據(jù)基礎設施。該階段，國務院、中共中央以及全國人民代表大會發(fā)布的政策均從國家大數(shù)據(jù)發(fā)展的大局出發(fā)，著重推動國家大數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)開放平臺、數(shù)據(jù)共享交換平臺、政務信息資源目錄以及數(shù)據(jù)中心的建設。在國家政策的推動下，各部委主要是制定實施性政策。一方面積極響應中央政府的政策要求實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)一開放共享平臺對接與共享，另一方面在本部門內部也推動平臺建設、信息系統(tǒng)整合并梳理各自目錄。

（二）數(shù)據(jù)共享。本階段發(fā)布數(shù)據(jù)共享相關的政策64部，其中部門政策46部，交通運輸部、國土資源部、國家海洋局發(fā)布的政策較多；國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部制定6部，國務院制定政策多達20部。交通運輸部、國土資源部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《綱要》）發(fā)布之前均在政策中涉及數(shù)據(jù)共享，提出要對現(xiàn)有各部門的信息系統(tǒng)進行升級改造；夯實數(shù)據(jù)基礎、按數(shù)據(jù)清單進行匯交；擴大數(shù)據(jù)共享的范圍、建立數(shù)據(jù)共享服務體系，創(chuàng)新數(shù)據(jù)共享服務方式，并完善數(shù)據(jù)共享機制。數(shù)據(jù)共享的工作重點是實現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享，并開始從政府部門拓展到社會組織、企業(yè)等更廣的范圍，并著重探索政企數(shù)據(jù)共享合作機制。如國家旅游局為推動智慧旅游，在政策中規(guī)定政府部門與旅游企業(yè)、航空公司等共享旅游數(shù)據(jù)[25]。國務院2015年發(fā)布《綱要》，致力于全國范圍內的數(shù)據(jù)共享，相關政策的制定邁入新階段。政策確立了共享原則、共享要求、共享信息的提供和使用以及監(jiān)督和保障[26]，技術體系建設[27]、信息系統(tǒng)整合[28]。國家各部門在政策中均致力于推動部門內部的數(shù)據(jù)共享的同時，推進政府部門間的數(shù)據(jù)共享服務。人力資源和社會保障部、農業(yè)農村部、國土資源部等部門在政策中均明確了數(shù)據(jù)共享的實施進度。

（三）數(shù)據(jù)開放。本階段發(fā)布數(shù)據(jù)開放相關的政策有53份，其中國務院的政策15份?！毒V要》發(fā)布后，數(shù)據(jù)開放成為中央政府的要求。國家在《十三五規(guī)劃綱要》《國家戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等政策中要求各政府部門開放各自數(shù)據(jù)。政策內容包括統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)基礎設施，建設國家統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺；建立數(shù)據(jù)開放目錄清單；優(yōu)先開放數(shù)據(jù)的類型等。一些部門除了在政策中積極響應國務院政策外，還在本部門內提出了數(shù)據(jù)開放的具體要求。如教育部數(shù)據(jù)開放的類型有三種，即主動公開、依申請公開和不予公開。農業(yè)部、國土資源部在政策中均明確了數(shù)據(jù)開放的實施進度[29]。

（四）數(shù)據(jù)分析與應用。32份政策是關于數(shù)據(jù)應用，其中國務院的政策9份。國務院的信息產業(yè)政策、“十三五”規(guī)劃綱要等均在著力發(fā)展國家大數(shù)據(jù)產業(yè)，發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)預警和社會服務作用。國務院在推動醫(yī)療數(shù)據(jù)應用的政策上，要求首先夯實數(shù)據(jù)應用的基礎，即建設統(tǒng)一的醫(yī)療信息平臺并實施數(shù)據(jù)開放共享，在此基礎上推動健康醫(yī)療各領域數(shù)據(jù)的應用。司法部、民政部和農業(yè)農村部等部門的政策中均強調了數(shù)據(jù)應用，農業(yè)農村部在政策中特別指明數(shù)據(jù)應用的重點領域。

（五）數(shù)據(jù)管理。本階段的數(shù)據(jù)管理政策內容包含數(shù)據(jù)采集與匯交、數(shù)據(jù)整理、保管或存儲、數(shù)據(jù)共享與使用、數(shù)據(jù)公開平臺、信息資源目錄以及監(jiān)督管理等。

（六）數(shù)據(jù)安全。政策旨在實施開放數(shù)據(jù)的同時確保個人信息、商業(yè)秘密和國家秘密的安全。內容包括明確數(shù)據(jù)安全責任，實施數(shù)據(jù)生命周期的安全管理。

（七）實施機制。國家在政策實施方面強調統(tǒng)籌規(guī)劃、政策標準支持、國際合作等工作。環(huán)境保護部、國土資源部和交通運輸部等部門從組織機構、管理制度、標準規(guī)范、經(jīng)費支持、人才支撐、數(shù)據(jù)安全保障和監(jiān)督考評等方面確保相關政策的實施。并且農業(yè)農村部、國土資源部在數(shù)據(jù)開放共享相關政策中均明確了具體的實施進度。而國務院也在政務數(shù)據(jù)共享開放平臺等事項中明確了具體的實施進度，以及組織領導、標準規(guī)范和考核制度。

在快速發(fā)展階段，我國政府數(shù)據(jù)開放共享政策的特點表現(xiàn)在：一是越來越多的政府機構參與到政策制定中；二是國務院在本階段的政策制定過程中起著積極的引導作用；三是政府部門之間在制定政策方面的合作加強；四是數(shù)據(jù)共享由各部門系統(tǒng)內部發(fā)展為跨地區(qū)、跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享，并且正向政企合作共享拓展，數(shù)據(jù)共享機制成為政策發(fā)展的重點；五是數(shù)據(jù)應用在大數(shù)據(jù)時代的重要性在政策中較為突出；六是無論是國務院還是各部門的政策均強調了實施機制，并且有具體的實施進度規(guī)劃。