7.1　新中國成立以來中國社會保障制度的歷史變遷

我國社會保障制度70年的歷史變遷按照體系結構、制度定位、保障功能三個方面可劃分為不同階段。

7.1.1　從單一化到多層次，社會保障體系不斷趨于成熟和完善

（1）中國社會保障體系的單一化階段（1949—1992年）

在這一時期，新中國初步建立的社會保障體系呈現出單一化的特點。一是享受群體的單一化。從計劃經濟時代到1992年，我國建立起一個享受群體單一化的社會保障制度，通過將農民排斥在各種社會保障體系之外，形成城鄉二元社會保障制度。在城鎮，體制內勞動者享受著養老保險、醫療保險、就業保障、住房以及教育等各種消費需求的福利待遇，而農村居民的保障只能在疾病醫療和孤老殘幼的救助上得到體現。這種享受群體單一化的制度，直接根源于20世紀50年代推行的重工業優先發展戰略。直到1992年，民政部頒發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，標志著全國統一的農村社會養老保險制度（簡稱“老農?！保┙?。雖然“老農?！痹谥贫冗\行中存在很多問題，沒有激起農民參保的積極性，但本質上社會保障制度享受群體單一化得到突破，農村養老不再是傳統的家庭養老，開始向社會化養老轉變。二是繳費主體單一化。計劃經濟時代，社會保障制度經歷了國家—企業保障和企業保障階段，無論哪個階段國家都扮演著社會保障制度的責任主體，并由國有企業實現。由于國有企業盈利上繳國家，虧損政府補貼，所以國有企業的社會保障負擔最終還是落到國家身上。20世紀80年代中期以后，我國社會保障制度逐漸轉向運用社會化的管理方式來實施管理，雖然國家責任得到適度調整和控制，但本質上國家財政依然是社會保障制度可持續運行的主要來源。三是制度體系單一化。這一時期在養老方面，勞動者僅有基本養老保險，沒有職業、企業年金和個人商業養老保險；醫療方面，僅有勞保醫療和公費醫療，沒有企業補充保險、商業醫療保險等形式；社會救助方面，主要是一些救災賑濟的政策措施和城鄉的低保、“五保”制度，缺乏教育、醫療、就業、住房等專項救助，沒有形成一個完整的框架體系。因此，單一化的社會保障制度體系無法適應經濟社會的發展和城鄉居民個性化的福利及服務需求。

（2）中國社會保障制度的多層次階段（1993—2019年）

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，第一次在黨的文件中提出我國要建立多層次的社會保障制度，此后制度開始了由單一層次向多層次的重大轉變。多層次社會保障制度體現在：一是制度體系多層次。我國已經初步建立了以社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫為基礎，以基本養老、基本醫療和最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的多層次社會保障體系。二是責任主體多層次。改革開放后，逐漸建立起了責任分擔機制，國家依舊為主導，但形成國家、企業和個人三方繳費形式，并將更多的責任和風險轉化給企業和個人。此外，在社會福利和社會救助領域，呈現出責任主體和資金來源的多元化，在政府的主導下，市場、社會組織和個人都成為資金的主要來源。這種制度轉變實質上重構了社會保障的權利義務關系。三是制度惠及全體公民。2003年新型農村合作醫療保險制度、2007年農村最低生活保障制度、2009年新型農村社會養老保險的建立，意味著占據中國主要人群的農民有了基本保障。此外，2011年開展城鎮居民養老保險試點開始惠及全體居民，體現了應保盡保的宗旨。

7.1.2　從保障人民的基本生存權到滿足人民日益增長的美好生活需要

（1）滿足人民的生存需要階段（1949—1980年）

新中國成立初期的中國滿目瘡痍，長年戰爭不僅使國民經濟遭受嚴重破壞，而且給人民的生活帶來極大困難。面對這種百廢待興的局面，國家承擔起恢復經濟生產的責任，并在企事業單位配合下，迅速主導著社會救濟、勞動保險等社會保障制度的建設。在城市，社會救助工作遵循了“生產自救、群眾互助，輔之以政府必要的救濟”的方針，對無依無靠、無生活來源的孤老殘幼，和無固定職業、無固定收入、生活有困難的居民，區分不同情況給予定期或臨時的救助。在農村，實行了以“五?！睘橹饕獌热莸霓r村救濟制度。到20世紀60年代中期，中國已經建立起了以國家和單位為核心、與計劃經濟相適應的社會保障制度?？梢哉f，計劃經濟時期的這套制度對于醫治戰爭創傷、保障人民的生存權起到了重要的作用。1966年“文化大革命”開始，我國社會保障制度遭受到巨大的破壞，但制度的建設并未完全停滯，農村合作醫療在探索中得到了迅速的發展，到1976年參合率已達到90%以上。我國農村合作醫療模式被世界銀行和世界衛生組織譽為“發展中國家解決衛生經費的唯一范例”。農村建立在集體經濟之上的合作醫療制度以及大批赤腳醫生解決了農民看病、吃藥的問題，維護了其基本的生存權。直到改革開放，黨的十一屆三中全會的召開使得我國進入社會主義發展新階段，社會經濟面臨巨大變革，但這個時期社會保障主要還是計劃經濟時代的社會保障模式，保障著人們的基本生存權。

（2）滿足人民的物質文化需要階段（1981—2016年）

1981年黨的十一屆六中全會指出，我國主要矛盾“是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”。為解決主要矛盾我國開始了一列改革。1986年就業體制改革并配合國有企業改革，建立起失業保險制度，打破了“鐵飯碗”。在農村，改革開放后逐漸允許農村剩余勞動力進城務工。這些政策都增加了勞動力流動，培育起市場主體，有利于增加勞動者收入。1996年是經濟增長方式轉折點，是中國城市勞動力市場改革的分水嶺，也是中國社會保障制度迅速建立和完善的重要節點。1996年之后，國有企業進一步改革，減員增效，下崗分流，造成人們不同就業狀態的分化，并表現為職工平均工資和城鎮家庭人均收入之比呈現出一個上升趨勢。1997年建立全國統一的城鎮企業職工養老保險制度，標志著企業保障向社會保障的完成。此外，農村三道保障線的建立，基本滿足了我國農村居民對于物質文化的基本需要。這一時期，我國大力推進社會保障事業的發展，就是為了保障和改善民生，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，從而滿足人民的物質文化需要。

（3）滿足人民美好生活的需要（2017—2019年）

黨的十九大報告中指出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。在經濟社會發展到一定程度之后城鄉居民生活水平得到快速提高，到2017年國內生產總值增加到827121.7億元，人均GDP達59660元，我國進入中等偏上收入國家行列，并正在朝高收入國家邁進。2017年全國居民人均可支配收入達到25974元，是1978年171元的151.89倍。農村貧困發生率從1978年的97.5%下降到2017年的3.1%⁽²⁾。因此，在物質相對充裕的新時代，人民期盼有更好的教育、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務。目前我國社會保障制度從三個層次滿足人民滿好生活的需要：一是政府負責或主導的保障制度滿足城鄉居民的基本生活保障需要；二是市場主體提供的服務項目滿足城鄉居民的更高生活需求；三是慈善機構和非營利組織提供扶貧濟困與相關公益服務作為補充?？傊?，未來制度建設中還要考慮到主要矛盾的變化，為滿足人民日益增長的美好生活需要做出制度貢獻。

7.1.3　從減震器到加速器，社會保障成為改善民生的重要途徑

（1）社會動蕩的減震器階段（1949—1985年）

戰爭使得新中國百廢待興，社會生產力遭到了嚴重破壞，經濟發展降至最低點。在此背景下，1951年政務院公布實行了《中華人民共和國勞工保險條例》，它是新中國第一部關于社會保險的法規文件，也是社會保障制度初創的標志。此后國家又制定了一系列退職、優撫等政策，至此我國逐步建立了以國家為責任主體、工會參與管理、國有企業和農村集體經濟為經濟基礎的“三位一體”的社會保障體系。這一時期的社會保障體系一方面體現了社會主義制度的優越性，充分就業，穩定了勞動力隊伍；另一方面，低工資水平與高福利水平相匹配，有利于重工業發展戰略?！拔母铩逼陂g，社會保障制度遭到巨大破壞，但企業保障在一定程度上保障了體制內勞動者的基本權利，對勞動力隊伍穩定、保證生產、減少社會動蕩起到了積極作用。改革開放后，恢復生產、發展經濟首先面臨撥亂反正和知識青年上山下鄉返城，這時原有的社會保障制度，即國家為責任主體、充分就業、企業保障發揮了巨大的減震器作用，并為國有企業改革打下基礎。因此，這一時期社會保障制度對于醫治戰爭創傷、鞏固新生政權、恢復經濟、穩定社會秩序起到了重要的歷史作用，并為減少社會動蕩、平穩過渡做出了不可磨滅的貢獻。

（2）社會發展的穩定器階段（1986—2008年）

1986年，我國先后頒布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》和《國營企業職工待業保險暫行規定》，前者不僅明確規定國營企業用勞動合同制取代計劃經濟時代的“鐵飯碗”，而且規定了合同制工人的退休養老實行社會統籌，并由企業與個人分擔繳納保險費的義務。上述兩個法規標志著中國勞動力的市場化改革，也標志著社會保障制度的重大變革。此后，在國際形勢多變、國內改革開放舉步維艱之時，面對國有企業改革出現的大量問題，我國開始制定自上而下的社會保障改革政策。一是提出了“兩個確?！焙汀叭龡l保障線”。1998年，中央提出了“兩個確保”，確保再就業服務中心的國有企業下崗職工都能按時領到基本生活費，并代繳社會保險費，確保參加養老保險統籌的企業離退休人員，基本養老金能夠按時足額發放。為保證“兩個確?！钡膶嵤?，1999年又提出“三條保障線”，分別是為國有企業下崗職工提供基本生活保障、失業保險、城市居民最低生活保障制度。二是制定了符合中國國情的社會救助政策。2002年我國把弱勢群體的民生保障作為社會保障制度改革的重點，創建了以最低保障制度為主體的社會救助框架，其中包括最低生活保障、下崗職工基本生活保障、災害應急救助，提出關注老年人、婦女兒童、殘疾人，并對這些弱勢群體給予必要的專項救助。這一階段社會保障制度的多項改革對社會的穩定發展具有重要意義，它成為保障下崗工人基本生活水平、推進國有企業改革、促進民生、維護社會穩定的穩定器。

（3）社會進步的加速器階段（2009—2019年）

2009年以來的十年社會保障制度進入加速推進期，進一步促進了我國社會的進步與發展。2009年我國啟動新型農村社會養老保險試點，并大規模推進保障性住房建設。2010年《社會保險法》的頒布，標志著我國社會保障制度有法可依。2014年國務院公布《社會救助暫行辦法》，確立了城鄉一體的綜合型社會救助制度，同年國務院下發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，強調將建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，10月，機關事業單位養老保險制度改革，標志著養老金“雙軌制”的終結。2016年，《中華人民共和國慈善法》頒布，使慈善事業的發展有了法律依據。2018年是我國社會保障改革與發展取得重要進展的一年，3月，社會保障管理體制重構，在保留民政部、人力資源和社會保障部的同時，新組建退役軍人事務部、國家醫療保障局。此外，還有職工基本養老保險中央調劑金制度的建立、社會保險費統一由稅務部門征收、醫療生育兩大險種合并等。因此，這一時期中國社會保障制度建設明顯加快，公共投入力度持續加大，社會保障惠及廣度擴大。十年的發展和實踐，表明中國社會保障制度正在為推動社會進步、構建和諧社會發揮著重要作用。